新中国成立70年来乡村治理模式研究*

李艳菲

（中共阜阳市委党校 安徽 阜阳 236115）

“乡村治理”这一概念由华中师范大学中国农村问题研究中心的学者们于1998年首次提出，之后学术界开始逐渐关注这一问题。党中央提出在基层农村地区构建自治、法治、德治融合发展的乡村治理模式，为我国未来一段时期内乡村治理指明了方向。任何一种事物的产生都是一个历史的过程，循着一定历史逻辑而展开，恩格斯在《卡尔·马克思〈政治经济学批判〉》序言中曾提出：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映。”[1]（P43）这一论断揭示了历史资源对事物发展所产生的重要作用，“乡村治理”概念虽然在20世纪末才被提出，但它不是无源之水、无本之木，其有着深厚的文化基础与实践基础，因此对它的研究要以其历史渊源为起点，从历史中了解其产生的原因。

一、乡村治理模式的历史渊源

（一）传统治理文化的影响

中国传统文化蕴含着丰富的治理资源，古代统治阶级采用的主要治理方式为“礼法合流”“礼刑并用”，这种治理方式的典型特征即强调道德与法律的合一性，主张德刑不分。由此我们可以看出，以儒家文化为主要内容的传统文化资源在传统社会国家治理中具有独特作用。乡村社会是以血缘和地缘结合起来的村落，因而以宗族治理、乡规民约为主要内容的民间治理文化在维持乡村社会秩序方面发挥着关键作用。

宗族组织产生的时间比较早，最早可以追溯到原始社会时期。当时我们祖先的生产方式逐渐由被动的采集农业向原始的种植业转变，这导致了生活场所的固定化，表现为生活在某一地域的人们安土重迁，整个社会处于一种不流动或缓慢的流动之中，从而使宗族产生成为可能。宗族是人类学概念，指的是以血缘和地缘为主要特征的人群结合体。为了保证传统乡村社会的有序运行，宗族这一群体必须有效发挥约束成员社会行为、调解各种纠纷与冲突以及满足成员个人心理需要等重要功能。费孝通先生在《乡土中国》中指出，宗族并不是一个膨胀的家庭，甚至不能理解为一种亲属组织，而是一种地方组织。这种地方组织具有一定的政治和经济权力。[2]（P64）以宗族为单位经营产业在古代中国非常普遍，汉学人类学家莫里斯·弗里德曼在《中国东南地区的宗族组织》一书中指出，中国东南地区大部分土地由宗族及其裂变群体共同耕种，或是由宗族出租后进行利润分配，或是宗族成员轮值打理。在此格局下，以邻里为主的地缘与以宗族和家庭为主的血缘对人与人之间的关系产生了极为重要的影响。由此可以看出，存在于某一地域的宗族组织对维持乡村社会秩序具有重要作用。一方面，宗族具有团结互助的作用。古代农耕社会生产方式简单粗放，对自然环境依赖非常大，再加上纷争不断、战乱频繁，村庄安全成为人们关心的首要问题，由此村民聚居起来形成一个以宗族组织为核心的群体，以起到抵御人祸的目的。同时，传统小农经济是一种自给自足的经济，受制于环境、技术等因素的限制，具有明显的脆弱性，仅仅依靠家庭力量很难实现生存与发展，需要族人之间在生产、生活上的互相帮助，这种朴素的利他主义逐渐地成为宗族族约中普遍的规定。另一方面，宗族组织以族规家法维持乡村社会秩序。族规家法由宗族全体成员共同制定，以惩恶扬善、厚植民风、保持乡村社会秩序为根本目标。它不仅具有劝导性，也具有惩罚性，如对于违反族规的人，可以责打、罚物，甚至从族籍中予以清除。我国历史上最早的成文乡约——《吕氏乡约》，由蓝田吕大钧于北宋神宗熙宁九年（公元1076年）所制订和实施。其中提到：“犯义之过，其罚五百，轻者或损至四百、三百。不修之过，及犯约之过，其罚一百，重者或增至二百、三百。凡轻过，规之而听，及能自举者，止书于籍，皆免罚。若再犯者，不免。其规之不听，听而复为，及过之大者，皆即罚之。其不义已甚，非士论所容者，及累重罚而不悛者，特聚众议，若决不可容，则皆绝之。”可见，族规家法是以义务为基础的规范，在国家不介入乡村社会尤其是宗族内部事务时，可以有效约束族人内部的争斗及少数人的越轨，从而使宗族可以在相当程度上维持乡村生产和生活的基本秩序。

