深化农村集体产权制度改革重构农村基层微观治理基础

■刘锦枌

近年来，广东省佛山市南海区在上级部门的悉心指导和大力支持下，以创建“国务院农村综合改革示范试点”“全国农村改革试验联系点”“国家积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点”等农村综合改革试点为抓手，推行了“政经分开”等一系列改革，全面构建了“集体资产管理交易”“集体经济财务监管”“农村集体经济组织股权管理交易”三个平台，推进了“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权新模式，积极倡导户内股权均等化，主动解决历史遗留问题，重构农村基层微观治理基础，实现了对农村集体经济组织的有效管理。

一、南海区及南海集体经济基本情况

南海区位于广东省中部，珠三角腹地，广佛同城核心区，接壤广州、毗邻港澳，总面积1073.8平方公里，常住人口328万人，户籍人口141万人，农村集体经济组织成员83.15万人。村(居)农村集体经济组织2304个，其中经联社223个，经济社2018个。2017年，全区的村、组两级集体资产总额共411.52亿元(不包括农村土地折价)，两级集体经济总收入93.41亿元，可支配收入85.15亿元。2017年，全区股份分红总额达45.10亿元，人均分配金额5473元。全区村级可支配收入超过1000万元的经济联合社有68个，组级可支配收入超1000万元的经济社有104个。

二、农村集体经济组织的内部治理方面

(一)以政经分开为切入点，重构集体经济治理模式

2011年6月，南海区推行“政经分开”改革，从选民资格、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策等五个方面将村委会自治职能(含社会管理职能)和集体经济组织管理职能进行分开，全面实施集体经济组织单独选举和单列管理，让集体经济组织专心发展集体经济，并且规定村居党组织书记和村(居)委会干部不得与农村集体经济组织领导人员交叉任职。同时为了进一步强化党组织对村集体经济组织的领导核心地位，还明确村(居)党组织具有对集体经济组织管理机构候选人提名权、罢免动议权、人事管理权和暂代职务委派权，纠正过去对集体经济组织管理“失之于宽、失之于软、失之于松”的现象，有效防止民主变“民王”，也就是从人事方面确立了对集体经济组织管理的抓手。还建立绩效考核机制，规范经济组织领导班干部年度收入，出台了《关于进一步规范南海区经联社社委会成员年度收入及绩效考评的意见》。

对农村的管理方式进行改进，服务覆盖面更广；农村集体经济组织负责集体资产经营管理，专心发展集体经济，提高社员股东股份分配收益。通过社员股东会议或社员股东代表会议严格按照议事规则进行议事决策，并通过监事会实现民主监督，群众参与管理决策的事务更广。新型治理形式既增强了农村集体经济组织领导成员的民主意识，又保障了社员股东对经济事务的知情权、决策权和监督权，不仅提高了科学决策水平，还增强了基层民主建设。同时因应现代企业管理制度要求，建立一套我们认为比较科学的决策、执行、监督制度安排，同时体现了十九大明确的“东西南北中、党政军民学”党是领导一切的核心精神。

(二)确立“十六”+确权模式，建立稳定产权关系

早在1992年，南海区就实行了以土地为中心的农村股份合作制改革，农民在自愿的基础上，以土地经营权入股，将集体资产折股量化到人，组建股份合作经济组织，以股权体现承包土地的收益权，实现了农村土地承包经营权的三权分置。其中经联社收益一般用于村（居）公共支出，经济社收益一般用于社员股东股份分红，同时出台文件规定农村集体经济组织收益分配应先提取40%的公积金公益金和福利费后才能分配，股份设置只设置个人股不设集体股。同时为解决农村股权争议问题，2015年，全区结合党的十八大三中全会和2014年中央一号文件精神，积极推进“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权改革，以户为单位进行股权登记，以户代表作为股权登记主体，长久不变，增加农民稳定的财产性收益，进一步明晰集体产权和股份分配关系，使农村股权从过去动态调整型向稳定规范型转变。这一系列制度变迁，是南海以问题为导向进行的制度设计。2017年出台了《佛山市南海区村(居)集体经济组织成员股权(股份)管理流转交易办法》等政策文件，允许股权在集体经济组织内部以户为单位继承、赠与、转让、有偿退出，探索农村股权抵押、担保融资功能，赋予了农民完整的股份权能，促进了农村资源要素的优化配置和有序流转。

