人口老龄化背景下的财政政策选择

左华丽

（广西贺州市矿业投资集团有限公司 广西 贺州 542800）

21世纪是人口老龄化的时代。目前，世界上所有发达国家都已经进入老龄社会，许多发展中国家正在或即将进入老龄社会。1999年，中国也进入了老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。国家卫计委预测，到2020年，我国60岁及以上老年人口将达2.55亿左右，80岁以上老年人口达到2900万人。另有调查显示，中国当前约有1000万名80岁以上的高龄老人需要照顾。老龄化现象已成为一个关系全局的重大社会问题，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。

一、老龄化的界定

国际上人口年龄的划分与联合国机构的工作范畴及一些国际会议有关，如联合国儿童基金会的工作对象是15岁以下儿童少年。联合国人口司提出了一个“功能性的年龄分组”，即1岁以下、1～4、5～14、15～24、25～59、60 岁以上，分别代表婴儿、幼儿、少年、青年、劳动年龄人口和老年人口。而人口老龄化则是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。这里面包含两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

二、发达国家应对老龄化的解决办法

全球老龄人口进入了“爆炸式”增长，据联合国调查预计，到2050年，60岁以上的老龄人口总数将近20亿，占总人口的21%。届时，老人将超过14岁以下儿童人口的总数。老龄化问题已逐渐波及各个国家，不少国家纷纷制定各种应对之策，迎接全球老龄化的挑战。

（一）美国：完善社会保险体系

美国战后“婴儿潮”时代出生的人已经步入老年，养老问题日益突出。美国政府因此不断完善社会保险体系。按照法律规定，公司和雇员都必须同时交纳一定比例的社会保险税，从工作起到65岁退休时纳税人即可从中受益。有了社会保险的收入，老人可以自己在家安度晚年，也可以进养老院颐养天年。参加社会保险计划的老人均可享受医疗照顾计划两种服务。这样，在社会保险网的保护下，老年人的养老、治病和送终问题就基本上得到了解决。

（二）瑞典：政府提供养老经济保障

瑞典早在上世纪70年代就已成为世界上人口老龄化程度最高的国家之一，超过65岁的老人占到全国人口的17%，其中80岁以上的老人占5%。面临这个问题，瑞典在上世纪50年代便建立起了社会养老制度。瑞典的养老金由国家政府统一发放，维持生活绰绰有余。还有住房补贴，对象是所有低收入退休者，以避免这部分人退休后住房质量下降。瑞典老人仍能像在退休前一样享受近乎免费的医疗服务。此外，老人还可享受特别医疗保健服务。加上市级地方政府提供的各种社会服务保障，可以满足任何老人的任何需求。

（三）日本：政府和个人共同承担养老

日本自1996年进入老龄化国家，日本政府从2000年4月开始实行“看护保险制度”。针对日本社会逐步走入高龄化的现象，社会养老负担的加重，政府通过修改法案鼓励高龄雇佣和延长退休年龄，对高龄受雇者给予补助，对雇佣企业进行奖励。

（四）俄罗斯：改革现行的养老制度

俄罗斯针对本国的老龄化问题实行养老制度改革，从社会统筹过渡到社会统筹和养老保险相结合。改善退休人员待遇，调动企业和职工参与养老的积极性。改革后，退休人员的养老金将由个人、企业和国家承担。单位和个人缴纳的养老储蓄也将进入国家养老基金的个人账户，为使储蓄升值，国家养老基金与投资机构签订合同，将养老储蓄用来投资。

（五）巴西：重视老年人的生活保障

巴西宪法规定，“家庭、社会和国家有义务赡养老年人，保障他们参与社会，捍卫他们的尊严和福祉，保证他们的生活权利。”公立医院设立了老年专科，老年人享有看病优先、医疗福利、免费注射流行病疫苗和康复治疗的优惠。所有老年人都有权享有政府提供的最低生活保障。此外，地方政府也有各自针对老年人的税收优惠。例如，首都巴西利亚政府规定，65岁以上老人在卫星城自有的房屋可以免交120平米的房地产税等。

三、中国人口老龄化带来的主要养老问题

养老问题是社会面临的最主要的经济和社会问题。“老有所养”包括两个方面的内容：一是经济保障，二是生活照料（包括精神慰藉）。从经济保障方面来看，我国城乡供养模式呈相反的态势。城市老人以社会养老为主，农村老人则以家庭养老为主；从老人的生活照料和精神慰藉方面来看，我国无论城乡仍主要由家庭承担。

