沅江市耕地占补平衡现状及优化途径分析

杨艳平/ 文

一、引言

乡村振兴需要长期的资源、资本的外部投入以及内生发展动力。耕地作为乡村及中国最核心的资源在吸引资本投入、培育产业发展上具有无可替代的优势。但我国人多地少，优质耕地资源分布不均且总量偏少，但在乡村仍存在相当数量的耕地资源未得到有效利用以及有效保护，处于闲置或休眠状态。

耕地占补平衡是在保证数量不减的基础上确保耕地生产能力（质量）和生态环境的稳步提高。从1998 年就开始的耕地占补平衡制度，其目的就是为了保护农业农村安全，让农村和欠发达地区公平地分享土地增值收益，让乡村振兴获取补偿性资金保障，从而激发内生发展动力。

随着乡村振兴战略的进一步实施，建设占地和产业发展占地都会进一步压缩耕地后备资源，乡村要产业富、生态美、乡风淳，占补耕地要更注重数量、质量、生态环境保护，并符合乡村发展规划。

二、沅江市耕地占补平衡政策的成效及经验

1. 沅江市推进耕地占补平衡的成效

多年来沅江加大基本农田保护和土地开发整理力度，大力建设高标准农田，连续19 年实现了数量、质量、生态耕地占补平衡。

沅江自然地理条件优渥，地处北纬28°42′26″～29°11′17″，光照充足，雨水丰沛，气候温和。湖州和水面占总面积的50.84%，耕地约80.70 万亩，占总面积的26.63%。其中优质耕地总数大，但分布不均，且碎片化明显，大多集中在北部冲积平原堤垸区，并因河网分隔，耕地难以成片。但沅江北部平原耕地土壤肥沃、平整，且水利发达，灌溉条件优越，尤其适合水稻种植。

2. 沅江市推进耕地占补平衡的经验

（1）注重耕地提质

沅江自2016 年开始积极响应国家耕地政策，积极对耕地进行提质探索。沅江因地制宜，利用湖区便利的灌溉条件及优质耕地多等特点，科学实施旱改水项目。通过建设和畅通引水渠道、排水沟道，优化耕作环境，提高耕地质量，不仅做好旱涝保收，而且增加补充耕地水田数量。因为适合耕种，可吸引农民持续耕种管理，有助新增耕地土壤肥力的提高。

（2）注重多方参与

国家鼓励多方参与耕地占补平衡治理，鼓励采取政府和社会资本合作模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。沅江打破过去传统的政府占、政府补的循环，积极引导社会力量及村集体组织、农民参与耕地占补项目，在政府主导下，通过合理划分利益、责任、权属，调动多方对新增耕地的积极性。

（3）注重对闲置宅基地的复垦

沅江自2013 年开始在北部乡镇试点探索对农村闲置宅基地整理。在不改变土地性质、充分尊重农民意愿和利益的前提下，对长期闲置破败及不符合“一户一宅”的闲置宅基地进行复垦复绿，不仅提高了农村土地的利用效率，也极大地增加了耕地面积，改变了过去填水塘增加耕地的高经济成本、高生态成本的困境。

三、沅江市在乡村振兴背景下耕地占补平衡面临的问题

1. 后备耕地资源日渐枯竭

沅江耕地后备资源紧张，建设占用、生态退耕还林、灾害减损、污染耕地治理都在压缩耕地后备资源，而人地紧张关系的加剧让形势更紧迫。

2014 年度耕地后备资源调查数据显示，全市仅剩2.62 万亩后备资源，主要为内陆滩涂、坑塘、草地、林地，其中2.22 万亩滩涂地开发受到生态红线和洞庭湖保护制约，可以开发整理的耕地后备资源有限，可开发成耕地的面积不足4000 亩。环洞庭湖项目建设用地需求42.45 万亩土地，大量占用临近公路、灌溉条件好的优质耕地，而新增耕地1.88 万亩不再归属沅江市。

沅江人地关系紧张加剧，随着农村土地财产意识上升，一些有农村户口但并不从事农业经营的群众也要求重新分割土地。农村宅基地审批虽越发严格，但一户多宅、占用耕地的情况仍屡禁不止。因此在不触动农民确权土地情形下，要增加后备耕地就显得捉襟见肘，更别说保障优质。

2. 补充土地难以保证质量

自然资源部资料显示，我国优质耕地总量偏低且分布不均，以广东和湖北、湖南三省为主。沅江耕地总面积的94.22%以上是优质耕地，是湖南省优等耕地主要分布地区。

然而沅江大部分建设项目占用土地多为城镇周边及大通湖垸、共双茶垸内的地势平坦、交通便利、水利发达、土质较肥沃的优质耕地。新增耕地主要通过未利用地的开发，其质量按照农业部门评定等级多为8、9 等，总体质量偏低。因此新增耕地质量几乎无法达到或超过先前占用耕地质量水平，很难满足目前国土资源占补平衡报备系统“占优补优”要求。

而且新增补耕地大多位置偏僻、土壤质量偏低，难以满足集体和农户的经营需要，后期监管一旦缺位就容易弃耕。这对新增耕地后期的使用、保护、提质极为不利，无形中使其耕地质量继续下降。

