新时代精准扶贫的实践困境及治理路径

文丰安

摘要：新时代扶贫开发方式创新转变是精准扶贫的重要实现路径。当前，我国精准扶贫实践困境主要表现在精准识别偏离、精准帮扶错位、精准管理缺位和与之相关的精准考核不完善等4个方面，究其原因，主要在于经济和文化深度性贫困以及政策执行主体面临双重压力、公共品供给错位、市场失灵的政府缺位等国家治理不足等。为此，在脱贫攻坚的最关键阶段，需要重点聚焦深度性贫困问题，从完善精准管理机制，提升帮扶政策精准度;强化力量集成，提升基层扶贫治理能力和水平;激发扶贫对象内生动力，提高其自我发展能力和积极性等方面增强精准扶贫力度，有效实现精准扶贫的常态化，确保2020年全面脱贫目标的顺利实现。

关键词：新时代;精准扶贫;实践困境;反贫困治理

中图分类号：F304.8文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）01-0023-06

追求美好的生活是人们的共同愿望，而消除贫困是当今世界各国的共同目标。由于历史和现实原因，我国仍有不少相对贫困的地区和相对贫困的人口，他们要脱离贫困，也要共享社会经济发展的成果。党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，2013年11月，习近平同志在湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念，他强调“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[1]。随后习总书记在各地考察和各种会议上，关于精准扶贫先后提出“四个实际”“六个精准”“五个一批”等重要指示，奠定了精准扶贫战略的基本架构（包括战略定位、战略重点、总体思路、基本方略、工作要求、方式方法等）。2015年11月23日中央政治局会议上，精准扶贫被确定为我国当前一个阶段扶贫开发工作的基本方略，即通过“六个精准”“五个一批”，以解决“四个实际问题”，确保各地能够扶真贫、真扶贫、真脱贫。

一、 精准扶贫的价值意蕴

精准扶贫是今后解决我国贫困问题的主要方式。经过40年的改革开放，我国的经济总量已位居世界前列，人民生活水平大大提高，已经走出了“吃不饱”的阶段，下一个阶段是如何解决“吃得好”和“一起吃饭”的问题。因此，新时代精准扶贫对于推进全面建成小康社会和实现共同富裕具有重要意义。

（一）创新多元化的扶贫开发模式

一直以来，我国政府从未停止过反贫困模式的探索和推广。从新中国成立之初到“十三五”计划，政府在扶贫实践中一直发挥着引领作用，形成了救济式、开发式、单向或双向等扶贫模式。在扶贫领域，涉及公共设施、教育、医疗、住房、养老、就业、生产生活等方面;在扶贫层面，从最初的区域精准， 到后来的贫困县精准， 再到贫困村、贫困户的精准， 我国的扶贫工作经历了漫长、艰辛、曲折的过程。因为随着政治、经济、文化的不断变化和发展，区域精准扶贫等单一形式已经不能满足扶贫工作的要求，因此，需要创新方式，深化内涵，建立多元化开发模式。当前，政府和社会关心及要解决的现实问题是消除绝对贫困和城乡二元结构，这种由政府主导的精准扶贫作为扶贫开发方式创新转变的重要创举，将成为未来中国农村扶贫的主要方式。

（二）增强贫困人口的造血能力

精准扶贫的成效之一，就是能够有效连接贫困地区和城市的资源，促进贫困人群的能力重建。恶性循环理论认为，贫困会随着“贫困-能力缺失-贫困”而恶化。因此，脱离贫困的关键在于人们是否有能力与贫困作斗争。政府主导下的精准扶贫，核心不是“输血”，而是“造血”。在精准扶贫的实践中，“一人就业基本脱贫，两人就业基本小康”，通过加强人力资本积累，解放贫困人群的固化思想，消除其弱势心理，提高其工作技能，使贫困人群从被动式“输血”救济转变为主动式“造血”脱贫，这是精准施策后的长效作用。

