大数据时代大数据局对数字边疆的治理研究

文刘春呈（云南大学，云南昆明 650504）

内容提要：大数据技术的进步与发展催生了数字边疆，对国家治理提出了时代性挑战。数字边疆是基于大数据资源不断积累而形成的虚拟数字空间，在发展过程中具备了国家主权性质，承载着现实的国家利益。可以说，对数字空间的治理直接关系到国家的整体发展。近年来，广东、贵州等多个省级地方政府从治理与发展的现实需求出发，先后设置大数据局以加强对数字资源的统筹、对数字空间的治理以及对数字边疆的经略。在大数据时代已然来临之际，国家亟需正视大数据资源的时代价值，加紧构建国家级大数据管理机构，以大数据局为中心，在大数据思维下加紧制定数字边疆战略、构建数字边疆话语体系、谋求数字边疆话语权，服务于数字边疆治理的现实需要。

当今世界正经历着一场科技革命和产业变革，并日渐呈现出虚拟化、信息化与智能化的发展趋势，传统的生产组织方式与全球资本主义体系亦进行着深刻的变革。大数据作为趋势中的核心要素，日渐上升成为国家实力要素的重要组成部分，并以“大数据实力”的形式呈现。大数据技术作为第四次工业革命中最重要的技术成果，其技术水平在相当大的程度上成为了国家实力最重要的标志。［1］习近平在 2018年中国国际大数据产业博览会上强调，“要高度重视大数据发展，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕建设网络强国、数字中国、智慧社会，全面实施国家大数据战略，助力中国经济从高速增长转向高质量发展。”［2］近年来，世界各国对大数据的重视程度与日俱增，竞相将大数据纳进国家整体战略布局。自2012年3月至今，美国、欧盟、英国、日本、韩国纷纷将大数据产业置于国家整体发展的战略之中①美国先后实施了《大数据研究和发展计划》（2012年3月）、“数据-知识-行动”计划（2013年11月）、《大数据：把握机遇、维护价值》政策报告（2014年5月）、《联邦大数据研发战略计划》（2016年5月）等四轮政策行动来对大数据产业发展进行完整布局；欧盟于2012年9月公布了“释放欧洲云计算服务潜力”战略；英国于2013年10月发布了《英国数据能力发展战略规划》；日本于2013年6月公布了《创建最尖端信息技术国家宣言》；韩国于2013年发布了《第五次国家信息化基本计划（2013-2017）》。。由此可见，将大数据纳入国家战略不断发展为全球性共识，各国纷纷抢占新时期国际竞争的制高点。大数据作为一种新形态的治理资源，在国家治理中的作用越来越受到重视。以广东、贵州为首的各地方省份，纷纷试图抢占大数据时代的先机，创设省级大数据局以对大数据时代的省域发展进行布局谋划。而大数据所催生出的数字边疆，正是大数据局当下亟需进入治理的核心领域。根据白利友（2018）对“数字边疆”的定义，数字边疆所指的就是“在计算机网络和信息技术的推动下，国家基于大数据资源的不断积累而形成的虚拟数字边疆空间。”［3］

一、大数据时代数字边疆的形成及治理需求的显现

大数据一词最早出现于2001年《电脑人工智能》期刊的文章标题中。虽然数字是数据的表现形式，但大数据却并不是数字的简单集合。在云技术应用之后，“大数据的采集、分类、分析等方法和手段都彻底精细化，并对所涉及的对象进行微观性和个性化的分析”［4］。大数据在小数据可以揭示问题宏观现象的基础上，进而揭示问题的内在本质。在社会化分工日益精细的背景下，企业生产的社会化程度日益提升，企业的管理、决策日益仰赖完整的客观数据。伴随着数据科学的进步与发展，公共管理、社会管理乃至政府管理均引入了基于云技术的大数据。以大数据为基础，精细化管理和微观管理日渐现实可行，并成为促进政府治理能力进一步提升的重要技术手段。伴随着大数据时代国家利益在数字空间中的不断凸显，学者们的研究视角不断聚焦，日渐将研究视野汇聚于“信息边疆”［5］“数字边疆”［6］“数据主权”［7］等领域。

