清代以工代赈经办人员选任办法及存在问题探究

牛淑贞

（四川大学历史文化学院，四川成都610065）

清代，以工代赈主要是指政府对灾区进行基础设施等方面的投资，为有劳动能力的灾、贫民提供短期就业和收入的一种救灾政策。受助对象必须通过出工投劳才能获取相应的收入。因其运作过程复杂、技术性强，必须经有关机构组织得力人员才能付诸实践，但清代并无常设的固定管理机构。灾后，需要实行以工代赈时，往往根据工程规模的大小而临时以地方行政官员为核心组织实施。其中大型项目往往由户、工二部及受灾地方的省级政府临时予以组织实施，其中户部负责资金的划拨、审核，工部负责施工规划及竣工验收，地方政府负责项目的设计与执行。对于那些流域性大型工程，则要由所涉省份的督抚大吏及其属员，所涉河道的总督，户部、工部的官员以及其他高级别的京官组织实施，甚至皇帝也参与进来，成为项目总管。这些官员既互相配合，又互相监督，均对皇帝负责。省内的大型项目则从督抚大吏至州县官员及其属员均要参与其中，或主持、或协办、或具体执行，逐级对上负责。府县内的小型项目，一般由工程所在地的基层官员负责实施，督抚监督。不论是何种规模的项目，所涉官员各司其职，互相配合，互相监督，在一定程度上保证了清代以工代赈项目的正常运作及其实效。“天下事未有不得人而能理者也，况歉岁哉？”[1](清)汪志伊.荒政辑要.中国荒政全书(第2辑第2卷).北京古籍出版社,2004.(P558)人员选任得当与否，直接关系到以工代赈绩效的优劣。如果人员选任得当，则承办以工代赈项目的地方官员“能实用实销，不致浮开糜帑，则工程自然坚固。而夫役工料等事，皆实发价值，丝毫不科派里下，庶于民生实有利赖。”[2]中国第一历史档案馆编.乾隆朝上谕档(第4册).档案出版社,1991.(P779)反之，则以工代赈项目难以取得预期的成效。目前，学界仅对乾隆时期以工代赈的领导管理问题进行了概况性研究，其中有关人员选任问题的研究过于粗疏[3]牛淑贞.18世纪中国工赈救荒中的领导与管理措施.内蒙古社会科学(汉文版),2004,(1).。笔者拟在此基础上对清代以工代赈经办人员的选任问题进行系统探究，并据以了解政府在灾荒这种极限环境下选任办赈救荒官员的原则、办法及其在不同社会环境下的实践状况。

一

“人事尽而灾患可弭。”[1]清实录(第31册).中华书局,1986.(P353)清代，以工代赈项目的实施没有常设的专管机构，且其运作过程复杂多变，虽然事前制订有若干条规，但并不能完全应对实际状况，必须以督抚为首的地方各级官员“因时就事”，相机办理，才能保证工程坚固、灾民得到有效赈济[2]中国第一历史档案馆编.乾隆朝上谕档(第1册).档案出版社,1991.(P624)。督抚是地方举办包括以工代赈在内的赈济事业成败与否的关键人员。“救荒无奇策，惟督抚及有司亲民之官实心实力方克有济。”[3]赵尔巽等.清史稿(第36册).中华书局,1977.(P11039)乾隆四年（1739），济南等十府州县卫所因旱灾歉收，山东布政使黄叔琳奏请兴修城垣、河道，实行以工代赈。谕旨令其与抚臣“竭力修省、和衷妥办”[4]清实录(第10册).中华书局,1985.(P408)。从项目申报到具体实施以及竣工后的验收、报销，均是以督抚为核心组织、协调、监督属员落实的。