（二）古代制度设计的必然结果

自秦汉以来，作为地方政治体制的郡县制，成为统治阶级治理国家的主要手段。在这种政治体制下，国家政权机构只延伸到县一级，县以下的广大地区实行自治。“管治能力受限论”对此进行了解释，该理论认为，由于官僚机构的规模受到征税能力等因素的制约，官僚系统缺乏足够的管治能力，难以深入到乡村社会，所以，传统中国的乡村社会基本上是自治的，即在地方官监督之下，依靠乡绅和宗族治理。[3](P217)因此，为了实现政权稳定和长治久安，统治阶级在县级以下实行自治的乡村治理模式，即县以下的各种事务由当地乡贤组织进行治理，该群体植根于乡土社会，以其自身的传统儒家文化精神影响、作用于当地乡土社会，实现乡土社会的有序与稳定，从而构筑起集权统治的安全阀。

乡贤组织之所以能够成为乡村自治的主要力量原因在于有长期的社会制度——科举制度作为依托。成型于隋朝的科举制度是中国古代封建社会一种选拔人才的基本制度。科举制度的确立，在当时的社会背景下，替代了流弊日益凸显的“孝廉”人才选拔机制，使得士子无论出身贵贱贫富，都可凭借考试来博取前程。科举制度打破了等级身份的限制，促进了人才流动，大大激发了社会活力。但纵观历史，我们会发现实际上只有一小部分精英被选拔培养为官员，大部分精英则留在民间，这部分留在民间的精英则成为乡贤的重要组成部分，包括通过科举考试而没有官职的进士、举人和秀才以及年老辞官归乡的退休官员等，共同构成了传统乡贤的主要来源。在传统社会中，他们利用自身的知识，教化民众，为民众服务，在长期的历史时期中逐渐成为整体上得到民众认可的核心群体，这些人长期学习儒家“修己治人”之学，承担起农民和政府之间沟通的桥梁作用，成为稳定乡村社会的中坚力量。

二、新中国成立70年来乡村治理模式的演进逻辑

学者们关于新中国成立以来我国乡村治理体制的划分阶段方面的研究，主要以重要的历史事件为节点，将其划分为两阶段、三阶段和四阶段等几种。有学者将新中国成立以来我国乡村治理体制的发展历史划分为重建阶段（1949～1978年）和演变阶段（1978年以来）。也有学者根据新中国成立后的两个重要时间节点将我国乡村治理体制演变划分为“乡苏维埃”“政社合一”与“乡政村治”三个发展阶段。也有持四分法观点的学者，即将其划分为“农民协会和土地改革阶段”“合作化运动阶段”“公社的政社合一体制阶段”以及“新时期发展阶段”四个阶段。上述学者们对阶段的划分方法为我们研究该时期乡村治理模式的发展历程提供了丰富的文献资料。本文在综合以往研究的基础上将新中国成立以来我国乡村治理体制的演变过程划分为如下四个阶段：新中国成立初期（1949～1958年）、政社合一时期（1958～1982年）、乡政村治时期（1983～2013年）与新时代“三治融合”时期（2013年以来）。

（一）新中国成立初期（1949～1958年）

一种治理体制或模式不是一经产生便固定下来的，而是会根据不同历史时期社会经济的发展、国家发展战略目标的转移而发生相应变化，因此不同的历史时期都有适合自身发展实际的不同的乡村治理模式。新中国成立之后，为了快速恢复国民经济、改善民生以巩固新生政权，党中央在农村地区推行土地改革运动、农业合作化运动，极大地调动了农民的生产积极性。同时，改变以往国家统治与社会自治相结合的乡村管理模式为国家主导模式，以保证国家顺利实施对于乡村社会的管理，确保乡村保持良好的社会秩序，同时使乡村的各种资源能够为国家及时获取，用于工业化建设，最终实现巩固新生国家政权的目的。