在互联网与传统产业不断融合的背景下，“互联网+” 作为一种新经济形态逐渐显现，大数据中所蕴含的海量信息与数据资源日益被人们所重视。作为一个技术名词，与“大数据”相关的讨论日渐升温，且迅速蹿升为一个技术热词。关于大数据的内涵与特征，国内学术界也进行了广泛讨论。例如“大数据是基于现代信息技术与工具可以自动记录、储存和连续扩充的、大大超出传统统计记录与储存能力的一切类型的数据”［8］“大数据是以数据挖掘为核心的 ‘以数据为中心’ 的统计”［9］“大数据是数据收集、分析的前沿技术，是从各种类型的庞大数据中快速获得有价值信息的能力”［10］等。胡键（2016）在对诸多研究进行归纳分析的基础上认为，“大数据不是一般意义上的统计，而是可以透过既有的数据挖掘出既有数据隐藏着的数据和价值”［11］。伴随着大数据时代序幕的拉开，大数据被日益应用于国家治理、政府决策等领域，并不断助推国家治理水平和决策能力的提升。在各国竞相将大数据应用于国家治理的大背景下，大数据时代的国家决策已经在现实中演变为“各国在大数据的收集、储存、挖掘、分析上的大博弈”［12］。

从国际政治的视角来看，大数据重构了虚拟的国际政治空间，推动国家间博弈从有形的单一层面走向有形与无形相交错的多重层面，由此开辟了全新的博弈空间。对网络空间进行深度凝视，可以发现其是一个由技术权力、市场权力和政治权力交错共构而成的一个新型权力场域，颠覆性地重组了人类社会关系，对全球范围内的财富分配产生着深刻影响，吸引着世界各国竞相角逐。各国在网络空间的竞争与博弈，同样会作用于现实空间。因此，国家间围绕大数据的博弈，正在改变并重塑着国际体系与国际格局。可以说，大数据赋予了国际政治新内涵。

大数据催生了数字边疆新形态。20 世纪90年代后，伴随着信息技术不断发展，全球信息技术空间被不断构建。在信息技术不断成熟的背景下，网络空间对全球性财富分配与权力重构的影响力持续提升。美国战略学界认为，“互联网爆炸性的成长导致了数字空间的产生，信息技术创造了一个新的领地，打开了一个新的边疆。”［13］2014年11月，习近平在向首届世界互联网大会致贺词时也曾指出，“互联网发展对国家主权、安全、发展利益提出了新的挑战。”［14］可以说，大数据的发展带来了一个无限边界的虚拟数字空间。但因在该系统结构中的权力地位存在明显差异，各参与主体在数字空间中所收获的利益并不均等。美国依托对信息网络技术的掌控，对社会资源进行大规模重组，并依靠技术优势，控制、利用甚至是转移他国资源。我们必须意识到，新形态数字边疆的开辟，已经和国家利益直接相关。如果不抓紧对数字边疆的谋划与治理，就很可能在大数据时代的国家竞争中失去先机。

数字边疆被赋予国家主权新内涵。大数据在重构时代的同时，也重塑着人们的思维。在大数据时代，传统的地缘政治与经济格局产生变化，拉开了虚拟的格式化进程。“在大数据的视角下，没有所谓的地缘格局，只有大数据逻辑之下的大数据网络。”［15］也就是说，我们必须应用大数据思维去思考大数据时代所面临的种种问题。我们的目标不是占有大数据，而是要依靠大数据来推动国家的技术创新，并促进其不断转化为国家综合实力，使数字边疆不断具备国家主权的内涵。在大数据重塑国家实力结构的过程中，数据处于高速变化状态，因此不宜再用传统的国家实力评估方法来简单地衡量大数据背景下的国家实力，进而要求我们加紧确立新型数字边疆观，以维护国家主权和利益。

数字边疆在国家实力竞争中的地位不断凸显。在大数据时代，国家实力演变为一种全新的数字构成形态，且能够即时反映国家实力的博弈状态。从整体层面来看，信息化时代各国的信息技术发展程度并不均衡，发达国家和发展中国家日益拉大的信息技术发展水平差距带来了“数字鸿沟”。美国率先开启了信息化时代，并为全世界提供着公共信息技术产品。在此格局下，其他国家只能被动接受。伴随着我们迈向大数据时代，美国原本的“数字霸权”正不断升级为“大数据霸权”，世界各国同美国基于大数据而形成的国家实力差距正呈现为指数级拉开的态势，美国的数字边疆正展露出覆盖全球的趋势。就大数据而言，美国的新型垄断地位正不断形成甚至趋于固化。伴随着国家间联系在大数据技术日益革新的背景下日趋紧密，国家间竞争也在大数据发展成为国家实力要素的背景下日益激烈。