清代，政府往往通过倡导职业道德与伦理价值的方式，引导督抚认真管理与领导以工代赈工作。乾隆多次发布上谕强调督抚大员尽责办理以工代赈等赈灾救荒工作的重要意义。政府在灾荒年月兴办以工代赈，就是为了使灾贫民能够赴工投劳，不致流移，且得以度过饥荒。督抚大吏及其他地方官员应深刻领会国家用意至深的“安全抚恤之心”“实力行之”“使闾阎均沾实惠，方不愧父母斯民之职”[5]清文献通考(卷24职役考).清文渊阁四库全书本.清实录(第12册).中华书局影印,1985.(P15)。各级政府的行政长官都是以工代赈项目的负责人，均要对下级官员及吏胥加强督察与监管，防止滋生弊端。乾隆二十六年（1761），堵筑黄河漫工以工代赈时，上谕：“不得令吏胥人等从中滋弊，致闾阎被水之余，复以苛派贻累。此事专交与常钧妥办，将来如有未协，惟该抚是问。”[6]清实录(第17册).中华书局,1986.(P182)乾隆三十年，中央投入500多万两银在多省修理城工，上谕告诫各省督抚：“务期工程巩固，毋使承办官吏稍有浮冒，亦不得丝毫科派扰累民间，如有借名需索、擅派民夫等弊，立即指名严行参处……将来奏报工竣后，朕当特派大臣前往查验，如有浮冒开销草率了事及借工扰累等弊，惟派出督办之员是问，即各该督抚亦难辞咎。”[7](清)海宁.晋政辑要(卷8).清乾隆山西布政使司刊本.同治三年（1864），补筑濮州等地的缺堤以工代赈，上谕：“惟须遴派廉干之员实心经理，务期工料坚实，而灾黎亦均沾实惠，方为一举两得。”如有官吏克扣浮冒等弊病，让山东巡抚阎敬铭查明严参[8]清实录(第47册).中华书局,1987.(P656)。正是因为督抚在以工代赈中负有组织管理和监察的重要职责，所以中央对经办官员的任用及其奖惩，多是根据督抚的奏报进行的。但督抚也受到中央派出的督办官员的监督。

为了保证工作的连续性，一般不任用代理或即将调任他处的督抚经办以工代赈。乾隆二十一年（1756），山东省代理巡抚杨锡绂奏称，鱼台县土城地势低洼，屡遭水患，且有被微山湖漫淹的危险，“请于高阜处所另建土城，以资保障”。上谕：“迁城高阜系因时权宜之计，且兴建城工，亦可以工代赈，于灾黎自属有益。但杨锡绂暂署抚箓，不能始终其事，鹤年现已起程来京，应俟鹤年到任后，令其相度情形，妥协筹办。”[9]清实录(第15册).中华书局,1986.(P658)

二

“救荒无善政，使得人犹有不济，况不得人乎？”[1](清)汪志伊.荒政辑要.中国荒政全书(第2辑第2卷).北京古籍出版社,2004.(P558)比直接赈济钱粮更为复杂、技术性更强的以工代赈尤其需要加强对人员的选任。“一切兴举工程，头绪繁多，皆须委员分段疏筑，任得其人，方可工归实用。”[2]中国第一历史档案馆编.乾隆朝上谕档(第3册).档案出版社,1991.(P78)上至皇上，下至督抚，都很重视其人员的选任。清末，疏浚白茆等河道以工代赈时，“勘丈画方、募工办料、量浅深、稽勤惰、察奸弊、恤役夫，自始迄终，皆粮守道刘少参鼎悉心经理，加意拊循，故赴役者踊跃恐后，此其任人之至当也。”[3]蒋伊.浚白茆记.贺长龄.皇朝经世文编.近代中国史料丛刊正编(第731册).文海出版社,1973.(P3973)“办理大工，全在委用得人。”[4]清实录(第39册).中华书局,1986.(P16-17)所谓“委用得人”，是指根据工程需要从中央各部门和工程所在地政府的相关职能部门，临时选用为人老实、谨慎，且熟悉工务的有经验的、执行力较强的官员经办以工代赈工程。其选用方式及途径主要有以下几种：

