风险治理视阈下食品安全风险评估主体责任重构

文付翠莲（温州大学，浙江温州 325035）

内容提要：食品安全是事关群众“舌尖安全”最大的“民生”，而食品安全风险评估是确保食品质量控制保障体系的基础和依据。回顾和检视国内外食品安全风险评估历程，梳理食品安全风险评估相关文献资料及研究视角，可以发现，当前我国食品安全风险评估主体缺乏独立性和科学性，评估主体单一、评估机构独立性不强，导致评估质量乏效，评估结果社会认可度低等诸多困境。在风险治理的视角下明确食品安全企业要落实食品安全主体责任、政府和社会要强化监督责任的同时，要消解行政主导的评估模式，减少评估过程中行政主体与评估主体的利益冲突，重视第三方评估力量，构建包括专家、媒体、企业界代表、消费者以及食品安全管理人员在内的食品安全风险多元共治评估主体，确保我国食品安全治理能力和治理水平的全面提升。

一、问题的提出

自德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）、英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）从风险的视角来反思和批判西方社会进入 “后工业社会”阶段后，人类不可规避地“进入了风险社会”、“生活在文明的火山口上”。［1］风险社会的典型特征包括风险类型的多样性、风险主体的多元性、风险关系的复杂性、风险后果的严重性等，食品安全风险也囊括其中。食品安全问题是指食物中有毒、有害物质对人体健康有影响的公共卫生问题，是关系到人民生命健康安全的基本民生问题，与整个社会经济可持续发展相关联，甚至会影响国家的经济安全乃至摧毁国家的生态系统。食品安全是衡量一个政府执政能力的重要判断指标，开展食品安全风险评估是确保人民群众“舌尖上的安全”的重点。近14 亿人口的中国已然成为当前世界上食物生产量增长以及消费需求量增长最快的国家。从总体上看，我国食品安全处于总体稳定、正在向好的发展态势，但当前及今后一段时期内，我国仍将处于食品安全事故频发阶段。据《2005—2014年间主流网络舆情报道的中国发生的食品安全事件分析报告》 数据显示，2005—2014年全国食品安全事件处于高发期，全国发生的食品安全事件高达到227386起，平均每天发生约 62.3 起，其中，2011年的食品安全事件总共38513 起，处于历史最高峰值。从2012年起这一数字开始下降，到2013年降到18190 起，但 2014年又反弹至25006 起。［2］江南大学食品安全风险治理研究院根据2006—2015年我国主流网络媒体报道统计，全国除港、澳、台地区之外的31 个省区在此期间共发生245862 起食品安全事件，平均每天发生约 67.4 起。［3］

食品安全事故频发引发的安全风险及社会风险引起了党和国家的高度关注。党的十八届五中全会把实施“食品安全战略”纳入健康中国建设的重要内容；党的十九大指出“要实施食品安全战略，让人民吃得放心”；2015年新修订 《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）正式颁布施行，进一步明确了食品安全风险评估的重要性以及需要开展风险评估的类型，并扩大风险评估范围，强化风险评估结果的交流机制。这充分体现了党和国家高度重视食品安全问题。在风险治理的视角下探究食品安全风险共治主体责任问题，为规避和治理食品安全风险提出重要理论依据。但当前我国以《食品安全法》为核心构建的风险评估制度，仍然局限于行政主导下的评估模式。如何消解和摆脱行政主导的评估机制，使评估结果对影响公众健康安全的食品形成实质性的制约，考量着相关主管部门的治理能力和治理水平。