（三）弱化城乡二元结构

在经济发展的过程中，由于自然条件的限制以及制度设计缺陷而导致区域间发展不协调，出现城乡二元化的现象。二元结构理论认为城乡二元化结构既是阻碍中国经济发展的主要因素，也是导致经济结构矛盾的主要原因，更是贫困和落后的重要根源[2]。城市经济的发展主要依靠的是社会化大生产，农村经济的发展则主要依靠小规模生产方式。因此，从长远来看，在基础设施、公共服务、经济状况、人均收入、行政职能以及就业人数等方面，城市地区明显优于农村。精准扶贫的实施，能够有效打破城乡边界壁垒，加快城乡之间流动，更好地促进城乡融合发展。

二、当前精准扶贫的实践困境

精准扶贫作为一项复杂的系统工程，在其实践过程中难免会遇到各种困难和问题。当前精准扶贫工作中主要存在以下问题：

（一）精准识别偏差

精准识别是精准扶贫的基础，但在实际工作中，特别是在建档立卡时存在分配指标任务等现象，使个别生活并不困难的村民被列为贫困户。比如笔者团队在闽西武平县的调研中发现，高横村某户，家有4口人，其中3人务工、1个孩子上初中，均无重大疾病，2016年人均收入近1.4万元，却被列为国标贫困户。建档立卡具体由村干部执行，原则上村干部应该按照标准化流程操作，但是由于工作任务繁重及村干部自身因素等原因，在实际操作过程中“政策软化”现象时有发生。在前期准备阶段，村干部为了避免村民一哄而上申请贫困户，在宣传国家扶贫政策、动员村民申请环节截留信息，擅自剥夺了部分村民的知情权。我们在对非贫困户的访谈中发现，大多数非贫困户对建档立卡工作的开展时间及贫困户申请的时间节点不甚清楚。在真实贫困户的精准识别这个阶段，因当前农村外出务工是主流，有些村民代表可能缺席大会民主评议 [3]，导致个别地方少数村民代表和村干部等掌控了村民代表大会的民主评议，因此，上报上级的贫困户中就可能有一些与村民代表或者村干部有血缘或亲缘关系的伪贫困户，这就为后期的扶贫瞄准埋下隐患。此外，为了引进更多扶贫资源注入村庄以增加社会利益和扩大灰色收入空间，村干部会将部分位于贫困线以上的村民通过虚报收入纳入贫困户范围，增大贫困户申请基数，争取“贫困村”名额。由于农民收入的隐密性及上级官员的选择性检查，这种做法的风险成本较小。在贫困戶建档立卡信息系统中，也存在着识别不精准问题。目前是按户口来认定贫困户，但现实中部分户籍登记人口与家庭实际情况有出入，一些有子女的高龄老人单独成户或者老人户口挂在条件差的子女户口本上，使本应由子女赡养的老人列为贫困户。比如，民主村某户，户主为80多岁的老人，两个儿子条件尚好、建有砖房，却因本人单独立户且无收入来源被列为国标贫困户。此外，住房条件成为认定贫困的重要依据。部分村民生活条件不错，只因房屋较为破旧被列为贫困对象。

（二）精准帮扶错位

精准帮扶是精准扶贫的落实环节。在群体层面，一些较为富裕的村庄获取了大量的扶贫项目。掌握着项目资源的组织部门在具体扶贫项目落实中需要各地方进行资金配套，一方面由于组织部门在财政能力、资金方面有限，另一方面也是为了调动各级政府和相关组织对扶贫项目支持的积极性，以便使扶贫项目达到预期的扶贫效果。但实际情况是，真正的贫困地区没有资金和能力进行配套或帮扶，而一些县级政府为了完成所谓的政绩工程[4]，任由各级部门去选择相对贫困地区的较为富裕的村镇给予精准扶贫项目配套财政支持，受到项目资助的贫困地区就会很快脱贫，这样见效快，成绩显著。而那些真正贫困的地区，由于财政能力不足，没有资金配套，需要扶贫的时间就会更长，成为扶贫攻坚中的“硬骨头”，也成为贫困地区脱贫的阻碍。这种帮扶错位也造成新的扶贫工作偏差，引起新的不平衡，甚至会产生新的矛盾。而在个体层面，那些已获得扶贫项目的较为富裕村庄为了获得更多的扶贫项目资金，利用自己的优势进一步想方设法套取扶贫资金。另外，在实践中，由于农村干部的收入相对较低，政府给予的补贴与其实际工作不匹配，一些村干部便从小集体利益和个人利益出发，想办法增加村集体收入，并从中增加自己的收入，而扶贫项目又恰恰给了村干部这样的机会。扶贫项目落实到村庄，最先知道的当然是村“两委”干部，其次是与村干部关系较密切的人，最后才是其他群众，这就容易产生腐败、以权谋私等问题。村干部与贫困户和非贫困户的“共谋”行为，导致扶贫资源落入非贫困户手中，背离了精准扶贫的政策宗旨。