其一，皇帝从京官或地方官员中钦定。雍正三年（1725）八月，上谕大学士等人在汉官中选择13名为人老实、谨慎可用的官员，即在六部中挑选6名官员、在编检庶常内选4名、在御史内选2名、在中书内选1名官员，“带来引见，候朕指示修理城工地方”，令其前往经办以工代赈[5]清实录(第7册).中华书局,1985.(P532)。涉及地域广泛的城工、流域性的大型水利工程，皇帝则成为总负责人，亲自选任、调集人员，分工合作完成以工代赈项目。乾隆二十二年（1757），皇帝亲自指导完成淮徐河湖以工代赈项目的规划、抽调人员等工作。“淮徐湖河各工亿万民生攸系”，他南巡亲临清黄交汇处及高堰石工视察，了解到徐州地处上游，南北两岸相距很近，远承陕豫诸水注入，一遇河流盛涨，即有溃决的危险，而命江南河道总督白钟山、河东河道总督张师载等人前往勘查、筹办，“俾城垣、民舍永获安全”。他们勘查后认为，黄河南岸应加堤工、北岸应堵支河以及下游骆马湖堤工，“乃淮徐切要亟办之工”。如要同时兴工，“承修各官并雇募人夫甚众，各工未便一时并举，再四筹画，其黄河南岸应加堤工，北岸应堵支河，迫不及待，急宜儹筑。至下游骆马湖堤工，等上游工少就绪，即接续儹办”。但乾隆认为，这三项工程都不可缓，应同时兴办。至于三工并举时雇夫与承办官员缺乏的问题，上谕：“若谓工程派委乏员，不独安徽州县佐贰可以檄调，即河南、山东二省佐贰官亦何不可酌调者。而宿迁一带贫民甚多，朕车驾经临得之目睹，则以工代赈在工程既不致稽延，于穷黎更属有益，亦何无人应募之足虑耶。”他还对经办项目的高级官员进行了分工，并要求他们和衷共济，协作办理淮徐湖河各工。“白钟山身任总河工务，自其专责，但以目今时势，所有应疏、应筑事宜同时并举，朕意分任大臣以专其事，当可速收实效”。于是，分派尚书刘统勋率该道王鸿勋、钱度帮培近城石壩；尹继善负责“备料集事”；侍郎梦麟率该道吴嗣爵、同知李宏等于沂沐诸水下游，或添建滚壩、或酌建涵洞、或开导沟渠瀦疏消积水；嵇璜率同何煟负责在昭关设一座滚壩，滚壩下再开支河，及南关旧壩改建滚水石壩等工程[6](清)高晋等纂.钦定南巡盛典(卷35).文渊阁四库全书(第658册).台湾商务印书馆,1986.(P526-527)。“每最要处分一人独任其事，同时并举，而分之中又宜和衷共济，联为一体，不可稍存自了之意，当使各处只如一处，而诸人只如一人，方见伊等实心出力，不负朕之倚任也。”[7]清实录(第15册).中华书局,1985.(P718-720)

其二，督抚、河道总督等官员以及工部从地方官员中选定。乾隆十三年（1748），河东河道总督完颜伟奏请，补筑兰、郯二县沂河两岸堤埝，挑浚淤浅河道，“请照东省筑堤挑河例，派委妥员攒办。再工段既长，且系以工寓赈，必得大员督察，方能工归实用，帑不虚糜，请令兖沂曹道吴士功率同料理。”[1]清实录(第13册).中华书局,1986.(P5-6)乾隆二十二年，江苏巡抚陈弘谋组织地方官员负责兴办五十多项挑河建坝工程，实施以工代赈，除让官员们按官职大小分段承修外，还“专委道府督率”[2]中国第一历史档案馆藏档案(以下简称档案).乾隆二十二年十一月二十九江苏巡抚陈弘谋奏报挑挖河道以工代赈各情形事,档号：03-0993-028.。嘉庆十五年（1810），甘肃修理皋兰、固原二处城垣以工代赈，工程浩繁，“必须派委熟谙工程之员造估承修，俾要工得归实效”。这些官员还须诚实可靠，“庶办理益昭慎重，工程可期坚固”。平庆道德克精阿、署平凉府知府普宝、兰州府知府杨祖淳、抚彝通判延桂等人，“为人勤慎，向于工程事件素称熟谙”，因此，任用杨祖淳、延桂造估、分段承修皋兰城垣；任用德克精阿、普宝造估、分段承修固原城垣。他们要将这两处城工照预算工料银数修筑，“务期工归实用，帑不虚糜，勿令在工人役稍有偷减”。竣工后，他们还要将所用工料银两据实造册核销[3](清)那彦成.赈记.中国荒政全书(第2辑第2卷).北京古籍出版社,2004.(P764)。光绪十一年（1885），两广总督张之洞等人与司道等筹议在广、肇两府筑围以工代赈，“惟办事必须得人”，署陆路提督郑绍忠“廉洁朴实，久得民心”，该提督曾于光绪七年负责兴修三水窦图各围工程，“甚为妥速”，且“被灾各处即其桑梓，办理必能尽心”。当即派该提督前往遭灾最重的三水、清远等地赶办工程[4]1872-1949年广东灾害资料.林忠佳等编辑.《申报》广东资料选辑十六.1995.(P87-91)。同治年间，疏浚南运河，两江总督沈葆桢先委候补运判许宝书、候补同知包家丞疏浚高邮、宝应一带运河，后委候补直隶州廖纶疏浚金陵城外后湖；漕臣委员疏浚邳宿一带运河；抚臣委内阁中书何慎修、署臬司薛书常疏浚丹徒一带运河，委候补道张富年勘估盐城阜宁一带河道。这些工程由专人负责次第兴工，“期于一民遂一民之生，亦一钱得一钱之用”[5]沈葆桢.缕陈抚恤灾黎竭力筹款情形疏.皇朝经世文续编.沈云龙.近代中国史料丛刊(第84辑).文海出版社,1972.(P4897)。