二、国内外食品安全风险评估历程回顾及相关研究视角

（一）相关概念及国内外食品安全风险评估历程

“民以食为天，食以安为先”，食品安全属于全世界共同关注的公共安全问题。食品安全事件的频发一方面严重影响到消费者身体健康，另一方面给国家经济发展和社会秩序稳定带来严重威胁。1996年世界卫生组织（WHO）将食品安全（food safety）定义为“对食品按其用途进行制作和/或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”。［4］食品安全是一个综合的范畴，涉及到政治、经济、社会、法律的诸多领域，判断食品是否安全的标准也越来越综合化。风险评估（Risk Assessment）是指在风险事件发生之前或之后 （但还没有结束），对该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作，是量化测评某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度。［5］作为风险评估的一种类型，食品安全风险评估指的是系统、有目的地科学评估食品中已知或潜在的对人体健康可能产生不良影响的危害。［6］《食品安全法》 规定了食品安全风险评估的对象和范围，及其对人体健康造成的不良影响，能够最大程度上保证食品安全监管的科学性和公正性，促进食品安全检测技术的推进。

目前国际上公认的食品安全监管的有效工具之一就包括风险分析与评估。从20 世纪90年代起，各国政府都在重视加强食品安全管理，以保障食品行业健康发展。一些发达国家和地区如美国、欧盟以及日本等开始在食品安全领域引入风险评估概念，国际食品法典委员会（CAC）开始倡导的食品安全风险分析，强调加强安全监管力度，将事前预防取代事后监督，对不安全食品给消费者带来的各种不确定性危害进行监测和评估，建立和完善了从“农田到餐桌”的食品安全风险评估制度。1995年联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）召开联合专家委员会，首次在食品安全领域提出风险分析的新理念。［7］美国是其中最早把风险分析和评估引入食品安全监管的国家。早在20 世纪60年代，鉴于滥用农药导致环境遭受很大破坏，美国民众健康受到影响，海洋生态学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson）于 1962年出版了《寂静的春天》（Silent Spring），这是人类首次关注环境问题的著作。该书的出版唤醒了民众环境意识，倒逼政府颁布农药禁令，企业也被迫执行，很多农场倒闭，但换来了食品安全。1997年美国发布了总统食品安全计划（president’s food safety initiative），该计划强调风险分析在食品监管中的重要地位，要求美国国内所有食品安全监管机构间应建立 “机构间风险评估协会”。［8］与此同时，欧盟、日本等发达国家和地区也相继建立食品安全风险监管体系。欧盟成立的欧洲食品安全管理局（the European Food Safety Authority） 可以独立实施食品安全风险评估。欧洲食品安全管理局通过自我评估、内部审查、外部审查、质量管理年度报告四阶段严格的程序程序保障食品安全质量。

我国的食品安全风险评估相关工作开始于 20 世纪90年代。进入21 世纪以来，在三聚氰胺、陈化粮、三鹿问题奶粉、地沟油、苏丹红等食品安全事故的倒逼下，国家食品安全监管相关部门和专家学者逐渐认识到风险评估在食品安全风险监管中的重要作用，加快了食品安全风险评估的立法进程。从2001年始，国家食品安全监管相关部门开始对农产品质量安全涉及食品安全方面进行风险分析和评估；2006年11月1日出台并施行《农产品质量安全法》，明确了要对农产品质量安全进行风险评估，并从法律层面明确规定农产品质量安全风险评估主体是农业行政主管部门；2007年5月17-18日在原农业部牵头下成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会；2009年十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，首次以法律法规的形式提出建立食品安全风险评估制度，规定国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估相关专家开展食品安全风险评估工作，其评估结果作为制定、修订食品安全标准以及对食品安全实施监督管理的科学依据。2009年12月8日，原国家卫生部组建了我国首个国家食品安全风险评估专家委员会。上述《农产品质量安全法》《食品安全法》两法的颁布实施，标志着我国开始用法律的形式来保证食品安全风险评估的实施，食品安全风险评估被纳入法制轨道，我国的食品安全风险评估制度建设已初见成效。2009年颁布实施的《食品安全法实施条例》以及2010年开始施行的《食品安全风险评估管理规定（试行）》等法律文件对食品安全风险评估制度作了明确规定。2011年10月13日正式挂牌设立了食品安全风险评估中心 （CFSA）（China National Center For Food Safety Risk Assessment）。该评估中心是一个实体单位，规定未来开展风险评估工作以理事会决策监督管理模式的方式对风险评估中心进行管理。2013年十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，规定我国食品安全风险评估职责的行使主体由新组建的国家卫生和计划生育委员会取代原卫生部，负责食品安全风险评估工作以及食品安全标准的制定。2015年10月1日，被称为“史上最严”的新《食品安全法》正式实施，第一次明确规定了食品安全风险社会共治的原则，这说明我国食品安全风险治理已纳入了国家风险治理体系。自此，国家卫生和计划生育委员会成为食品安全风险评估的主体。但目前符合我国国情又与国际接轨的食品安全标准体系尚未建立，食品安全风险评估涉及领域尚不宽泛，仅部分食品纳入评估范围，而众多没有经过风险评估的新型食品逐渐大批量流入市场。此外，转基因给食品安全增加了很大的不确定性，安全与否必须建立在风险评估的基础上，但受技术水平等诸多方面因素限制，目前对转基因食品的安全风险评估还存在不少困难和阻力。