(三)稳健经营集体资产，让农民充分分享改革红利

鉴于过去出现的集体经济组织因自身缺乏经营能力而投资经营性企业造成大规模经营风险的深刻教训，南海区建立股份经济合作社以后，坚持集体经济组织以出租土地或者物业租赁方式获取集体资产收益，通过稳健的经营方式，让农民分享城市化和工业化的成果。近年来，为进一步增加集体收益，全区通过“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村居)改造，向立体要空间，实现了集体物业的业态提升和功能拓展，提高了物业租赁档次，实现了产业转型升级。与此同时，我区开展集体经营性建设用地入市改革，使集体土地的价值进一步提高。由于南海区集体资产数量庞大，而集体经济组织内部缺乏经营管理人才，南海区将集体建设土地、物业等资产租赁经营作为近期内集体经济发展的主要形式，表现出基于自身现实基础的稳定性发展选择，成员定期分享资产收益红利，同时注重加快低质低效厂房、店铺等物业改造，建设高标准厂房、高档实体店铺和都市型产业载体，逐步转变以往粗放型的经济发展方式，促进了农村集体资产提质增效、稳步发展。

(四)建立集体经济三资平台，促进集体经济组织管理规范科学

南海区构建的集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台、集体经济组织股权(股份)管理交易平台等三大平台，实现了集体经济组织管理交易规范化、财务管理制度化、集体经济股权管理科学化，大大改善了干群关系，提升了基层政府的威信，促进了农村社会的和谐稳定。针对农村“三资”分布散、数量大、监管难，容易产生利益纷争，南海区在区、镇（街道）、村（居）全面建成了集体资产管理交易平台（2010年建成）、集体经济财务监管平台（2011年建成）和集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台（2013年建成），规定村（居）集体资产管理交易、财务管理以及社员股东股权管理交易必须纳入平台公开进行，实现了资产管理交易的阳光化、财务管理的透明化、股权管理交易的规范化，促进了集体经济资源要素的优化配置和有序流转，极大减少了集体经济矛盾纷争，提升了农村招商引资水平，促进了集体经济转型升级。同时南海区出台了《佛山市南海区村（居）集体经济组织成员股权（股份）管理流转交易办法》，明确了股权转让、继承、抵押、赠与、担保的条件、程序，规定了流转范围，规范了股权交易行为，赋予了农民六项股份权能。截止到2018年12月31日，集体资产管理交易平台共成功交易91933宗资产，交易总标的金额593亿元；集体经济财务监管平台在管财务账2772套，在管资金179亿元，全区83.15万社员股东的股权全部纳入股权（股份）管理交易平台管理。

三、农村集体经济组织的成员身份确认

(一)成员身份确认的原则

全区成员资格的确认遵循“依法依规、尊重历史、公开透明、体现贡献、民主确定”的原则。

1.“依法依规”是指依照《中华人民共和国农村土地承包法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格确认办法》和区委、区政府《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》等法律、法规和政策开展成员身份确认工作，要求各集体经济组织的股份章程条款，不得与国家法律法规和政策的规定相抵触。

2.“尊重历史”是指在开展确认工作中要充分考虑国家户籍政策变化影响、农村风俗习惯、历史遗留问题、群体历史贡献等因素。

3.“公开透明”是指在确认工作中集体经济组织必须做到公开、公平、公正，规范操作。

4.“体现贡献”是针对实行家庭联产承包责任制时期，曾在本集体经济组织分过责任田的“农转非”人员本人和入伍时是本集体经济组织农业性质户口的退伍军人本人。因这类人员曾分过责任田，履行了相应的义务，为集体经济发展作出了一定的贡献，但户籍地或户籍性质发生过变动，现允许其出资购股，是对其曾经为集体贡献的一种肯定;军人保家卫国，为国家的和平发展提供了保障，允许该类群体出资购股是对退伍军人默默奉献的一种关怀。

5.“民主确定”是指在确认工作中认真履行民主程序，将成员名单发至各家各户，广泛征询意见，并将成员名单进行多榜公布;表决时，采取召开集体经济组织成员大会或入户实名表决形式进行民主表决。对于有明确法律规定的，例如农村“出嫁女”及其子女的身份确认的，则不需要也不允许其通过民主表决，采取只公示、不表决形式进行落实。

(二)成员身份确认的具体规定

南海区成员身份确认与户籍制度紧密相连，一般来说，只要是农村户籍的人员，就自然获得成员身份。2004年佛山市进行户籍改革，在全市范围内取消农业户口与非农业户口，统一登记为居民户口，致使成员资格确认日趋困难。针对此种情况，南海区在2008年出台了《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格确认办法》，在国家法律、法规和政策赋予县、区级人民政府的权限范围内，对全区农村集体经济组织成员身份确认进行规范。具体如下：