（一）养老人均负担成倍增长

在五、六十年代，我国妇女总和生育率多在5%以上，从七十年代开始妇女总和生育率迅速下降，目前已经降到替代水平以下。也就是每对夫妇平均不到两个子女，形成庞大的独生子女和少子女家庭。而到2010年前后，这些独生子女的父母将相继进入老年期，子女养老人均负担将从目前的1/4-1/5左右上升到1/2，甚至更高。预计在2020—2040年间，20—30%的老年人将是独生子女的父母，这些老人的生活照料、精神慰藉和经济保障将成为一个严重的社会问题。

（二）空巢老人家庭增多加剧家庭养老压力

在发达国家，空巢家庭十分普遍，老年人与子女同居的只占10—30%。从我国的情况来看，尽管多数老年人生活在大家庭中，但是子女与父母分居的情况越来越多。据全国老龄办统计数据显示，目前我国有近一半的老人属于城乡空巢家庭或类空巢家庭。专家预测，到2030年，我国空巢老人家庭比例或将达到90%，这意味着届时将有超过2亿的空巢老人。

（三）人均寿命的延长加快人口老龄化趋势

我国人口寿命的延长，一是高龄老年人不断增多，家庭内的代际数将相应增加。二是伴随着父母年龄的提高，子女的年龄也在相应提高，导致低龄老年人供养高龄老年人的局面产生，家庭供养能力会有所下降。所有这些转变无疑都会对家庭养老产生负面影响，因此，大力培育社会化服务功能，弥补家庭养老功能的缺失，满足日益增强的社会养老需求，是人口老龄化提出的一个现实要求。但就我国目前的情况而言，社会养老的发展同样面临较多的制约因素，如社会保障体系的覆盖面低、缺乏系统的老年服务体系、养老设施严重不足、老年人口的收入水平偏低等，社会养老在很大程度上只能作为家庭养老的一个补充。

四、中国目前针对老龄化的公共服务提供现状

人口老龄化给我国的经济、社会、政治、文化等方面带来的影响是全面的、结构性的，也是深刻的和长远的，是我国未来发展中的一项重大战略课题，需要我们深入开展全方位的研究。

（一）养老金需求压力直线攀升

充足稳定的养老金供给是养老保障制度的核心和可持续发展的关键，攸关社会安全和社会和谐。2005年，我国每100个人中，劳动年龄人口、老年人口和少儿人口的比例关系为68∶11∶21；2023年总人口中的少儿人口和老年人口持平，比例关系预计为64∶18∶18，之后，社会和家庭将从以养育孩子为主转变为赡养老人为主。2050年三者的比例关系预计将达到53∶31∶16，老年人口数量几乎是少儿人口数量的1倍。与此同时，养老金的缴费者急剧减少，领取者大幅增多。2005年，劳动年龄人口与老年人口的比例为86∶14，1个老人平均有6.2个劳动力赡养，虽有压力，但还不大。2020年为79∶21，1个老人平均有3.7个劳动力赡养，压力更加沉重。这就意味着，养老金供需矛盾越来越突出。随着人口老龄化速度加快和养老保险覆盖面不断扩大，养老保险基金的支出规模逐年加大。

（二）医疗保障资金需求压力急速膨胀

老年人是医疗卫生资源的主要消费群体，是医疗保障制度的重点对象。据调查，目前，我国最早进入人口老年型，并且是人口老龄化程度最高的上海，老年人的医疗保险费用支出已经占到了医疗保险费用总支出的2/3。上海的今天，就是我国其他地区的明天。到本世纪20-40年代人口老龄化高峰时期，医疗保障费用的需求压力可想而知。为说明这个问题，我们可以对比老年人口医疗费用的增加速度和GDP的增加速度。1992-2002年，我国人均医疗费用平均每5年翻一番。2000年我国老年人口医疗费用占GDP的0.48%。2010年占到1.11%，2020年将达到3.06%。同期的老年人口将增加1倍，医疗费用将增长5倍。2030年老年人口医疗费用将占GDP的8-9%。老年人口医疗费用的增长速度明显快于GDP的增长速度。在这里，需要特别说明的是，老年人口数量的急速增长，不仅会加剧社会医疗保障费用支出规模的压力，更主要的是会从根本上改变医疗卫生资源的代际分配格局，引发潜在的社会代际矛盾和利益冲突，深刻影响和谐社会的建设进程。因此，目前正在进行的医疗卫生体制改革，积极应对人口老龄化应该是其中一个重要的导向。