（二）食品安全风险评估研究视角与文献回顾

当前食品安全风险已然成为重要的社会风险来源，引起了国家和社会的高度关注和重视，也引发了国内外学者对食品安全风险进行研究探讨。

由于食品安全风险属于多学科、跨界的研究领域，涉及到政治、经济、社会、法律等诸多方面，现有的研究从其研究视角可分为四类。第一类是关于食品安全风险识别的研究。大部分学者通过统计某个时期内在媒体上已经曝光的食品安全事件，抑或是直接利用相关部门和评估机构已纳入的食品安全事件数据库对食品安全进行风险识别研究，［9］也有一些学者尝试运用最新的大数据挖掘技术统计和分析在主流媒体上已经曝光的食品安全事件，探究食品安全网络舆情中政府、新闻媒体、生产经营主体等不同主体的行为特征以及食品安全事件发生后客体的风险特征。［10］第二类是关于食品安全风险评估的综合研究。如有研究者通过借鉴食品安全预警指标体系中设计的原则，制定出相关食品在生产、流通、消费等各环节中应该遵循的若干具体的评估指标体系；［11］部分研究者强调在食品安全风险评估过程中应注重程序流程的正当性原则，目的是防止在评估过程中相关部门的政策导向以及评估专家的个人偏好等主观因素的渗入，导致评估结果在某些价值偏好的操纵下使应有的科学性与客观性走偏。［12］第三类侧重于构建食品安全评估体系和评估模型。通过建立食品供应链各环节的食品安全风险评价指标体系和评估模型，权衡各指标权重，以量化的方法衡量风险发生的可能性。［13］第四类是强调食品安全风险评估中要遵循的原则。虽然有不少学者强调在食品安全风险评估中必须遵循独立性这一原则，但实际测评中往往缺乏保障这一原则得以实现的具体机制。

综上所述，当前在食品安全风险评估中大都侧重于从构建合理的风险评估指标体系、运用科学的风险评估方法这两方面探究，在食品安全风险管理的研究上注重强化政府部门监管作为主要的政策导向，对于如何构建食品安全风险评估多元共治路径的研究总体欠缺。本文明确食品安全企业要落实食品安全主体责任，政府和社会要强化监督责任，重点强调消解行政主导的评估模式，在风险治理的视角下侧重于强化第三方评估力量，构建包括专家、媒体、企业界代表、有关消费者以及食品安全管理人员在内的食品安全风险评估多元共治体系，为全面提升我国食品安全治理能力和治理水平提供政策思路。