大数据时代网络空间在科技进步和产业变革的形势下日益发展成为具备国家主权性质的新形态边疆，即数字边疆。伴随着信息化水平的不断提升，数字边疆在国家实力竞争中的地位不断凸显，中国要想在当今世界激烈的竞争格局中发展自己的数字边疆，就必须打破当前阶段美国在数字边疆中所居于的绝对优势地位，利用自己的市场优势培育并发展数字技术，在国家力量的主导下加快占领数字边疆新高地。

二、大数据时代应加强对数字边疆的治理

当大数据被纳入国家间竞争的范畴以后，大数据本身也就具有了主体权益的性质。从国家治理的视角来看，大数据具备促进公共管理变革的特殊功能。第一，大数据具备数据收集功能，可以为公共管理提供多源且多元的信息，进而可以为管理决策描述更加真实、客观的现实。第二，大数据具备数据管理功能。在云技术智能化管理的基础上，政府能够依靠技术手段和立法功能将大数据本身、将大数据结果的使用权力纳入公共管理的范畴。第三，大数据具备数据分析功能。数据必须在经过技术分析的基础上才可以应用在预测和公共决策的领域。通过数据模型，运用大数据思维对数据进行重组、挖掘，进而升华出数据的真正价值。第四，大数据具备数据挖掘和重组的功能。传统的公共决策，往往侧重于依据结构性数据，而忽视了相对不重要的非结构性数据。但通过大数据技术的挖掘和重组，可以利用算法将原本分散的非结构性数据整合起来，构建相关性，经云技术处理后凸显出数据价值，进而应用于公共管理。第五。大数据具备数据预测功能。大数据以全数据而不是随机样本为基础，在多样性、混杂性的数据中探寻关系，最终得到单一性、唯一性的数据预测结构。在公共管理的过程中，对大数据的有效应用有助于规避公共决策过程中所存在的不可预知的风险。总而言之，我们有必要将大数据引入国家治理的过程和手段之中，进而通过大数据辅助政府在基于客观现实的基础上进行科学决策。而大数据对国家治理的介入，也就不可避免的促使国家治理进入数字边疆。

首先，数字边疆形态为国家治理带来新挑战。如前文所述，美、欧、英、日、韩等国纷纷出台了各自国家层面的大数据战略，旨在提升自身在海量、驳杂的数据集合中获取有效信息的能力，并在此能力的基础上于科学技术、国家安全、环境保护、生物医药等多个维度谋求战略性的发展和突破。据此来看，大数据已然发展成为支撑社会经济运行、发展的重要战略资源。可以说，如果国家可以率先在对大数据资源进行占有的基础上，做到最大限度地重组并挖掘大数据中所潜在的价值，那么国家就能够抢占大数据时代的发展先机。截至 2019年4月，中国拥有近 14 亿人口，日渐庞大的人口规模和不断扩张的应用市场正促使中国发展成为世界范围内数据资源储量最丰富的国家。数字边疆这一新形态边疆出现，进一步拓展了国家的虚拟边疆范围，使国家边疆形态日趋多样化。在此状态下，从国家视角来看，加速补齐数字边疆治理层面的“战略短板”，能够直接推进国家治理能力的整体提升。

其次，数字边疆安全直接关乎国家利益和安全。从历史上看，信息技术是唯一打破了民族和地域界限的生产工具，在统一的技术标准、社会和市场规范的基础上，在全球范围内构建起了紧密的联系，已然在世界层面引发了历史性变革。在国家经略和企业拓疆的共谋之下，美国在对数字边疆进行开拓与发展的过程中收获了重新分配世界资源的权力。数字边疆的战略安全，已经纳入美国的国土防卫战略之中。美国政企共同对数字边疆的经略，使其在大数据时代的全球经济竞争中占据着高地，掌握着最终决定权，不断将各种资源强行纳入自己的结构性权力之中，造成了世界经济发展的失衡，带来了信息技术资源分配的不公。我们必须认识到，数字边疆承载着具体而现实的国家利益，数字边疆安全直接关系到国家安全，加强对数字边疆的谋划有助于国家治理能力的全方位提升，对于国家整体发展而言至关重要。