（三）精准管理缺位

精准管理是做好精准扶贫的重要保障，精准管理对精准扶贫工作意义重大。（1）精准管理意味着对建档立卡贫困户的管理是动态化的，但在基层实践过程中，由于资料档案繁多，动态化管理被人为地“静止”。（2）精准管理包括对各部门扶贫资金的整合。在扶贫资金的流向上，县级政府及其职能部门倾向于将资金分流给容易产生政绩的、较为富裕的村庄。同时，扶贫资金在使用过程中存在被挪用、贪污的情况，腐败作为一种异化的政治生活形式，会消解精准扶贫的实施效果。比如，在豫南某乡的精准扶贫的实践中发现，该县制定了相应的扶贫资金整合措施，但在实际运行过程中，各部门基于小团体利益会延迟发放资金或者“观望”其他部门的资金发放情况，使得扶贫资金存在不能统一到位的问题。（3）扶贫事权的管理机制也存在缺陷。当前我国扶贫政策的执行方式主要是“一门受理，多方协同”。扶贫相关机构和部门繁多、权限模糊，组织运行惯性和部门之间各自为政增加了扶贫工作的内耗成本，降低了精准扶贫的管理效率。在豫南Y乡的精准扶贫实践中，脱贫攻坚指挥部负责主要的扶贫工作;乡政府每年从财政专项扶贫资金中支出20万，用于村内基础设施建设、环境整治、救助和就业培训等;人大助力劳动力转移就业;乡社保对贫困户开展种养技术和劳动技能培训;乡卫生院对因病致贫户提供适当的医疗便民服务;乡民政所帮助贫困户参加农村合作医疗，提供就业和最低生活保障;乡各教育部门适当减免贫困户子女书本费、生活费;乡财政所对有贷款意向、有就业创业和还款能力的贫困户，积极争取小额贷款扶持;乡农业中心负责推动农业规模经营，促进农村经济发展;乡村建中心帮助符合条件的贫困户进行危房改造。这样多部门参与、权限不明，必然带来管理的混乱和缺位。精准管理缺位会带来严重的社会与政治问题。一些精准扶贫的项目违背了设置的初衷，相对富裕的农户得到资助，本该帮助的人没有得到帮助，一方面导致了贫富差距进一步扩大，造成社会的不稳定，进而影响全面建成小康社会目标的实现;另一方面，那些未能得到帮助的贫困人口就会对扶贫项目产生怀疑，加上个别地方存在腐败现象，最终导致他们对政府产生不信任，影响基层政府的公信力，进而影响到我党执政地位的稳定。

（四）精准考核不完善

在具体扶贫项目的考核中，普遍采用量化考核方式，这就要求县级政府和职能部门与乡镇政府及村级“两委”将扶贫项目的完成进度和实施效果转化为量化考核的指标，即：贫困户参与扶贫项目的数量、扶贫项目完成的时间等指标内容。但以“在最短的时间内，完成最多建设项目”作为考核扶贫效果的依据，显然是有失偏颇的。一些县级政府及其职能部门为了完成这样的量化指标而去选择那些配套条件好、相对较为富裕的村镇，利用他们完成扶贫项目，打造出自己的政绩。另外在扶贫项目的监管方面则主要是由实施项目的主体方进行，在形式上进行量化考核。而乡镇政府及村级“两委”只能努力完成上级布置的“形象工程”，所以，他们仅希望尽快完成这些项目，并不重视项目的实施效果。而对于贫困群体而言，他们在实践中缺乏话语权，难以对扶贫项目进行监督。此外，对扶贫项目进行量化考核，目前还没有完善的配套制度，更没有对专项扶贫项目考核的评估体系。考核制度的不完善严重影响了扶贫项目实施效果。