三、当前我国食品安全风险评估主体面临的困境

我国的《食品安全法》为食品安全风险分析、识别和管理提供了技术支持，对确保食品安全和服务公众健康提供了法律保障。但由于我国的食品安全风险评估制度刚刚起步，理论研究、经验积累都相对不足，相关专业技术人员缺乏，食品安全信息交流机制不健全，行政法与食品安全法之间衔接不畅，特别是评估主体缺乏独立性，致使许多研究者对专家委员会主导下的食品安全风险评估的绩效和科学性产生质疑，公众和利益相关者也对于风险评估机构作出的某些食品风险评估结论表示不信任，食品安全风险评估主体面临诸多困境。

（一）评估机构、评估人员独立性不强

我国首个专门规范食品安全风险评估的行政规章 《食品安全风险评估管理规定 （试行）》（卫监督发〔2010〕8 号）第六条明确规定了国家食品安全风险评估专家委员会独立进行食品安全风险评估，以进一步保证食品安全风险评估结果的公正、客观。但这一效力较弱的部门规章对食品安全风险评估委员会的约束力有限，大大减弱了这一评估机构的独立性和重要性。

食品安全风险评估是一项原卫生部牵头和主导、如今由国家卫生和计划生育委员会执行的工作，国务院相关部门如工商质检总局、市场监管局等多部门提供监测信息，各部门间相互协调合作，通过风险评估中心组织相关专家委员会实施评估，最后由国家卫生和计划生育委员会向国务院相关部门和公众通报评估结果。但由于专家委员会自身强烈的行政隶属性，如严重依附于国家行政机关和组织所导致的过度依附性，以及部分专家委员专业性不强、信息不对称等原因，特别是绝大多数的专家委员会成员都是从国家部委的下属机构遴选出来的，根据现行法律规定专家委员会无权独立收集信息来源，只能依靠上述行政机关提供，这样很容易将大量的食品安全风险信息源排除在风险评估体系之外。由于专家委员会开展的食品安全风险评估任务是由卫计委下达的，其所需要的信息和资料也是在国务院有关部门和县级以上地方有关部门协助下由卫计委负责收集，开展风险评估计划和优先评估项目也是由卫计委来确定。［14］这种专家委员会与卫计委之间的隶属关系，难以避免行政力量的干预，易导致评估专家委员会在行政权力面前容易丧失独立性，使评估结果导向无法有效保证科学中立原则，难以达到《食品安全法》等法律规范所赋予的立法目的和宗旨。有研究者指出，从当前一些食品安全风险评估案例的分析结果看，虽然有《食品安全法》等法律规范赋予专家委员会进行食品安全风险评估的权限，但由于其主导型和独立性不强，很难在评估过程中有所作为，社会公众对其工作也多持不信任态度。［15］此外，食品安全风险种类纷繁复杂，由国家卫生和计划生育委员会召集的食品安全专家委员会成员不可能全部由所有食品领域的通才组成，部分专家由于专业知识受限，评估依据的信息经常不够完整、充分、准确，具有很大的不确定性，评估结果容易带有个人主观色彩，评估者和评估对象间的信息不对称也容易使风险评估结论的科学性打折。

（二）评估主体单一僵化

《食品安全风险评估管理规定（试行）》对开展风险评估所涉相关主体作出了明确规定，开展食品安全风险评估的组成人员主要有五类，包括国务院卫生行政部门（负责向食品安全风险评估专家委员会下达评估任务）、国家食品安全风险评估专家委员会 （进行具体的风险评估工作）、国家食品安全风险评估技术机构 （为食品安全风险评估专家委员会的评估工作提供技术支持和服务）、国务院有关部门 （向国务院卫生行政部门提供信息资料并提出评估建议）、地方人民政府有关部门（即与食品安全监管相关的农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门，负责为国务院有关部门提供风险评估信息资料）等五项主体组成，他们在具体的食品安全风险评估工作中各自分工，最终的风险评估结果由国务院卫生行政部门负责公布。［16］但上述相关主体都局限于政府层面，具体负责开展并完成评估的食品安全风险评估专家委员会也是由国家卫计委单方启动委任、由政府组织聘任的，在经费上对行政机关存在依赖性。而相关同行专家、媒体特别是与食品安全相关的利益相关者参与的评估协商机制匮乏，在评估机构设置、人员构成等方面违背了风险评估和风险管理相分离的原则，致使评估主体单一僵化，所开展的食品安全风险评估实质上变成内部行政行为。