再次，国家主导数字边疆治理是当今世界的常态。互联网已日益发展成为全球经济活动中最具决定性的技术平台，并逐步具备了通过非战争的创新性技术手段将别国资源进行转移的能力。在开拓和利用新形态边疆方面，美国有着丰富的经验，并且，美国将经略数字边疆作为自身在全球范围内集聚财富、维持霸权的重要手段。通过“国家信息基础设施：行动计划”（NII）和“全球信息基础设施计划”（GII）两大计划，美国牢牢把握住了数字边疆构建与发展的先机。在此基础上，美国通过 “互联网域名与地址管理机构”（ICANN）把互联网域名和地址的管理权掌握在了自己的手中，藉此掌控全球互联网。由此，数字边疆的重要性日渐凸显于国际视野之中。在美国数字边疆发展的引领作用下，其他国家竞相将数字边疆纳入进本国国家治理的范畴。

最后，国家实力在数字边疆中的竞争日趋激烈。在大数据时代，大数据已然发展成为驱动国家创新、产业升级、能效提升的重要战略资源。国家必须对大数据时代的竞争形势进行准确判断，以在争夺数字边疆的过程中抢得先机，进而占据主动权和话语权。现阶段，虽然美国在数字边疆中占据着相对优势的地位，但美国也尚未形成对数字边疆的绝对统治。鉴于大数据时代的数字边疆治理对国家而言都是从未面临过的新治理领域，再基于数字边疆本身的延展性特征，导致数字边疆的权力边界仍然模糊，缺乏清晰的定义与规则。伴随着世界各国在大数据领域的全面发力，以及全球范围内大数据战略水平的整体提升和大数据技术的全面进步，以美国、欧盟为代表的世界各主要强国拓展自身数字边疆的意愿和能力均不断增强，具备国家主权性质的国家力量正在不断渗透在数字边疆的竞争之中，不断对传统的国家治理模式形成挑战。在这种态势下，对网络虚拟空间进行“划疆定界”“因疆定治”尤为必要，进而确保以国家为基本单位的各参与主体能够在数字边疆的战略博弈和技术争夺过程中平等受益，促进数字边疆系统结构中的权力地位不断均等，最终谋求大数据时代的数字边疆政治权力再平衡。

三、依托大数据局实施数字边疆治理

2018年10月，海南、山东、云南等 11 个省级机构改革方案获中央批准。虽然各省机构改革的步伐并不协同，但也呈现出了一些值得关注的共性特点。各省除了根据中央部委机构改革方案成立了相应的新机构之外，还根据各省实际创设了并未与中央部委机构相对应的新部门。福建省创设了数字福建建设领导小组办公室 （福建省大数据管理局），山东省创设了由山东省政府直属的山东省大数据局。而大数据管理局的创设，福建、山东并非首位。在省级层面，最早创设大数据管理机构的当属广东省。2014年12月，广东省大数据管理局以广东省经信委内设机构的形态出现。2015年，贵州、浙江、内蒙古、重庆等省市相继加入“先行先试”的行列。截至2018年12月，全国范围内成立的省级大数据管理机构已经增至12 个。①截至2018年12月，全国范围内已有广东、浙江、山东、贵州、福建、广西、吉林、河南、江西、内蒙古、重庆、上海共计12 个省、自治区设立省级大数据管理机构。大数据局作为政府职能部门中的新鲜事物，其创设意义深远。大数据局的成立标志着地方政府对大数据重要性的认识，是各地主动适应数字信息技术高速发展的新尝试，各地正加快推进“互联网+电子政务”的建设，并开始朝向“智慧省份、智慧城市”的方向转型升级。