督抚或河道总督等官员在选任以工代赈经办人员时，对于事务繁多的大型工程的总管、分管工作，应该切实分配专人负责办理，“以杜侵蚀那（挪）移之渐”，并将这些专管人员名单及其负责工段情况上报中央，以备查核。乾隆二十五年（1760），甘肃动用巨资兴修多处城工，以工代赈，总督吴达善未将人员分工情况上报中央，被乾隆帝批评：“各分处所，是虽有稽查之名，而无专任之实，其何以重帑项而杜侵肥。”[6]清实录(第16册).中华书局,1986.(P870)乾隆三十年，清廷在多地修理城工，上谕：“此项兴修城垣费繁工巨……着遴委道府大员或藩臬两司分管督办，以专责成，其派出之员即行指名具折奏闻，将来奏报工竣后，朕当特派大臣前往查验，如有浮冒开销草率了事及借工扰累等弊，惟派出督办之员是问，即各该督抚亦难辞咎。”[7](清)海宁.晋政辑要(卷8).清乾隆山西布政使司刊本.而为了满足大型跨境以工代赈工程的需要，督抚等官员还可请求工部从全国范围内选调人员。乾隆二十二年，疏治江苏、安徽、山东、河南四省联界地方黄河河道，除可将河工人员及地方正佐各员遴选差遣任用外，如果人员还不够用，各省督抚可“请旨交部拣选发往，以资集事”[8]中国第一历史档案馆编.乾隆朝上谕档(第3册).档案出版社,1991.(P77-78)。

兴办代赈工程，除需上述中、高层次的管理人员，还需要监修工程、维持工地秩序的厅汛员弁以及工程结束后妥善疏散民工的辅助人员。乾隆八年（1743），修沧州、景州城工，分别派通永道恒文、河道王师督办，“则大工更有稽查，而人众亦资弹压。”[9]档案.乾隆八年十一月二十九日直隶高斌奏请修葺景州城垣以工代赈事,03-1115-042.嘉庆六年（1801），永定河道陈凤翔派委厅汛各员往来巡查，以保持参加以工代赈人数高达五万人的永定河工地秩序的正常。对于工程质量来说，每段工程均派有官员“常川在工，专司监修”，发现问题，立即参奏[1](清)庆桂等.辛酉工赈纪事.中国荒政全书(第2辑第2卷).北京古籍出版社,2004.(P376)。道光二十一年（1841），堵筑祥符黄河决口，在南阳、河北两镇内派出一名总兵带领兵弁，“常川驻工，梭织巡防弹压，工竣仍饬归伍”。同时，在各厅营内挑选400名精壮干练兵丁，随同所调员弁前往工地[2]清实录(第38册).中华书局,1986.(P425,441)。咸丰元年，兴修南河漫口，派总兵带兵在南河丰北工地维持秩序，“如有匪徒藉灾滋事，即着严拏惩治。地方官不能实心办理，致生事端，并著从严参办。”[3]清实录(第40册).中华书局,1986.(P620)规模较大的以工代赈项目因天气转寒等原因暂时停工，或项目结束后，为了避免灾贫民流向京城等核心要地，指派专人负责督办工人的疏散工作，保证其有序返回原住地。嘉庆六年，堵筑永定河漫口工程因天气转冷无法施工，于是，经办官员简派精明能干的道府官员督办5万多名灾民的疏散工作，使其“安静散归”“不致纷纷来京就食，滋生事端为要”[1](P391-392)。