学者们针对这一时期乡村治理模式展开了相关研究。比如有学者认为在合作化运动的实施过程中，居于主导性力量的国家权力，改变了宗族等地方权威的存在状况和作用方式。[4](P259)中国共产党通过土地改革、合作化运动等一系列的政治运动，不仅打击了在乡村社会中存续千年的以家（宗）族为代表的传统士绅乡贤组织的权威和影响力，使其在乡村治理体制中的地位和作用日渐式微，而且确立了自身在乡村治理体制中的领导地位。

（二）政社合一时期（1958～1982年）

从1958年4月第一个人民公社成立于河南省遂平县开始，短短数月的时间内，“政社合一”的人民公社制度作为乡村治理正式体制，在全国范围内的乡村社会中基本确立起来，到1983年该制度被废止，其运行了25年之久。这一制度的确立带来的一个消极后果是乡村社会中农民和其他社会组织的自主性基本丧失，国家政权力量对乡村社会的控制得到空前强化，乡村社会呈现出一种超稳定状态，即“迟滞性稳定”，整个乡村社会缺乏生机与活力。因此，这种制度只是一种临时性的、过渡性的制度安排，随着社会的进步，历史的车轮向前推移，其被废止并为新的制度所取代是历史的必然选择。

关于人民公社产生的原因主要有两方面：客观原因主要是工业化发展的需要。当时冷战的国际环境导致我国的工业化建设无法从外部获得资源，只能从内部汲取资源用于发展。经过三年土地改革以及合作化运动，农民生产积极性得到极大提高，农业取得了一定的发展，这就为工业化建设积累了资金和资源。人民公社作为合作化推进的高级阶段，有利于实现农业更好更快地发展，为我国的工业化提供持续的经济资源。主观原因是受急于求成思想的影响。新中国成立后，经过一系列的运动，社会发展呈现欣欣向荣之势。由于当时急躁冒进的“左倾主义”逐渐在党内占了上风，因而中央认为建立人民公社取代原有的农业合作社是实现国家初级工业化战略目标的必然选择，而且将人民公社作为进入共产主义社会的最好途径。

关于人民公社的产生基础，有学者认为主要包括经济上的集体化、政治上的党政合一以及文化上的权力崇拜等三个方面。[5](PP16～20)在这种高度集权的人民公社体制下，国家政权力量居于主导地位，统辖政治、经济、文化和社会等方面的管理权限，市场组织、社会组织等主体的作用微乎其微。这种集权模式的优势在于国家层面强化了自身的控制能力，乡村社会处于国家政权力量的管控之下，但它摧垮了乡村社会的传统文化网络，以家（宗）族为代表的士绅乡贤组织处于被边缘化的地位，这对乡村社会的长期稳定与健康发展产生不利影响。人民公社是历史发展到一定阶段的产物，是具有特定功能的一种组织，虽然存在明显缺陷，但它的产生符合当时经济社会发展的需要，因此对其作用也要历史地、辩证地看待。

（三）乡政村治时期（1983～2013年）

在总结各地试点经验基础上，1983年10月颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地在1984年底完成建立乡政府工作，取消人民公社体制，在全国范围内建立乡一级政府，“乡政村治”体制制度框架开始初步形成。1998年11月4日全国人民代表大会常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》表明我国在基层正式确立了“乡政村治”体制。作为一种新型的乡村治理模式，乡政村治治理模式的产生是社会发展的必然结果。一方面，改革开放之后我国在农村地区开始推行家庭联产承包责任制，这一制度大大调动了农民的生产积极性，使农民获得了经营自主权，同时也从根本上打破了人民公社时期“一大二公”的体制，使农民从僵化的体制中解放出来。实行家庭联产承包责任制不仅为乡政村治制度的产生提供了经济基础，也为该制度提供了有主体性的农民。另一方面，伴随着经济体制改革，我国也开始了民主化进程。党的十一届六中全会和十二大两次会议先后提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”[6](P841)和“发展基层社会生活的群众自治”。[7](P37)通过这一系列的努力，乡政村治制度作为基层的基本政治制度逐渐被确定下来。在此制度下，乡村社会的农民群众主体地位得到重视，乡村社会逐渐从国家中剥离开来，逐渐实现自身的独立性，同时乡镇政府的职能也能更好地发挥，促进了乡村的有效治理。