（三）长期照料服务需求压力业已凸显

一般来说，长期照料服务是指面向生活不能自理的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉和临终关怀等综合服务。我国老年长期照料服务制度建设刚刚起步，正面临着巨大的压力。在数量上，需要长期照料的老年人口规模巨大。目前，我国老年人口平均生活不能自理率为8.81%，据此推算，全国生活不能自理老年人口数量，2005年为1270万人，2010年达到1530万人，2020年超过2000万人，2050年达到3800万人。再加上生活半自理人群，规模更大。目前，我国各类为老服务机构能够提供的床位只有149.7万张，其中的长期照料服务床位更是少的可怜。需要特别说明的是，长期照料服务不同于一般性的为老社会服务，专业性较强，涉及到医疗、康复、护理、心理、临终关怀以及管理等多学科内容。如此庞大人群的长期照料服务需求，仅靠家庭是解决不了的，政府也不可能包办，出路在于大力发展长期照料服务机构，加强专业服务队伍建设，积极兴办相关服务设施，尽快建立长期照料服务制度，特别是长期照料保险制度。应该引起我们高度关注的是，这些工作的基础有的非常薄弱，有的还是一片空白，我们面临的压力是巨大的。

（四）农村老龄问题的压力远大于城镇

目前和未来几十年，我国农村的人口老龄化速度和程度超过城镇，面临的压力也超过城镇，老龄工作的重点和难点在农村。青壮年人口大量流入城镇，使农村老龄化形势更为严峻。我国流动人口的80%以上来自农村，80%以上是劳动年龄人口，80%以上流入城镇，引发农村老龄化、少儿化、女性化“三化”并存的局面，加快了农村老龄化步伐，加深了农村老龄化程度，加大了解决农村老龄问题的难度。在我国中西部经济欠发达地区的主要劳务输出大省的部分农村地区，已经形成了流动多——老化快——保障难——发展慢的恶性循环。

家庭是我国农村传统的养老模式，快速老龄化对家庭养老已经产生了巨大冲击，而农村社会保障制度建设滞后，严重缺位，造成农村养老、医疗、长期照料等问题的压力十分严峻。一方面，大量劳动力外出，担当养老抚幼任务的中青年远走他乡，农村养老人力资源流失，农村老年人面临养老人力资源不足和养老经费短缺两方面的压力，老年人不但要自我养老，还要担负隔代抚育的重任，农村家庭养老功能严重弱化。另一方面，农村的社会保障制度建设任务艰巨，除比较完善的“五保”供养制度外，养老保险、低保、计划生育户奖励扶助、新型合作医疗等制度建设与实际需要还有非常大的差距，为老服务基础设施建设缓慢，难以满足广大农村老年人的服务需求。

五、应对老龄化的财政措施选择

（一）发挥财政的杠杆引导作用，鼓励市场参与

鼓励和引导社会各方面的力量积极参与、共同发展，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办，企业或机构按市场化的要求自主管理的体制和运行机制。通过财政投入、信贷支持、在税收、投资、营销和流通等方面给予老龄产业和老龄服务业以必要的优惠政策。鼓励国外机构和个人参与老龄产业和老龄服务业的发展。由工商部门或成立专门行业协会，制定老龄产业和老年服务业的专业化标准，在专门的老龄服务部门实行持证上岗制度，并建立定期的岗位培训制度。设立老龄产业和老龄服务业发展基金，专门用于老龄产业和老龄服务业的培育和发展。以社区为依托，大力发展社区服务设施和网点，就近、方便地满足广大老年人的需要等，采取切实可行的措施，制定经济社会发展战略应对人口老龄化的挑战。

（二）针对老龄需求的公共设施、服务提供

加快社区老年服务建设。在城镇建设规划中，应充分考虑人口老龄化趋势，合理规划社区蓝图，使老年人能就近得到咨询、购物、清扫、陪伴、护理、紧急救护等各种服务，并为老年人学习、文体、康乐、交往等社会活动的需求提供条件，逐步建成适合城乡不同特点、多层次、多功能、多项目的社区老年人服务体系。