以工代赈工程与普通工程一样，都要严格遵照工程营造则例施工，经办官员要熟悉相关则例。人手紧缺时，熟悉工务的官员往往需要多头奔波。乾隆四十七年（1782），熟悉河务工程的李奉翰被频繁调动负责多处河工。“至李奉翰现赴上游一带新挑张家庄引河，顺道查工，即遵旨回豫会同办理挑挖南岸引河及筑堤等事，自应如此料理。现在豫工赶挑引溜工程甚属紧要。富勒浑又有地方事务，不能专心在工督办。而李奉翰于河务工程较为熟谙。目下南河有萨载在彼，无需李奉翰协助，此时驰回豫工，会同富勒浑等指示一切，正多得一人佽助之益。将来设使洪泽湖遇有要工应行抢护之处，李奉翰再往南河督办亦无不可。”[4]清实录(第23册).中华书局,1986.(P508-509)乾隆六十年，麻阳县的岩门等镇改筑石堡，谕令湖南省督抚等“务须遴委熟谙工程之干员，分投督办，以期赈务、工程两有裨益”[5]清实录(第27册).中华书局,1987.(P968)。道光十三年，直隶拟择要兴修民田附近的沟渠陂塘，“以资灌溉”，谕令该督派委熟谙水利工程大员督率各州县确切查明哪些工程应修，“如系刻不可缓之工，克日兴修，以工代赈。”[6]清实录(第36册).中华书局,1986.(P501)道光二十一年，筹备以工代赈堵筑祥符黄河决口，南河同知罗绶熟谙修防，“准其调赴工所差遣”。向来东河遇有要工，都调南河熟练工员帮办。谕令麟庆在南河各厅汛文员及河营参游以下各官员中，选择“曾历大工，著有成效，及虽未经历而确系熟练河务的文武官员各三四名”，迅速赴豫承办工程，“以资熟手”。为了满足以工代赈需要，对于年岁过大熟悉工务的官员也会酌情任用。江南河营参将张兆兴办大型河工很有经验，但他年逾七十且正在休病假，“现虽力疾赴工，如该处河形坝势必须该参将随时相度，自应仍留工次，如精力实已衰颓，著饬令即回江南。”[2](P425,504)

经办以工代赈工程的主管官员因故调离原属部门，朝廷会破例将其熟谙工务的下属继续留下来承办以工代赈，并要求他们认真听从主管官员的指挥调遣。嘉庆六年（1801），户、工二部的侍郎高杞和莫瞻录各自从部中带了三名郎中，分路查丈北京内外城十六门护城河的淤垫情况。但是，高、莫二人不久就因奏请在户工二局预领制钱被调往兵部、礼部。按规定他俩带来的六名司员应回原部门工作，但这些司员均系高、莫二人精心挑选的得力干员，他们到工以后，“均经周历相度，于煞坝掣水事宜详定章程，专候开工”。现在工程马上就要开工，“骤易生手”“贻误非细”。高、莫刚到礼、兵二部，“实无信心可靠之人”。嘉庆帝准许他们工竣后再回原部门，并告诫：若因高、莫二人不是本部堂官了，而“心存玩忽，呼应不灵，以致贻误公事”，则让高杞等据实参奏；若他们工作奋勉，则于工竣后“候朕酌量加恩”。有时会酌情启用丁忧在家的河员参加以工代赈工作，“以资驾轻就熟之益”[1](P331,366)。