三、当前精准扶贫困境的原因分析

当前精準扶贫的困境是多维度贫困的长期沉淀，主要表现在现代性伦理的缺失、经济性贫困陷阱、公共物品供给失衡以及现代市场机制下的扶贫效益漏出。因此，在脱贫攻坚的最后阶段，需要聚焦深度性贫困问题，以顺利实现全面脱贫的目标。

（一）从深度性贫困的角度分析

1.经济贫困。在新时代，深度性贫困是最难解决的扶贫难题，也是现阶段扶贫的重点。深度贫困首先表现为经济极其贫困，贫困人口的收入只能满足基本生活需要，无法满足居住、教育、卫生、文化等需要。与发达地区的相比，贫困地区的人口生存技能有限，他们不能像发达地区人们那样能够更有效地把自己的资源转化为能产生更多收入的资源，而且外部市场也捕获了他们很多资源收益，新型消费也消解着他们的收入。突破贫困人口收入瓶颈的关键是要挖掘为他们带来高收益的机遇，为这一机遇创造条件，这就需要扶贫创新。

2.文化贫困。偏远山区和少数民族地区是主要深度贫困地区，在自然条件方面，许多地区并不是很差。在有针对性的扶贫实践中，这些地区也得到了大量的政策支持。然而，从文化角度来看，这些地区表现出一些贫困文化的特征，如，“懒、散、慢”“等、靠、要”。值得注意的是，在贫困群体与商业性的现代致富伦理方面，这些地区的扶贫工作在文化上并没有割裂。长期以来，因为深度性贫困地区人口形成了与自身所处自然环境较为平衡的物质供给和相对较少的经济社会文化，在很大程度上缺乏“现代性伦理”。显然，在现代性视角下，对于这个问题的解决不能只进行简单的说教，而是一个长期的教育过程。

（二）从国家治理的角度分析

1.政策主体面临双重压力。基层官员作为精准扶贫的最终执行者，承担着来自上层的体制性压力和下层的乡土性压力，在贯彻执行上级政府的政策指令及传达基层百姓需求维持村庄稳定中，基层官员为了生存和升迁，会“选择性执行”或“变相执行”扶贫政策。通过对调研资料的分析，发现精准扶贫实践困境的产生正是体制性压力和乡土性压力综合作用于基层官员的结果。

一是自上而下的体制性压力。自上而下的体制性压力主要表现在2个方面：（1）压力型体制下的扶贫军令状。2015年11月，国务院审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，习近平同志在会议中提出要层层签订脱贫攻坚责任书。随后中央与“定向瞄准”的22个中西部省（市、区）签订了扶贫攻坚“军令状”，脱贫攻坚战全面展开。在经济任务和各项指标中，一些县、乡为了将其完成得更好，便层层分解分派给下级组织和个人，把奖惩纳入其中，这样一来，就容易形成压力型体制。因此，任务的完成情况在很大程度上影响着基层官员的升迁、职业利益等。目前精准扶贫成为乡镇政府的中心任务、政治任务，行政任务的政治化增加了基层官员的工作压力，基层官员在制度的夹缝中只能通过数字脱贫寻求生存之道。（2）科层制体制下“半体制化”的村委会。村民委员会是村民自由选举产生的具有自我管理、自我教育、自我服务性质的群众性自治组织。村干部作为权力末端“最后一公里”的特殊群体，具有双重角色，既是村民，又是政府兼职人员。因此，在政策执行过程中，村干部就易产生矛盾心理：一方面，按照乡镇政府的要求，精准扶贫相关任务和指标必须按时完成; 另一方面，村干部作为体制外成员，即使完成任务，奖励也比较少。因此村干部缺乏扶贫动力。