国务院在2015年8月颁布的《关于促进大数据发展行动纲要》中明确指出，要促使“大数据成为提升政府治理能力的新途径”，为政府治理能力和治理水平的提升贡献力量，推动政府“创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用”［16］。在当前各级地方政府力推的“智能城市”建设中，大数据无疑是核心要素。各级政府智能化的决策，必须有充足的、高质量的数据进行支持。而各地大数据匮乏的根本原因就在于各级政府部门及相关工作人员漠视了大数据的重要性，也不具备汇总、收集、归纳大数据的意识和动力。各级政府部门基于各自部门利益，不愿进行数据共享，导致了政府部门间“数据孤岛”现象的产生，使数据间形成了割裂现象。在这样的背景下，大数据局应运而生，专职对各地的大数据开展相应的管理。

第一，强化数字边疆治理的主体责任。近年来，网络技术发展变革日新月异，大数据也已经从最初的应用性工具不断发展成为拉动经济增长的生产性工具。大数据的出现和其价值的被发现，使全球数据资源方面的竞争日益激烈。目前，大数据在国家治理、经济发展等诸多领域都发挥着重要的作用。各地省级大数据局的成立，从根本上增强了对大数据产业的整体统筹规划。伴随着大数据局的设置，政府强大的资源整合能力实现了 “下场”。在初期阶段，政府将通过大数据局这一机构，主导所辖区域内的大数据产业统筹规划，实现相应大数据资源的有效整合。但现阶段大数据局所面临的突出问题就是：从长远计，大数据局到底应该做什么？可以做什么？能够做什么？ 无论是决策者还是民众，都对此存在着不同程度的疑虑与迷茫。可以肯定的一点是，现阶段创设大数据局的根本目的，就在于谋划、经略、发展中国的数字边疆。在未来数字边疆治理的过程中，大数据局将是当仁不让的治理主体，承当并履行着相应的治理职责。

第二，将大数据思维贯彻于数字边疆经略的始终。与大数据技术一同伴生的，当属大数据思维。在依靠大数据局谋划数字边疆的过程中，我们必须树立正确的大数据思维，用法律和道德的双重标准规范大数据资源的使用。在看到大数据蓬勃发展冲击传统行业的同时，又要明确大数据重要但并非根本。大数据只是一种工具，且不是万能的，万万不能盲目迷信大数据，大数据只能是决策的参考而不能是决策的依据。大数据局设置后的首要任务，就是要依靠正确的大数据思维对市场进行引导，持续引领地方大数据意识的不断增强。在发挥比较优势的基础上，以市场为导向，以地方实际为根基，深谋布局相契合的大数据产业，利用大数据推动政务服务朝向 “智能化”、“扁平化”、“便民化”的方向转型。大数据既是重要的治理资源，也是重要的治理手段。在对数字边疆进行现实治理的过程中，应当依靠大数据思维不断提升数字化治理水平，同时利用大数据辅助决策，最终提升决策的科学化程度。

第三，依托大数据技术推进数字边疆的延展。在美国的数据边疆发展中，技术精英和高科技企业起到了巨大的推进作用，真正实现了“技术拓疆”。“大数据的核心是对汇聚上来的数据进行深度分析，然后进行预测性和趋势性的精准决策，这些都需要有一定大数据技术的人员才能分析出来。”［17］2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，“建设网络强国，没有一支优秀的人才队伍，没有人才创造力迸发、活力涌流，是难以成功的”［18］。据此可见，只有掌握大数据技术的人才才能用好大数据，真正为经略数字边疆服务。但是当前中国的大数据人才，尚处于“一盘散沙”的状态，并没有汇集在一起致力于国家的大数据产业发展和数字边疆的管理。政府面临着大量缺乏大数据人才的窘境，导致政府层面的数字边疆经略往往“有心无力”。而各省级大数据局的出现，则从根本上打破了这一局面。各省级大数据局工作的重点，就是以机构为依托，培养和引进大数据人才，真正服务于数字边疆的经略。

第四，依靠大数据产业发展带动数字边疆治理现代化水平的提升。从 2013年至2018年全球大数据产业发展的现实情况来看，“大数据产业发展既可以提升生产效率、创造新的价值，也可以提高社会服务水平和政府管理效率。”［19］作为一门战略性的新兴产业，大数据产业已经发展成为引领传统产业转型升级、推动生产方式变革的重要驱动力。Microsoft、Google、Intel 等企业纷纷致力于探索利用大数据创新业务新模式的道路。2015年6月，习近平在贵州调研时曾强调，“面对信息化潮流，只有积极抢占制高点，才能赢得发展先机”。［20］在中国，大数据产业的发展和数字边疆的发展离不开政府的指导，更离不开政府对数据资源的统合能力。与此同时，“大数据与不同行业的交叉融合与创新，将在促进传统行业变革的同时衍生出新业态、加快传统行业的数字化转型。”［21］大数据产业的发展需要在大数据局指导下破除壁垒、统筹规划、多方协作，构建大数据产业体系，中国才能抢占数字边疆发展制高点的核心优势。