此外，为了保证以工代赈所需人手，会从宽处理官员在经办以工代赈前所犯罪行。乾隆五十三年（1788），湖北布政使陈淮因正在荆州办理以工代赈，而免其此前因疏于防范而造成藩司衙门失火交刑部议的处罚[1]中国第一历史档案馆编.乾隆朝上谕档(第14册).档案出版社,1991.(P710)。对那些托病规避参加以工代赈的官员则予以革职，并罚到工效力，完工后流放边疆。乾隆四十七年，江苏沛县突遭水灾，告假回籍期满的新任知县吴崶“在籍迁延”，先以患病不能起程为辞，后又“请开缺调理”。吏部参奏：“该员明知地方被水，托病规避，情节显然，请旨革职，并自备资斧，在工赈地方效力。”得旨：沛县遭受水灾较重，“正当需员料理之时，吴崶自应速赴新任，以图报效，乃胆敢托病呈请开缺，全不以官守为念，实属昧良，此风断不可长，吏部仅请革职，自备资斧效力，不足蔽辜。吴崶著革职，发往乌鲁木齐效力赎罪，以示惩儆。”[2]清实录(第23册).中华书局,1986.(P513)

三

清代以工代赈经办官员的选用方式与途径多种多样，非常灵活、变通，但首崇业务能力。这样的选任原则与办法尽管保证了以工代赈项目对于各层次管理人员的需求，但也存在着诸多疏漏与不足。

其一，从京城派出多位官员分头办理大型的、急迫的以工代赈工程，看似阵仗很大，却出现了“龙多不治水”及指挥不灵的现象。嘉庆六年（1801），为了赶办堵筑永定河决口，中央派侍郎那彦宝、武备院卿巴宁阿驻札东岸，侍郎高杞、莫瞻菉驻札西岸，分头督办。但这四人“议论纷歧，于要工转致稽缓，且本衙门亦均有应办之事”，谕令高、莫二人回京办理本衙门事务，所有堵筑漫口工程专交那彦宝和巴宁阿会同直隶总督熊枚办理[3]清实录(第29册).中华书局,1986.(P114)。中央派出的京官还会遇到一个问题，就是不熟悉地方环境与地方官员，指挥不灵。要解决这一问题，必须任用当地官员协助其办理相关事宜。雍正三年（1725），京畿南部发生水灾，雍正特命怡亲王等前往查勘地理情形，“以除水患，以兴水利”。但是，“地非素经，人非素辖，恐有呼应不灵之处”，次年，上谕：“必得本处地方官公同实心协办，始克有济。且事权必欲专一，方可奏功。凡直隶地方文武官，于水利事务，务须与分发效力人员秉公和衷协助，如有漠视推诿及阻挠者，俱著怡亲王题参，有实力奉公者，亦著怡亲王保题。”[4]清实录(第7册).中华书局,1985.(P634)

其二，从嘉庆元年（1796）开始，随着捐纳出身的官员的增多、吏治的败坏，一些督抚趁机奏请让一些选用无期、不熟悉河务的人员经办以工代赈，投机钻营之风盛行。这些人“或系应补佐杂而需次甚难，或由捐纳出身而籖掣名次甚后，或由供事吏员议叙而本班铨选极迟”。他们“大抵因选用无期”，希望通过经办以工代赈工程，“得以留省补用，既可早邀得缺，又可免分发掣籖之繁。”[5](清)庆桂等.辛酉工赈纪事.中国荒政全书(第2辑第2卷).北京古籍出版社,2004.(P378-379)投身以工代赈工作成为他们改变仕途命运的一个跳板。嘉庆六年，那彦宝等奏请将16名自请参加堵筑永定河漫口的人员留工任用，其中有3名丁忧在家的官员。嘉庆帝仅批准其中1名出身河员的官员留于工次，“以资驾轻就熟之益”，其他2名“例应回籍守制”，等其丧葬事毕，再令赴工。“况该员并未自请投效，而河工又非军务可比，何必违例奏留，致开夺情之渐。”另外13人均为在部候补、候选人员，这些人“俱请自备资斧留工效力”。办理永定河工程固然需要人手，但这些人“本非熟悉河务，难保其中必无违碍之处，未便据呈准其投效，著交吏部详查议奏”。随后，嘉庆根据吏部议复上谕：