二是自下而上的乡土性压力。（1）村干部面临的是“空心化”的农村社区与“可行能力”欠缺的贫困户。城镇化和工业化发展加剧了城乡二元化态势，农村青壮年劳动力纷纷选择外出务工，农村社区日益“空心化”。阿马蒂亚·森认为：“贫困是人的可行能力的贫困，是人们在实现发展目标中的‘通用性手段的缺失，比如权利、自由和机会、收入与财富，以及自尊的社会基础”[5]。贫困户作为社会中的“弱势群体”，缺少资金、社会关系网络松散、社会资源不足、受教育水平低，这些不利因素使得他们在申请扶贫项目时受限于“门槛效应”，错失提高可行能力的机会。（2）小农思想的局限性。乡土中的农民是典型的小生产者，尤其是贫困户，他们大多数受教育程度低甚至不识字，视野不开阔，观念封闭保守，这在一定程度上消解了精准扶贫的实施效果。比如，在产业扶贫中，大多数贫困户基于对土地根深蒂固的情感不愿意申请产业扶贫项目，只想安安分分地种庄稼，仍处于马斯洛需求层次的“生理需求”阶段，小农思想的局限性使得扶贫项目的运行举步维艰。面对这样的乡土化压力，作为政策执行主体的村干部能力有限，精准扶贫就很难产生期望的效果。

2.公共品供给的错位。与以往任何一个扶贫计划相比，对于精准扶贫，中央的重视、政府的财政支持以及行政资源的投入都要大得多，可见，精准扶贫的投入和细化程度是前所未有的。然而，在公共物品供给方面，深度性贫困地区仍存在着很多不平衡。（1）在非竞争性公共产品供给方面，深度性贫困地区的供给严重不足，构成了深度性贫困的多维性因素;（2）在低保资源运行方面，与一般的地区相比较，深度性贫困地区存在农村社会分化程度比较低，群体之间的福利差异较大[6];（3）在获取非竞争性公共产品方面，贫困人口付出的成本很高，大大降低了其收入。

3.市场中政府缺位。深度性贫困地区在很多方面都较其他地方存在差距，特别是在文化能力、经济能力、获得市场信息等方面均处于劣势，竞争力弱。目前，在扶贫措施中，大多都采取了引导产业发展的路径。我们知道，在以农业为主的资源性开发方面，其本身的盈利并不高，为此，可以通过各种形式的市场产业模式增加农民收入。但现代市场运作模式，如合作社，往往以有利于强势群体获益的组织形式存在，在价值链中，农民所占比重很低。同时，贫困群体一般难以找到带领他们致富的领头人，利益代表缺位使得市场机制下的扶贫利益向富人倾斜。由于政府缺位，在市场机制下，在不平等的权利博弈中，贫困群体仍处于不利地位。

四、优化精准扶贫的路径

在新时代，增进精准扶贫，要进一步提升帮扶政策精准度，让扶贫政策效能最大化;进一步强化力量集成，提升基层扶贫治理能力和水平;进一步激发扶贫对象内生动力，提高扶贫对象自我发展能力和积极性，有效实现精准扶贫的常态化。

（一）调整政策落实偏差，提高扶贫工作的成效

任何一项国家政策在自上而下的执行过程中都面临着一个具体化过程，落实过程中难免会产生偏差。精准扶贫工作中政策执行的偏差会直接影响到基层扶贫工作的有效性，给整个扶贫工作带来了诸多不利影响。为了减少政策执行的偏差，一方面要精准识别贫困人口的数量和状况。为此，要对扶贫信息数据进行统计分析，针对不同的贫困户制定合理有效的扶贫措施。贫困人口数量和状况的认定只有通过科学的调查才能获得，这就要求基層干部深入到人民群众的日常生活中，了解贫困产生的原因，并结合当地的实际环境，实施科学合理的帮扶措施;同时，建立起智能化系统管理平台，根据系统平台上的信息记录跟踪对贫困户的扶贫情况，及时调整扶贫措施。另一方面，要实施有效的监督机制。我们知道，权利自古以来就易滋生腐败，制定和实施扶贫政策需要许多力量的共同参与、维持和监督。因此，建立公正的第三方来监督和防止滥用权力是确保扶贫公平、合理、有效的必要手段。