另外，《食品安全法》 对专家委员会在进行食品安全风险评估中是否要遵循公开和透明原则缺乏明确的规定，评估专家委员会内部实行封闭型的运行机制，仅限于对国家卫生行政部门开放，评估信息也仅仅在专家委员会和国家行政机关之间以线性方式单向流动，评估全过程缺乏透明性，使专家委员会主导的食品安全风险评估充满神秘色彩。目前开展的食品安全风险评估回避了政府利益与食品生产企业利益交汇的现实，遮蔽了同行专家、媒体以及社会大众以及利害相关人在食品安全风险评估中的知情权、监督权，最终使得由专家委员会独家做出的风险评估结果公信力下降，同行专家、社会大众、利益相关者等群体对这种单一行政主体主导下的评估运行机制的不信任感与日俱增。

（三）评估主体的法律责任不明确

当前我国从事食品安全风险评估的机构是依据 《食品安全法》《食品安全风险评估管理规定》（试行）、《食品安全风险监测管理规定》（试行）和《食品安全法实施条例》等基本法律和相关条例的法律授权，开展风险评估的事业组织，虽然在履行评估职权过程中具有行政主体资格，在程序上应对其作出的违法行政行为承担责任。但是，由于在整个评估过程中，风险评估机构都不直接设定、变更或废止其自身与被监管食品企业的权利义务关系，导致最终的评估结果被提起行政复议或行政诉讼的几率低而使评估流于形式。本质上，这类评估仍属于内部行政行为，评估结果认可度低。上述食品安全风险评估基本法律和相关条例等文件几乎都是自上而下授权性的规定，缺乏对作为行政主体的评估机构需要承担相应的法律责任的明确规定，并不能够带来合法性的预期。我国开展食品安全风险评估的时间不长，仍然存在大量的数据缺口，在评估过程中仍然需要评估专家引入假设、推理，由于资料选取、诠释或推理过程的差异，即使是评估专家掌握丰厚的知识和技能、秉持理性客观立场，但同样可能得出全然不同的结论，［17］导致评估结果说服力乏善可陈。

四、实现食品安全风险评估社会共治的路径选择

由于现行食品安全风险评估主体结构存在上述问题，近年来社会大众因频繁发生的食品安全事件对我国食品安全问题及食品安全风险评估结果产生了严重的不信任，诸如国人出国纷纷抢购洋奶粉等现象，影响了专家委员会开展高质量的食品安全风险评估的信心和声誉。因此，在加强社会公共权利意识培养的同时，保持评估主体独立、中立的评估立场，加强公众知情、参与力度，构建包括专家、媒体、企业界代表、消费者以及食品安全管理人员在内的食品安全风险多元评估主体模式，是风险社会下实现食品安全依法共治的有效路径。

（一）实行风险评估与风险管理的分离，增强评估专家委员会的独立性

在我国食品安全风险评估过程中承担科学评估的风险评估职责的专家委员会，与承担政治决策的风险管理职责的卫计委之间的权责区分模糊不清。在行政法上，原卫生部制定的《食品安全法实施办法》将专家委员会作为法律规范授权组织，属于卫计委内设机构，自然就成为其管理对象，导致风险评估与风险管理之间并没有分离，专家委员会对卫计委存在依附性。由于专家委员会在风险评估工作的主要环节上没有自主权，导致评估过程中独立性原则打折。

