扶贫开发专项资金的审计困境与纾解

孔贵宝

（渭南师范学院 陕西 渭南 714099）

近年来，我国扶贫开发专项资金的投放规模和覆盖范围越来越大，但在资金监督管理方面却存在缺陷。其原因在于，专项资金的拨付和使用会涉及到很多部门，在“多头领导”的影响下，资金无法得以高效聚集和合理配置，资金的使用效率也长期处于低位。此外，很多扶贫开发专项资金的监督管理工作都以事后监督为主，前期监督和评价相对缺失，一般都是在资金得到配置之后才进行事后监督，其内容也以查错纠弊为主，难以实现前期预防和控制。这样一来，扶贫开发专项资金配置和使用中经常出现错误，为资金的使用带来诸多风险。因此，有必要强化扶贫开发专项资金的内部控制，防止财务信息和实际信息不符。

一、扶贫开发专项资金的审计重点与方法选择

依据精准扶贫和精准脱贫的要求、目标、任务，将扶贫政策措施认真贯彻落实，并借助审计工具的介入，让监督管理工作能够始终贯穿在扶贫攻坚战的全过程，让精准扶贫和精准脱贫朝着纵深的方向发展，让扶贫开发专项资金在管理、使用和发放环节都处在全过程审计监督当中，保证资金得以专款专用。

（一）扶贫开发专项资金的审计重点

对扶贫开发专项资金进行审计应该把握重点，以环环扣紧的形式，从已有的问题出发去发现和寻找问题的解决办法。扶贫开发专项资金审计应该做好以下工作：第一，审查扶贫开发专项资金的使用绩效。应重点审查基于中央财政和地方财政以及社会募集等渠道获得的扶贫开发专项资金，看其能不能做到全口径预算与决算，保证两者之间的高度吻合。此外，要考察扶贫开发专项资金是不是出现过跨年度使用但列入上年度账目的情况，防止出现账表不符和资金全部支出的问题；第二，审查扶贫开发专项资金发放对象的实际情况。应重点审查扶贫开发档案是不是完成了信息化管理，对于已经建立的扶贫档案是不是已经包括了贫困人口的收入情况，防止出现扶贫对象已经公告公示但与事实不符，或者扶贫项目中填报漏项等情况；第三，审查扶贫开发专项资金的源头管理绩效。进行扶贫开发专项资金审计应首先审查审计对象专项资金管理和使用以及发放的规章制度，看其是否健全和完善，在确定帮扶范围与标准时是不是做到了细化和量化，否则将无法在源头上掌握扶贫开发专项资金的管理水平；第四，审查扶贫开发专项资金的发放情况。审查扶贫对象扶持资金的制表分配和发放等相关环节的规范性，考察扶贫对象实名制登记和有关手续、档案资料的完备性。期间，尤其要关注扶贫开发专项资金发放的实名制汇总情况，看表格中是否出现代领问题，防止扶贫开发专项资金被领走而没有受助人签字的情况出现。

（二）扶贫开发专项资金的审计方法

1.存款核查

对扶贫开发专项资金开展审计工作是一项复杂工程，期间不但应仔细查阅账面收支凭证，还应对银行票据和银行对账单等予以核对。在审计实践中，一旦发现审计对象账上的现金增加，但银行对账单缺少相应记录，就说明此类资金未被支出和使用。

2.随机抽查

以扶贫开发专项资金的流向为参照，对扶贫开发专项资金的最终发放对象进行全程检查。期间，可以随机选取部分扶贫档案内的贫困户家庭为对象，通过入户走访和电话核查的方式，对扶贫对象的档案进行查阅，对其中反映出的问题要进行核实，以保证其家庭贫困状况与扶贫救助情况相符。

3.核对账册

审计人员要借助书面资料审阅和复核，以及口头交流和询问等方式，把书面资料的有关记录和账册予以核对，以验证扶贫对象和扶贫内容的符合度。其中的重点是要对扶贫开发专项资金的来源及其原始凭证、记账凭证和实名制汇总表等予以核对，以确保准确无误。

二、扶贫开发专项资金的审计困境

部分审计部门与决策人员并没有认识到扶贫开发专项资金审计的现实意义，对扶贫开发专项资金审计可能产生的效果也缺乏客观认知，这种审计意识的淡薄会使扶贫开发专项资金的帮扶效果大打折扣，更会使贫困地区和贫困群众的生产生活无法得到优化和改善。

（一）扶贫开发专项资金的控制管理不规范

就当前扶贫开发专项资金审计监督实践来说，无论是对资金的控制还是对过程的管理均缺少规范性和客观性，让扶贫开发专项资金的使用控制和管理出现了缺位的事实，在很大程度上影响了扶贫开发专项资金的使用成效。而之所以如此，是因为我国扶贫开发专项资金审计工作并未真正形成完善和规范化的监督体系，其中的冒领、挪用扶贫开发专项资金的现象与问题依旧存在，这就导致了扶贫开发专项资金的系统性流失，对贫困地区经济建设与贫困人口生活质量的改善都是极为不利的。

（二）扶贫开发专项资金使用的透明度低

通过调查可知，我国当前的扶贫开发专项资金审计内容并不充分，和实际应用之间的贴近度较低，审计形式也较为单一，所有这些都使得扶贫开发专项资金使用的透明度长期处于低位。此外，针对扶贫开发专项资金给出的审计报告，其披露情况也要经过政府审核以及批准同意，难以发挥扶贫开发专项资金的效能，还会产生不利的影响。