3. 补充耕地难以兼顾生态

耕地占补平衡制度重视耕地保护，反对不顾生态环境的过度开发。因为土地整理涉及利益复杂，因此很多地方选择以土地开发为主。2018 年1 号文件列出的“负面清单”表示要严格控制未利用地开垦。

沅江有很大比重的荒草地、水面和滩涂等未利用地。以往耕地占补平衡注重开发此类未利用地，成本虽低，但难以保证耕地的质量，且无法兼顾生态，与生态退耕政策不符，与绿色发展理念不符。这样的耕地不但容易破坏生物多样性，造成水土流失，也减少水面、堵塞洪道，威胁洞庭湖的水生态安全。新增加的耕地也更容易受到自然灾害（沅江夏秋两季常涨洪水）的减损。如此花费人力物力的新增耕地容易“短命”，资源浪费极大，也无法可持续发展。

三、乡村振兴背景下沅江优化耕地占补平衡对策

1. 以耕地质量提升保障平衡

耕地资源总量有上限，逐步提高耕地质量可以保障农业安全。美国用补贴改善农业用地的基础设施和土地肥力，而肥力的提升意味着补充了更多的耕地。其一，改善增补耕地的基础设施。沅江在2017- 2018 年间在共华双阜村通过土地平整、河渠清淤、多建机埠、硬化田间道路等方式改善基础设施，新增“水田”80 亩，有效保障“占优补优、占水田补水田”。其二，提高增补耕地的土壤肥力。好的耕作层土壤形成过程漫长复杂，对农业生产又极其重要，直接决定耕地的品质。在美国，施工方必须保存耕地表层土以便重新利用。2017 年我国政府相关文件也提出“全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用”。沅江是国家重要的商品粮和商品猪产区。可通过生物技术，把稻草与猪排泄物集中处理发酵，以增强土壤肥力和保水能力并减少污染，实现经济和生态共赢。

2. 推进土地合作社筹建工作

耕地占补平衡项目的施工方是地方国土局，选址一般是欠发达的农村地区，尤其是贫困地区，旨在帮助此类地区实现乡村振兴。但耕地占补平衡项目需要多方参与，尤其是社会和农民的参与。在地块面积小、分散情况下，通过由集体或村民组建的土地合作社来化解，比单纯的政府引导更有优势。

2018 年湖北潜江市赵脑村成立土地合作社，村民以自己的耕地入股，统一整治土地资源，即复垦坑塘水面、闲置宅基地及道路，以及减少田埂，新增约1563 亩耕地。可见农民自发组织土地合作社，通过内部管理和沟通，能最有效地整治土地，从而形成新的储备耕地资源。再通过政府平台对接市场，可以获得可观利益，让乡村振兴获得稳定的资金来源。2018 年多地试点跨省调剂机制，这无疑会更大地扩大增充耕地的需求市场和资本价值，农民自组的土地合作社无疑会如鱼得水。

3. 促进产业发展保障平衡

提高第一产业产能，增加亩产的潜力可以折算抵扣被占用的耕地。更要促进二、三产业发展。党的十九大报告明确指出“二、三产业的发展可以弥补第一产业的收益不足”。在耕地占补平衡政策中注重集约高效利用土体，以满足产业发展新增的用地需求。在产业支撑下，让真正从事农业的人能够流转更多的耕地，从而获得更多的规模收益。而农户有偿退出宅基地、集中居住才有可能，以便土地科学整理。乡村产业兴旺，农民更乐意选择干净整齐、水电气及管理服务更完善的集中居住。比如沅江草尾乐园村产业发展态势好，农户告别脏乱差的老屋，选择集中居住，让出更多的耕地进行土地整理，成为乡村建设的典范。农村宅基地宅基地及周边的菜地是整个乡村耕作最精细、最肥沃、生产条件最好的土地，其土地属性不是耕地。促进产业发展，引导有偿退出部分纳入宅基地的菜地，可获取重要的、优质的后备耕地资源。

4. 以资金补偿助力乡村振兴

一般区位好、生态好、资源好的乡村容易吸引资金要素，发展得更好，无形中激化了乡村内部发展不平衡、不充分的矛盾。中国乡村振兴在实质上类似于一种对既有体制和利益格局的“突围”。2018 年政府工作报告中提到耕地占补平衡指标交易收益要全部用于脱贫攻坚、乡村振兴。这不仅缓解了耕地占补平衡压力，也拓宽了有耕地优势但位置偏远乡村的资金渠道。

耕地占补平衡的补偿投入是重要的要素流入。耕地作为乡村及中国最核心的资源在吸引资本投入、培育产业发展上具有无可替代的优势。补偿资金发放主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等，可以让乡村增加内生发展动力。耕地占补平衡就要让补方农民得到实实在在的好处，在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和乡村人文风貌的前提下，耕地总数有增无减，农业生产条件得到极大改善，乡村发展获得必需的资金来源，可以提高农民建设乡村的积极性和主动性，从而实现乡村振兴、生活富裕。