食品安全风险评估制度改革的取向首先要消解行政主导的模式，评估的全过程须实行风险评估与风险管理的分离。切实保障专家委员会的独立性，这里强调的专家委员会的独立性主要指依据国家有关法律规定，专家委员会独立履行风险评估职能、并能够独立承担法律责任，成为一个能够享有独立的人员编制、有单独的运行经费和设备保障的组织，确保评估主体在风险评估过程中作出科学的判断。同时，食品安全风险评估机构能够基于科学事实、秉持公共利益不被行政机关左右和干扰、独立实施食品安全风险评估，在行政组织上不能完全依附国家行政机关。因此，开展食品安全风险评估要摒弃单一的风险评估模式，重塑专家委员会与国家行政机关以及其他组织之间的关系，深化改革专家委员会的运行机制，强化评估机构专家小组和技术成员的选聘制度和责任制度，明确专家委员会作为行政主体的法律身份； 同时针对评估信用减低的问题，通过重塑信誉评估制度、制定出台相关“黑名单”制度等一系列能够规约评估机构或者专家个人信用度致损的方法，使其承担一种广义的法律责任。［18］

（二）建立食品安全信息交流机制，防范食品安全事件成为网络舆情热点

近年来各地食品安全事件一直占据着网络舆情热点事件的首位。一方面，由于资金投入有限，我国食品安全关键技术和设备总体上相对落后，加上知识、信息不对称，相关专业技术人员匮乏，食品安全专业检测队伍的信息采集能力有待进一步提高；另一方面，发达的网络自媒体上充斥的有关食品安全的谣言是引发食品舆情的主要来源，当前利用自媒体造谣已呈现公司化运作趋势，一些民众容易被网络谣言误导。政府部门首先要突破我国现有信息交流的壁垒，加大信息披露透明化力度，强化食品行业内部提供食品安全信息的监管力度。其次，食品安全监管部门需要突破现有管理体制的局限，建设和配置本地区食品安全信息共享系统和网络辟谣平台，通过食品安全公报和网络信息交流有效开展信息互通、资源共享，及时主动地向社会公众提供权威的食品安全信息，使食品安全风险管理从“事后控制”向“事前预防”转变。第三，相关政府部门要通过引进国外先进的技术及设备，培养专业人才，提高监测部门的信息采集能力和风险分析水平。［19］第四，食品安全风险评估专家委员会将风险评估所涉的信息和数据公开，业界和相关利益方能够监督信息的产生和制作过程，进一步提高信息的科学性和风险评估的水平。

（三）创新监管模式，构建多元主体参与的食品安全社会共治格局

食品安全是全社会关注的重大民生问题，要动员更广泛的社会力量参与监管。2013年6月汪洋在全国食品药品安全和监管体制改革工作电视电话会议上的讲话中，首次提出食品药品安全“要构建社会共治的格局”新理念，不仅强调政府监管和企业自律，还需要鼓励“社会协同”和“公众参与”，充分发挥媒体、消费者等第三方力量的责任意识和监督作用。［20］

食品安全社会共治的主体包括食品生产经营者、政府相关部门、消费者和包括各种评价、评审、认证机构及新闻媒体等第三方监管力量。食品生产企业要落实食品安全主体责任，政府和社会要强化监督责任，构建包括食品安全监管人员、专家、媒体、企业界代表以及消费者在内的食品安全风险评估多元社会共治的食品安全治理体系，是有效保障食品安全的关键。食品安全风险评估机构应由食品安全行政管理人员、专家评估委员、企业界代表、消费者代表、第三方评估机构、媒体代表等多元主体组成。这里的第三方评估机构，是指除作为决策制定方的政府部门和作为决策承受方的普通公众这两方外，与该行政决策无直接利益关系的各种认证、评审、评价机构及新闻媒体等第三方专业性评估机构。食品安全风险评估属于专业性很强的工作，第三方专家参与分析研判能够有效保证评估结论的科学性，通过建立“专业智库”，鼓励专家、消费者等第三方力量广泛参与食品安全的监督与治理，充分发挥预防食品安全风险的作用，以安全关口向决策前置并举创新食品安全监管方式确保食品质量控制，全面提升我国食品安全治理能力和治理水平。