（三）扶贫开发专项资金监督力度较差

在扶贫开发专项资金审计实践中，审计人员并未针对扶贫政策与有关制度形成深刻理解，尤其对扶贫开发专项资金的使用影响意识明显缺位，这不但体现了审计人员自身的局限性，还引起过于侧重对扶贫开发专项资金使用经济效率以及绩效的考核与衡量，在很大程度上削弱了扶贫开发专项资金使用的实际效果。此外，部分审计人员对扶贫开发专项资金的使用和监管缺乏长期眼光，只是考虑扶贫开发专项资金使用的短期收益，没有更多的关注扶贫开发专项资金可能产生的生态效益与社会效益。

三、扶贫开发专项资金的审计对策

由于我国区域经济发展相对不平衡，城乡生活水平之间的差距较为明显。对贫困群体而言，扶贫开发专项资金不但是能够使之脱贫的“催化剂”与“救命钱”，更是缩小贫富差距、保证社会和谐进步的重要资源。从这个角度讲，为了更好地体现扶贫开发专项资金的重要性和必要性，在政策层面上要确保资金能够真正落实到扶贫工作与贫困群体上，让资金运转更加透明和真实。此外，还应加强对扶贫开发专项资金的审计，在构建相关机制的同时，提升资金使用效益、创新扶贫审计机制、明确审计重点、优化资金管理体系，让扶贫开发专项资金得到真正的落实。

（一）创新扶贫审计机制

在新时期，扶贫开发专项资金的审计工作需要体现较高的针对性和时效性，通过完善审计机制和构建更加健全的审计体系，提升扶贫工作绩效。具体要做到：1.全面梳理和深度分析审计实践的经验，对所涉及的所有与资金相关的工作情况进行充分掌握，在结合新形势与新要求的同时，提升审计工作的效率与质量；2.对审计项目予以系统化规划和部署，对扶贫资金审计项目进行思路优化和方法细化，提升审计方案的针对性和可操作性，保证扶贫开发资金审计取得成效；3.提升扶贫开发资金审计资源的整合性与协调性，准确把握扶贫地区的优势和劣势，以此实现审计实践的多维融合，破除审计难点。

（二）明确审计重点

针对扶贫账目上的年度资金剩余和实际资金予以审查和对比，检查资金是否完全支出，确定资金依据规定时间支出、依据实际发放的情况；审查档案的各个环节，清查扶贫开发专项资金是不是依据需求发放给真正的扶贫对象，审查扶贫档案的信息化管理成效是否与扶贫政策的要求相符，审查扶贫档案资料的真实性，借此确定扶贫开发专项资金的管理标准，通过细化与量化，让扶贫资金的使用处在严格的标准和范围之内。同时，要充分掌握扶贫开发专项资金管理的实际情况，按照扶贫对象对扶贫开发专项资金进行分配、审批和发放，防止在“隐秘”的环节出现规范性缺位的情况。

（三）优化资金管理体系

在强化扶贫开发专项资金审计法规体系的过程中，应进一步完善监督管理部门的管理系统，让扶贫开发专项资金去向、配置和使用情况体现高度的透明性与公开性，消减违规违法行为的出现。此外，应对审计部门的力量进行整合，对扶贫专项项目管理部门应注重其对扶贫开发专项资金的指导、引导与监管，在适当的时机，借助社会审计力量实现对扶贫开发专项资金审计的全覆盖，在全面监督和管理的过程中，将扶贫开发专项资金审计真正落到实处，使之能够真正服务于扶贫工作的开展和政府宏观决策的制定与执行。

比如，自2017年以来，安徽省各地级市审计局高度重视脱贫攻坚工作，积极贯彻落实市委、市政府决策部署，全面加强扶贫领域审计监督工作，服务脱贫攻坚。具体做法包括：1.重视审计整改，推进审计结果执行和运用，强化整改措施，狠抓责任落实，一般问题务必立行立改，力保精准扶贫政策落实。针对扶贫审计中发现的倾向性、苗头性问题，不仅现场指出存在的问题，而且将真实情况反馈给当地政府、扶贫办主要领导，及时进行沟通，提出审计整改建议。对审计发现的重要问题，进行审计整改回访，严格按照审计规范程序，要求其限期整改落实，确保审计查出的问题有效解决；2.加强组织领导，推进扶贫审计规范化。专门成立了脱贫攻坚领导小组，明确工作任务，细化责任清单。锁定审计重点，科学谋划了“十三五”期间全市精准扶贫审计工作，提出了对重点脱贫攻坚项目审计全覆盖的总体目标，明确五大审计重点内容，对全市扶贫审计开展情况进行动态跟踪。通过完善制度机制，引领扶贫审计向纵深规范发展；3.统筹各类资源，推进扶贫审计全覆盖。在各类审计项目中将脱贫攻坚政策措施落实情况和扶贫资金安全绩效情况作为重要审计内容同部署、同审计。精心组织实施扶贫专项审计，关注政策落实和资金管理使用，确保资金使用效益，将精准扶贫、精准脱贫相关政策措施落实情况作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容，及时跟进。

四、结束语

作为在国家层面上，以财政预算的形式支持贫困区域、贫困人口改善基本生产、生活条件的政策项目，扶贫开发专项资金的使用绩效直接关系到扶贫对象的切身利益与国家精准扶贫政策的最终落实情况。因此，对这类资金的监管具有政策性强和监管难度大的特征。在开展审计工作时，需要充分认识扶贫开发专项资金的使用路径和使用范围，让扶贫开发专项资金发挥其经济效益和社会效益。