1.政策规定。符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。

(1)2004年6月30日前(含当下，下同)登记为农业户口，且2004年6月30日后户口一直保留在农村集体经济组织所在地并享有其农村股权的人员。

(2)2004年7月1日后(含当日)户口迁入后一直保留在农村集体经济组织所在地并一直享有其农村股权的人员。

(3)2004年6月30日前因正在大中专院校读书、部队服兵役和劳教、服刑导致户口不在农村集体经济组织所在地但享有农村集体经济组织股权的人员。

(4)出生时或被合法收养时随其具有农村集体经济组织成员资格的父母一方入户农村集体经济组织所在地且户口一直未迁出的人员。

(5)农村集体经济组织男性成员初婚娶入农业户口性质并入户农村集体经济组织所在地的女性配偶。

(6)农村独生女户入赘女婿(结婚时户口性质必须是农业)。

(7)曾经转为“自理粮”，2004年6月30日前“自转农”户口迁回原村的人员(含其合法生育、收养的子女)。

(8)按《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》规定符合资格的农村出嫁女及其子女。

农村集体经济组织章程规定或经成员大会表决通过具有成员资格的其他人员。

2.民主表决。按照《广东省农村集体经济组织管理规定》，南海区在股权确权工作中规定成员资格由成员大会民主表决确定。同时为积极化解农村矛盾纠纷，南海区以股权确权工作为契机，划定了本次股权确权拟解决的“五条底线”，引导集体经济组织将户籍迁回集体经济组织所在地为前提，允许历史遗留问题群众出资购股，强调一律不允许本次确权前没有股权的各级机关、事业单位在编人员(包含离、退休人员)享有集体经济组织股权。拟解决的“五条底线”具体包括：

(1)实行家庭联产承包责任制时期曾在本村分过责任田的“农转非”人员本人。

(2)入伍时是本集体经济组织农业性质户口的退伍军人本人。

(3)自实施家庭联产承包责任制起，因国家户籍管理政策影响，目前未具有或丧失成员资格的人员父亲为集体经济组织成员，在1998年7月22日(不含当日)前出生且随母入户的子女(目的是解决部分知青子女及“居嫁农”子女)。

(4)原籍农村(农业户口)因就读大中专院校迁出户口的大中专院校毕业生。

(5)随嫁公婆落户且户口一直在集体经济组织所在地的“农嫁居”妇女(必须是2004年6月30日前落户)及随其出生申报入户的子女。

3.股东(成员)资格确认基本程序。

(1)成立成员资格确认工作小组。该小组由社委成员、股东(成员)代表、监事会成员组成。

(2)资格初审。由资格确认工作小组对拟确认的人员名单、相关证明材料进行初审，并将确认意见及有关资料提交村(居)股权管理办公室。

(3)资格复审。由资格确认工作小组对确认意见及有关资料进行复核，并由村(居)股权管理办公室回复。

(4)资格公示。经资格确认工作小组同意的，由集体经济组织进行公示，公示期为5个工作日。

(5)资格确定。在公示期内，所在集体经济组织成员对公示人员没有异议的，由本集体经济组织确定为成员;对公示人员有异议的，由本集体经济组织召开成员大会表决确定。

(6)选定时点。集体经济组织选定确权时点(南海区建议时点统一在2015年12月15日)，通过民主程序修改股份章程，实现对该时点时在册的集体经济组织成员(包括已通过法律手段、途径确认集体经济组织成员资格的人员)无偿配股或允许购股，保持集体经济组织的总股数长久不变，将股权确权到户，以户为基本单位管理股权，倡导户内股权均等化，以户为单位核发股份分红。

(7)出资购股。为减少股权争议尾巴，要求历史遗留问题群体一次性出资购满股，原则上不允许赊账，不允许截半股。具体购股价格，由集体经济组织根据本社实际情况确定。

(8)登记发证。通过制定《关于集体经济组织合理合规设置股权户的工作指引》，引导集体经济组织规范发放股权成员证。

4.资格保留。因读书、服兵役等特殊原因户口迁出但按章程可保留成员资格的，读书毕业或退伍后一年内必须持有关证明材料到成员登记管理中心办理成员资格审核手续。

5.资格取消。成员因户口迁出或死亡户口注销导致成员资格终止的，当事人或其家人应及时持当事人的成员证到成员登记管理中心办理成员资格注销手续。□