办理永定河工程固属需人，但那彦宝所请，均非曾任河工之员……现在直隶河工，自同知以下额设实缺七十七员，又有办理东河纤道完竣加捐分发在直隶河工试用同知等官三十九员。近又将嵇承志派赴工次，并将前经获咎之姜晟、王念孙等员发往效用，合计已有一百余员，并非乏人差遣，何必将在部候补、候选人员纷纷奏请，必系该员等因铨选无期，有心取巧……且此辈并非河员出身，辄留工差委，徒开侥幸之门，于工程仍无裨益。所有候补县丞孙荣春等十三员，著照部驳，不准投效。那彦宝等均著传旨申饬。此后河工需用人员，除该员实系熟悉河务，深知有素者，准其奏留外，其余概不准率行渎请[1]清实录(第29册).中华书局,1986.(P140,147)。

一些督抚还会以经办以工代赈为借口，趁机让在边远地区任职的、熟悉河务但官声不佳的官员回内地。嘉庆六年（1801），谕军机大臣等：“保宁奏恳将方受畴发往直隶，随同办理河工诸务一折，实属不合。”嘉庆二年，方受畴在清河道任内办过永定河南岸漫口工程。嘉庆六年，京畿一带因永定河淤塞而遭大水灾。永定河下游淤塞，主要是由于方受畴之类的河官不认真疏浚河道所致。永定河发水灾后，朝廷还未及追究他此前办理河工不善之咎，他“转以曾经办理河务熟悉为辞，欲思即离新疆，保宁遂曲为开脱，大属非是”。况且“办理工赈事宜岂少该员一人？”当时永定河工已合龙，下游挑淤工程已陆续竣工。即便这时准方受畴赴直隶经办以工代赈，路途遥远，来年春天才可赶到，“工赈诸事早已完竣，更何待该员到此办理耶？在方受畴之意希图仍在直隶居官，有心取巧。而保宁率据以入奏，冒昧乞恩，所请不准。并著饬行方受畴，著再留伊犁数年。”[1](P165-166)

其三，尽管中央及各地督抚从诸多部门选任了多名官员经办以工代赈，但在实际运作中，还是把大部分事务交给不能有效控制的吏役去办。这些人社会地位低微，却掌握着相当的实权。从前文所引史料就能看出办理以工代赈过程中出现的种种弊端总是归咎给这些吏役；皇帝对督抚等高层官员、督抚对中下层经办官员多次警告，要加强对于吏役的监管，采取措施防范其贪腐行为。

四

对于灾年，清朝政府的理想是以最小的投入完成各类以工代赈工程，并赈救灾民。要完成这一目标，不仅取决于当时国家的财政状况，更取决于以人员选任为核心的组织管理机制的正常运行。为了保证浩繁而琐细的以工代赈项目顺利运行，并取得预期的实效，由皇帝或地方行政长官从各部门选任勤谨老实、熟悉工务的官员，临时组成以各级地方政府的行政长官为核心的以工代赈项目部。这些临时抽调的官员来源广泛，不拘级别，不拘京官、地方官，都可选任。遇有特殊情况，会突破正常的选官、任官规定，将一些官行操守有瑕疵的官员、丁忧在家以及病休的官员选入其中。因是临时抽调，工程结束后这些官员或返回原部门，或调往其他部门，办理以工代赈期间的薪俸还从原部门领取。尽管这套人员选任办法希望尽可能选到得力能干的官员，使以工代赈项目能够尽可能顺畅地运营，取得修建工程与赈济灾贫民“一石二鸟”的效果。但是由于该办法本身存在不足，加之嘉道之后社会经济衰落及吏治败坏的大背景，使其逐渐暴露出较多投机钻营、冒滥邀功的弊病，不仅影响了以工代赈的实效，同时进一步败坏了社会风气，形成恶性循环。