（四）新时代“三治融合”时期（2013年以来）

改革开放四十年的持续发展，对我国基层经济社会领域产生了重大而深远的影响，农村的一个显著变化即农民的生产生活方式发生了重大转变，民主意识、参与意识、法治意识不断增强。以往的“乡政村治”模式无法有效满足人民群众日益增长的民主参与与民主发展需求，迫切需要构建适应新时代发展需要的乡村治理体制以解决上述问题。为此，党中央提出在基层农村地区构建自治、法治、德治融合发展的乡村治理模式，要求将三者有机结合起来，坚持自治是目标，法治是保障，德治是基础，在三者之间形成良性互动的格局，最终实现乡村善治的目标。

自治，即村民自治，正式成型于1988年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》。理想上的“乡政村治”模式是乡镇事务与村级事务二者截然分开，互不干涉，从而实现乡村的有效治理。但现实往往与理想存在着一定差距，乡政村治模式在实践过程中存在着一些难以规避的问题。当下我国部分地区的村民自治组织要么呈现“过度自治化的倾向”，要么呈现附属行政化的趋势，二者都不利于乡村良序之治目标的实现。因此，若想实现乡村善治的目标，首先村民自治要落到实处，只有村民真正享有四项民主权利：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，才能实现村民自治与国家政权二者之间的良性互动。

传统乡村社会是一个礼俗社会，人与人之间的行为受到一系列约定俗成规则的约束。正如费孝通先生所说：“社会秩序的维持……依赖于一套社会公认合式的行为规范”。[2](PP80～81)其所说的行为规范，指的是乡规民约，它是一种不成文的民间法，对于个人行为具有较强的约束力。与传统社会不同，现代社会强调法治，因而在当下乡村治理中，不仅要发挥传统行为规范的积极作用，更为重要的是应注重以现代法治思维和法治方式进行乡村公共事务管理，在村民中加大普法宣传力度，让村民树立法治意识，同时积极维护村民权益，最终让法律规则成为公序良俗的法治文化，在法治轨道上实现乡村的良善之治。

在乡村治理中发挥“德治”作用，要充分挖掘中国传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，即以道德去感化教育人，通过改造人的心理活动影响个人具体行为。德治的核心是道德，倡导以道德规范来治理社会，其目标在于在乡村社会成员之间形成共同的道德意识，凝聚成共同的道德信念，并以此为标准来作为个人的处事原则与行为准则，最终在潜移默化之中实现乡村社会的稳定有序。

新时代“三治融合”乡村治理模式，要求自治、法治、德治三者相辅相成、相互支撑、合力共治。因此，在现代乡村治理过程中要坚持自治是目标，法治是保障，德治是基础，以德治滋养法治、涵养自治，在正确处理好“三治”之间相互关系的基础上，构建基层社会善治体系，形成政府与社会良性互动的新型社会共治模式，这是创新基层社会治理的有效途径。

三、乡村治理模式未来的发展趋势

自从党的十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，各地结合本地实际，都在探索适合本地区的乡村治理模式，或探索自治、法治、德治三位一体，探求治理体系多元（如三治合一）；或借助外来优秀人才资源，充实乡村精英人才队伍，形成治理主体多元（如新乡贤、大学生村官）；或以融合思维激发活性元素的引领、贯通和渗透效应，力求治理机制多元。随着社会不断向前推移，公民意识的增强与互联网技术的深入推进，乡村治理在治理主体、治理信息传播路径以及治理领域等层面呈现日益强化的趋势。