（二）加强扶贫队伍建设，提升扶贫干部的工作能力

习近平总书记强调：“我们党员干部都要有一种强烈的责任感和使命感，群众美好生活的期望还未实现，群众的基本生活问题还未解决，就要带领群众不断奋斗。”因此，在精准扶贫实践中，要重视扶贫队伍建设，提升扶贫干部的工作能力。首先，树立正确扶贫理念，提高扶贫治理能力。要坚持以人民群众为中心的理念，扶贫干部要有群众情怀，想群众之所想，时刻把贫困群众的困难放在心上，带领贫困群众脱贫致富;同时，政府要加强对扶贫干部的培训，可邀请相关专家去贫困地区对扶贫干部进行指导。其次，加强考核，强化帮扶责任。加强对村干部、驻村干部、扶贫干部特别是第一书记的考核和管理，要将精准扶贫工作纳入对其考核、任免、奖惩之中，以激励其积极推进精准扶贫工作。同时，在精准扶贫的实践过程中，为了激励先进，警示落后，要表彰奖励扶贫的先进典范，相应的对执行不力的要警告和惩处，以此规范精准扶贫行为。最后，要积极吸引一些愿意奉献和扎根农村的青年人才，提高其工资待遇，畅通其晋升和发展渠道，使其全心全意地参与扶贫工作。

（三）加强扶贫对象的教育，激发贫困户脱贫的信心

“扶贫”的真正含义不仅是物质上的扶贫，更重要的是精神扶贫。贫困人口是反贫困的对象和主体。贫困人口现实的精神文化储备跟不上社会经济发展的步伐，是实施扶贫措施的一大障碍。精准扶贫要尊重扶貧对象的意愿，强调扶贫对象的积极参与，激发贫困人口脱贫意识，实现物质扶贫与精神扶贫的统一。一方面，要注重发展基础教育，为贫困家庭孩子的全面发展提供良好机会。习近平总书记强调，要把教育作为扶贫开发的一项重要任务，做好贫困地区孩子的教育工作。教育不仅可以提高个人的人力资本投资水平，增加个人的收入，还能促进个人的全面发展。教育对个人发展和贫困地区人民的稳定脱贫有双重影响，基础教育传授的文化知识、价值导向、人生态度等，可以让贫困家庭的孩子学习更多的专业技能，提高自己的人力资本，增强自己的创造力，为自身脱贫致富打下坚实的基础。另一方面，注重职业教育，为贫困者发挥自身特长、实现个性化发展提供机会。习近平总书记强调要加强农村职业教育，使贫困地区的孩子获得“自身发展、造福人民”的能力，以此实现“人生出彩。”加强对贫困者的职业教育，意味着贫困者有更多的就业机会、更少的贫困可能性、更高的自我发展能力和更大的个人发展空间。职业教育对提高受教育者的职业素质、满足市场对劳动力的需求、增强就业竞争力、提高个人收入以及帮助个人摆脱贫困具有重要作用。

参考文献：

[1]新华网.习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].（ 2013-11-03）[2016-05-20].http：//news.Xinhuanet.com Politics /2013-11 /03 / c-117984238-8.htm.

[2]江郭涛.山东半岛城乡一体化发展模式研究[D].青岛：中国海洋大学，2011：10.

[3]张雨，张新文.扶贫中的不精准问题及其治理——基于豫南Y乡的调查[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2017，18（5）：59-66.

[4]张新文，高啸.农村项目扶贫存在的问题及优化途径[J].长白学刊，2018（1）：116-122.

[5]杨帆，章晓懿.可行能力方法视阈下的精准扶贫：国际实践及对本土政策的启示[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：24-30.

[6]李小云.把深度性贫困的治理作为精准扶贫的重中之重[J].老区建设，2017（7）：10-13.