四、以国家为主体谋划数字边疆治理

2017年12月，习近平在中央政治局第二次集体学习时强调，“要推动大数据技术产业创新发展，要构建以数据为关键的数字经济，要运用大数据提升国家治理现代化水平”［22］。大数据技术正在引领中国国家治理生态的深刻变革与重塑。习近平的大数据思维，对现阶段中国大数据发展的现状进行了精准的分析与把握，更指明了大数据发展所面临的机遇与挑战，要求“实施国家大数据战略”并“加快建设数字中国”，旨在依靠大数据推进国家治理现代化水平的进一步提升。作为一种新形态的虚拟边疆，数字边疆的出现丰富了国家的边疆形态。对于数字边疆的治理成效，能够对国家治理现代化水平的提升产生根本层面的直接影响。数字边疆虽然是虚拟性质的，但“在此基础上的往来自由并不代表一国的网络空间没有主权”［23］。无须赘述，网络空间中同样存在着虚拟的国家主权边界，“对数据的保护和利用亦是涉及国家主权和利益的一项重要内容”［24］。在云技术不断进步、大数据不断发展的时代背景下，国家主权范围进一步拓展到网络空间。主权国家亟需针对性的举措对自身的数据进行保护，“这就要求国家积极为数据安全研究相应的对策”［25］。我们必须用大数据思维审视数字边疆，有效维护数字边疆中所蕴含的国家利益。大数据局创设的核心目的，就在于以政府为主导对数据资源的占有形式进行管理和对数据利用权力的保护。

首先，重构大数据时代的边疆观。在美国边疆观念体系的发展过程中，对数字边疆的重视程度与日俱增。数字边疆与陆地边疆、海洋边疆等传统边疆形态和利益边疆、战略边疆等新型边疆形态共同构成了美国的 “软硬一体化”边疆形态，一道汇集、凝结进边疆观念体系之中。数字边疆的延展，促进了美国国家利益的进一步增长和国家发展。当前阶段的中国已经进入全面发展时期，国内外形势的深刻变化要求国家对传统边疆观念进行及时调整，注重软硬边疆的均衡发展。2012年10月，中国外交部条法司司长黄惠康在网络问题布达佩斯国际会议的主旨发言中提出了“网络主权”原则［26］，标明了我国网络主权意识的明确。虽然数据是信息的原生形式，但大数据时代的数据概念却从本质上迥异于信息。在“数据主权”的涵义中，数据所囊括的范畴较信息已然呈现出了指数级提升。“数据主权就是网络空间中的国家主权。”［27］国家是数据主权的主体，应当拥有并掌控对本国数据进行管理和利用的权力与能力。因此，数字边疆下的数据主权意识的范畴不仅仅包含对信息技术的掌控能力，更涵盖对网络数据取得、占有、管理的权利。大数据局创设的首要现实目的，就是要明确国家对数字边疆的主权管理。

其次，加强数字边疆安全管控。习近平曾指出，“没有网络安全就没有国家安全。”［28］就此来看，“数据安全是网络空间治理的首要问题。”［29］在大数据时代对数字边疆治理的过程中，需要国家具备前瞻性的网络空间治理思维，有意识地去维护和拓展网络空间。出于对数字边疆认知程度的欠缺，当前中国数字边疆所面临的安全问题极为突出。数据主权的萌生与发展又对传统的信息安全观形成了挑战，这就要求我们以大数据局为主抓手，加紧应对。一方面，构建契合数字边疆治理需要的新安全观。数字边疆安全观，一是需要在利用数据的过程中找到保护和开放的平衡点，二是要与国际同构网络空间数据主权意识，三是要从微观着手引导公民更多地参与网络空间治理，四是要在提升数字边疆防范意识的同时加强主动防御。在数字边疆安全观构建的基础上，需要大数据局着力引导，加强多方协作，创新方式在全社会范围内促进数字边疆安全观的普及推广。另一方面，健全全民共建的数字边疆安全体系。数字边疆的治理是一项浩大的工程，数据主权的维护不仅仅发挥政府的职能，更需要动员全民参与进管理和利用的第一线，使民众站在数字边疆治理的最前端。“这既是我国网络安全实践经验的总结，也是世界互联网发展的普遍规律”［30］。在大数据局对数字边疆进行实时治理的过程中，应当加强数字安全立法，并根据瞬息万变的网络形势及时地调整或制定适宜的大数据法规，对数字边疆的变化与发展进行实时监测，引导并利用大数据对社会经济的发展创造应有的价值。