适度发展公共养老的福利设施。对政府设立的敬老院等养老、安老机构和设施，根据当地经济发展水平和需要公共福利机构抚养的老人情况，政府要继续增加投入，努力改善设施条件，逐步提高居养水平。鼓励和扶持社会民办公共养老设施，制定优惠政策积极发展福利性公共养老设施，形成对家庭养护困难老人的救助保障体系。

提供文化教育、娱乐、健身场所。发展老年文化教育是提高老年人精神文化生活水平的要求。应重视发展老年文化教育事业，丰富老年人的精神文化生活，不断满足老年人的精神文化需求。要努力在大中城市逐步建立设施完备、功能齐全的综合性老年活动中心，在县(市、区、旗)建立老年文化活动中心，乡(镇)、街道设立老年活动站(点)，基层村(社区)开设老年活动室。

（三）财政补贴方式探索

积极调整理财思路。着力打造民生财政，把改善民生、满足民众对公共产品需要作为财政支出的主要目标，逐步实现财政支出以经济建设型为主向民生供给型为主的转变，积极改善老年人生活状况；加大财政资源整合力度，把财政支出的目标定位于为企业创造公平、宽松、并具有自主发展能力的经营环境上，积极支持并适应老龄产业发展需要；认真履行公共财政职能，逐渐降低财政资金直接用于经济建设的比重，努力提高政府的公共服务能力，不断满足老年人公共服务需求。

不断加大投入力度。增加城镇职工基本养老保险财政补助支出，稳步提高养老金待遇水平；加大财政投入，适当提高基础养老金发放标准及财政参保补助标准；设立城镇居民基本养老保险财政补助资金，研究制定城镇居民养老保险财政补助政策；逐步提高基本医疗保险筹资标准，适当增加财政补助水平，稳步提高报销比例；设立老年人护理、高龄补贴、保健等专项资金，积极改善老年人基本生存状况；增加光荣院、农村敬老院等公办养老服务项目建设投入，不断提升服务功能和服务层次；

积极完善保障制度。积极巩固完善城乡低保、农村五保和城乡医疗救助制度，建立健全城乡低保、农村五保等低收入群体救助标准自然增长机制，探索建立临时救济制度；要继续完善城镇职工基本养老保险制度和新型农村养老保险制度，探索建立城镇居民基本养老保险制度，大力发展企业年金和职业年金；要逐步提高基本医疗保险统筹层次和筹资水平；协调推进卫生保健工作，探索建立老年人长期护理制度；要进一步完善老年人优待办法，积极拓展老年人福利项目，为老年人免费提供健康体检，适时建立并逐步完善高龄老人津贴制度。

走家庭养老和社会养老相结合的养老道路。建立以家庭养老为基础，社区养老服务网络为辅助，公共福利设施养老手段为补充，社会保险制度为保障的居家养老体系，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的组合起来，使之发挥出最佳效用。

不断创新财政投入机制。在合理划分基本公共服务和非基本公共服务的前提下，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，不断创新财政投入模式，积极鼓励、支持并引导社会力量介入养老服务业。一方面，设立社会办养老服务奖补资金，引导更多的社会资本介入养老服务业，对社会力量举办养老服务机构、疾病照料机构、专业治疗及康复机构、老龄产品研发及生产机构给予适当奖励和补贴，适当提高奖补标准，逐步形成多种力量共同发展养老服务业的新格局。另一方面，以政府购买服务的方式将公办养老服务机构交由市场化运作，逐渐改变公办养老服务机构运营模式，减少管理成本，提高服务质量；不断完善社区功能，拓展社区服务项目，建立政府为低收入老人购买社会服务机制，积极发展适度普惠型的老年社会福利事业。

统筹运用财税金融政策。合理制定税收优惠政策，切实加大金融支持力度，不断促进老龄产业进一步发展，逐步满足老年人口对老年产品及老龄服务的需求，逐渐形成新的消费热点、消费需求，努力增加就业岗位，优化产业结构，促进税收增加。一是制定合理的税费优惠政策。对社会办养老服务机构相关税费给予适当减免，对老年人专用商品生产企业的营业税、增值税、所得税等给予适当减免，按居民收费标准收取老龄产品生产企业的水、电、气等费用，符合条件的企业缴纳年金费用按规定享受相关税收优惠政策。二是制定有效的金融支持政策。对安置孤老优抚对象、农村“五保”老人、城镇“三无”老人的社会办养老服务机构，按规定将政府补助资金转入社会办养老服务机构；对经营较好的老年用品生产企业扩大经营规模给予一定的财政贴息，并适当放宽贷款条件等。