（一）非正式治理主体作用凸显

随着市场化、城镇化进程的深入推进，现代性和市场文化冲击乡土文化，乡土文化日益呈现出现代化与多元化的趋势。在此情境下，地方基层政府在治理过程中倘若仍不转变观念，沿用以往单一政府模式下的社会管理方式，不重视发挥社会组织、市场组织以及公民等主体的作用，必然无法适应当前乡村经济社会发展的实际情况，同时也面临着治理有效性低、服务效果差等现实困境；与此同时，农村社会中的成员自我意识也日益觉醒，其权利意识、民主意识日益增强，这些都表明乡村治理需要发挥各种能人志士、社会组织等非正式主体的作用，以弥补基层政府的不足之处。非正式治理者是相对于乡镇干部所代表的正式治理者身份而言。本文所说的非正式治理者所包含的群体包括在经济、人文、社会、科技等领域有突出成绩的精英人士，乡村社会中的各种新型社会组织以及村民个人等。在乡村治理中，这些群体或社会组织的作用主要有四个方面：一是在建设乡村伦理道德方面起到模范带头作用。非正式治理者具有较高的道德修养、人文素养，可以充当乡村道德模范，对其他村民产生道德示范引领作用；二是在处理乡村具体事务方面发挥组织协调作用。非正式治理者在人脉资源、群众基础等方面具有独特优势，可以在村民之间发生矛盾冲突时起到调解作用；三是在党的政策传播方面发挥宣传作用。非正式治理者一般是乡村社会中的致富能手、退休官员或教师等，对于党和国家的各种方针政策比较了解，可以利用自身的知识优势、工作实践优势等，宣传党和国家的各项方针政策，使其为村民所熟知；四是在弘扬本土文化方面发挥中坚力量。非正式治理主体可通过宗祠、家谱、传统技艺等载体挖掘本地特色传统历史文化资源，利用村民活动广场、文化长廊等场所展示本土历史典故与民间技艺，做本土文化的继承者与宣扬者，让本土优秀文化精神在当地落地生根。可见，无论是当下还是未来乡村治理实现良性之治，非正式治理主体的作用都必须得到有效而充分的发挥，这也是探索创新乡村治理模式需要重点关注的问题。

（二）双向度的传播方式得到不断强化

双向传播是指存在着反馈或互动机制的传播，传播双方相互交流和共享信息，保持着相互影响和相互作用的关系。相对于单向传播而言，双向传播有更强的交互性，能够得到受传者的反馈，有利于更好的沟通，获得更好的传播效果。

随着互联网信息技术的不断发展，在乡村治理中，传统单向度的文化传播方式逐渐被双向度的文化传播方式所替代，原因在于传统单向度的文化传播过于注重信息的传达和以改造农村文化为目标，往往忽视了农民的能动性、文化认同和积极参与。[8]（P94）双向度的文化传播更侧重于农民主体性地位的作用发挥，以乡村社会为信息来源，以村民产生的信息为内容，可有效地解决新闻媒体宣传内容与村民生活相疏离这一难题，有助于农村草根媒介的发育与成长。比如现在各地乡村创建的村级网络公共平台、微信群等信息交流传播渠道，村民成为信息的书写者与传播者，改变了以往村民的被书写者与被传播者身份。可以说，这种双向度的传播方式让村民获得了媒介近用权，村民通过这种经常性的网络实践活动，激发了参与社区公共事务的热情，从而有助于社区共同体意识的生长。在现代乡村治理中互联网技术以及双向度传播方式还将得到进一步推广与实践。

（三）“线上—线下”实现良性互动

根据中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，我国农村网民规模为2.22亿。在数量如此庞大的网民中，手机网民是主力军，这说明移动网络正逐渐嵌入我国的乡村社会，网络互动已经成为村民的一种生活方式。随着市场化、城镇化进程的深入推进，农村外出务工的人数越来越多，人员流动性日益增强，村庄逐渐“离散化”，传统农业社会面对面的交往模式已经无法有效发挥连接乡村社会的作用，而移动网络平台突破了社会联系的时空规制，正好可以弥补这一缺陷，使分散在不同空间的村民可以通过网络方式参与村庄公共事务，不断拓展和深化社会关联，重塑村落公共空间。

在以地域为基础而创建的网络社区中，村民进行线上互动旨在解决乡村社会中的现实问题。村民通过线上互动的方式，对开展电商扶贫、挖掘传统文化、组织公共文化活动等乡村公共事务进行讨论、交流，由于网上互动参与主体具有多元化及身份相对平等的特点，针对某一问题展开讨论时，每个人的观点都可以得到表达与重视，从而更有利于共识的达成。线上互动为关心乡村公共事务的线下讨论小组提供了一个意见交流和讨论的平台，摆脱了公共交往的时空限制，提高了村民参与乡村事务的积极性和主动性，使各行为主体都可以在制度框架内协商解决乡村公共事务，从而促进乡村公共行动，这也是现代乡村治理的重要发展趋势。