再次，构建数字边疆治理模式。数字边疆作为“第五疆域”，治理边界广、治理难度大、治理挑战多。对于中国这样的大国来说，“构筑好中国自己的数字边疆，是实现数据资源开放和共享的基本前提，否则将本末倒置而得不偿失”［31］。面对现阶段数字边疆的治理需求，国家需要创设国家级大数据管理机构，在大数据思维下汇聚全国各省份的大数据资源，并集中领导各省级大数据管理机构，对“各自为政”的各省级大数据管理机构进行有效统合，推动消除数据信息壁垒、破除数据互联阻隔，在全国范围内推动实现数据关联的建立、数据的统一接入、数据的“深度融合”、数据资源的多方整合、数据资源的汇聚共享，从根本上破除“数据孤岛”现象，最大限度挖掘大数据资源为国家治理服务的能力。从构建视角来看，中国数字边疆的治理，必须在深切思考中国数字边疆现阶段发展层次的基础上，从国家层面对数字边疆发展进行整体性战略布局，谋划国家数据安全保护能力的“再提升”，同时在与国际社会对标的过程中对数字边疆的治理规则与发展秩序进行 “再规范”。从发展视角来看，中国数字边疆的治理，需要以国家为主体参与全球数字边疆规则制定进程，凝聚国家力量推动大数据核心技术的“尖端突破”，真正促使中国在大数据时代的数字边疆中牢牢把握住主动权，使数字边疆这一“变量”成为“增量”，真正服务于中华民族伟大复兴中国梦的实现。

最后，制定数字边疆发展战略。在大数据时代，国家间的实力差距已然跃升为指数级差距。国家间联系虽然在大数据技术发展的背景下不断密切，但国家间竞争同样因大数据技术进步而愈发激烈。作为大数据时代国家实力竞争过程中的关键要素，大数据正对国家发展发挥着日趋重要的影响力，引领着信息工业革命的发展浪潮，且在国家安全、经济发展、战略布局等层面的作用能力日趋凸显。在大数据技术不断创新与发展的当下，任何国家都拥有相对平等的竞争机会。“广泛存在于社会各方面的数据和信息已成为社会权力的重要来源，也成为各国国力竞争的制高点。”［32］数字边疆的衍生与发展，对中国来说是不可多得的时代性战略机遇，为中国提供了一个获得重新划分世界资源权力的机会。通过在大数据空间构建过程中的结构性权力嵌入，中国能够将新型数据资源纳入自己的控制体系之中，进而拥有。迈入大数据时代后，国家安全、军事动态、社会情势、科技前沿、市场演化等多维信息均融汇于大数据之中，通过对一个国家进行数据挖掘和数据分析，完全有可能对其形成全方位布控，进而威胁其国家安全。在此背景下，国家必须高度重视大数据的发展，以国家为主导进行大数据资源的整合与平台建设，集中资源在重点领域谋求突破，在中国话语体系下制定相应的数字边疆发展战略，平衡好数字边疆的开放与管控程度。

结语

大数据正引领着全球治理体系的剧烈变革，对国家治理能力现代化和国家治理体系现代化产生着深远影响。面对国家治理的现实需要，我们必须将数字边疆治理纳入国家治理体系之中，在习近平大数据思维的指引下经略好数字边疆，以大数据局为依托，在国家层面对数字边疆的开拓和维护进行谋篇布局，争夺数字边疆话语权，构建数字边疆话语体系，在实施好国家大数据战略的背景下利用大数据驱动国家治理现代化发展。