“三变”改革助推乡村旅游的模式、困境与路径研究——以贵州六盘水市为例

李如海

（中共六盘水市委党校 贵州 六盘水 553040）

2017年至2019年，“三变”改革连续三年被纳入中央一号文件，从国家战略层面肯定了“三变”改革政策性、制度性价值。尤其是将“三变”改革的模式运用到乡村旅游发展中，整合了景区各种资源要素，着力将乡村自然风光、民族文化等旅游资源折股量化，通过股权纽带盘活了乡村旅游资产，形成了“三变”改革与乡村旅游耦合发展新模式。

2014年以来，贵州省六盘水市在深化农村产权制度改革中，创造性的总结提出“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。通过将农村集体资产及各类专项资金以折价入股的形式，投入新型经营主体，盘活农村资产，实现农村资源的优化配置。

一、“三变”改革助推乡村旅游的模式

六盘水市“三变”改革与乡村旅游的耦合联结，是通过政府引导、经营主体运作、农民参与的股份合作模式。其运行机制通过积极盘活景区项目实施的周边集体荒山荒坡、生态林地、水域滩涂、农户土地、易地扶贫搬迁安置房以及民族文化等资源，通过确权颁证、资源评估、签订合同等环节后，入股到经营主体中，按照“固定分红+收益分红”等分配模式，实现收益后按入股约定的收益分配机制进行分红；对在建及已建成的景区项目，优先考虑吸纳农民参与建设或参与运营、管理，逐渐形成“三变+N+乡村旅游”的发展模式。目前，全市共有哒啦仙谷休闲养生旅游区、木城居委会百亩荷塘、凉都高原比女街生态园景区、阿珠湖库区旅游度假区等35个“三变+”旅游景区，“三变”+旅游改革覆盖99个行政村，2.4万户8.2万人，其中贫困户0.55万户1.5万余人，整合农户投入资金1.5亿元，技术人才入股29人，入股群众参与分红0.57亿元，参与“三变”农户年均收入从“三变”前的1万元增长到1.44万元。“三变”改革与乡村旅游的耦合发展主要有四种模式：

（一）“三变”+休闲农业+乡村旅游的模式

该模式在打造休闲农业产业中，主要将乡村的山、水、林等集体资源入股到旅游经营主体进行开发利用，促使旅游资源变资产，实现了休闲农业与乡村旅游的深度融合。如盘州市娘娘山农业园区探索的“三变”+休闲农业+乡村旅游的发展模式，已成为全国休闲农业和乡村旅游示范点，被誉为“三变”改革的发源地。其中，舍烹村是娘娘山农业园区的核心区域，是践行“三变”+休闲农业+乡村旅游模式的典型代表。该村主要将村集体湿地、水面、河沟等集体资源作为股权入股到银湖合作社，按比例分红。将320亩村集体湿地入股娘娘山农业园区，建设湿地生态科普宣教基地、木栈道、观景平台等旅游设施，打造生态观光旅游项目，每年固定分红3200元；将集体河沟500米以承包的方式交由娘娘山旅游公司用于修建步道，每年固定分红0.5万元。同时，舍烹村探索出资金变股金的独特模式。采用“公司+创业贷款+农户”的入股模式，使农户贷款改造房屋与入股公司盈利还贷相结合，达到农户增收的目的。即由舍烹村625户农户申请创业贷款共5000万元，统一用作村寨房屋提升打造后入股娘娘山温泉养生度假项目，按照3：7进行分红，村民用房屋入股占30%，娘娘山旅游公司占股70%。村民闲置的房屋变成了入股有增收的项目，贷款建房不用承担还钱风险，娘娘山旅游公司占70%的股份承担还贷入股风险，有效促进了农民增收致富奔小康。舍烹村通过将村寨的山、水、林等集体资源变资产，创业贷款变股金等“三变”改革与休闲农业与乡村旅游深度融合的模式，现有村民511户1454人中，已有476户农户将土地入股给银湖合作社和娘娘山旅游公司，1271人成为合作社和旅游公司的股东。2017年，舍烹村人均纯收入达到14600元，村民依托休闲农业旅游资源，通过“三变”改革的利益联结模式，发展乡村旅游，走上了旅游增收致富的道路。

（二）“三变”+易地扶贫搬迁+乡村旅游的模式

该模式依托景区景点，通过“三变”改革，将易地扶贫搬迁与特色旅游村镇建设结合起来，解决建档立卡贫困户搬得出、稳得住、有就业的问题，通过旅游产业带动达到脱贫致富的目的。如水城县将易地扶贫搬迁与野玉海景区建设相结合，在景区规划建设“千户彝寨”项目，计划搬迁农户1006户。该模式由野玉海景区管委会与搬迁贫困户合作建房，以彝族文化元素为建筑格局，按照山地旅游度假房标准建设搬迁农户的住房。由景区管委会将搬迁贫困户的易地扶贫搬迁资金变股金，投入到搬迁贫困户安置房的建设中。房屋建成后不仅可满足搬迁贫困户居住的需求，而且多余的住房面积可通过折价（按2000元/平方米折价，其中1500元是建房单价标准，500元作为住房周边绿化及水电路等设施打造）入股到旅游公司进行实体经营，开设特色旅游商铺，打造民族特色家庭旅馆等。贫困户多余住房面积入股旅游公司后，在产生收益前按照每月每平方米/5元进行保底分红；产生收益后，根据贫困户、建设方、经营方按照出资额度，明确股比，按股分红。同时，入驻野玉海景区的10家平台公司，在景区负责提供工作岗位，解决搬迁贫困户每户至少一个人的就业问题。截止目前，“千户彝寨”旅游带动就业532人，有效促进了搬迁贫困户增收致富。通过依托景区景点，将“三变”改革与易地扶贫搬迁相结合，贫困户将多余房屋入股景区经营，随着区域旅游经济的发展获得稳定旅游收益后，一方面，搬迁贫困户可获得房屋产权入股后的财产性收入；另一方面，入驻景区的平台公司为搬迁贫困户搭建了就业平台，提供保安、保洁、售货员等景区长期固定性岗位，搬迁贫困户可获得工资性收入，解决了其日常生活、生计问题。

（三）“三变”+古树名木+乡村旅游的模式

该模式利用区域内具有重要价值的生态旅游资源，尤其以生态旅游资源的美学观赏价值为核心依托，构建集“吃、住、行、游、购、娱”为一体的乡村旅游路径。通过盘活别具特色的生态旅游资源，引入经营主体进行股份合作开发，实现生态旅游资源的价值递增。如盘州市石桥镇妥乐村通过盘活古银杏树资源、村企联动、发展产业等措施，切实推进“三变”改革，破解了村级集体经济发展难题。妥乐村立足自身优势，依托世界古银杏之乡、省级风景名胜区、世界最集中的古银杏群等宝贵资源，采取“村合作社+农户+公司”的经营模式，最大限度盘活1000多株古银杏树的独有资源，实现了妥乐核心景区235棵古银杏树资源股权化。通过实行村集体合作社与旅游公司合作，由旅游公司经营妥乐景区，30%的景区门票收入归村集体合作社统筹，再由入股农户和村集体合作社按3：7模式进行分配。妥乐村通过“三变”引领，促使古树资源入股，建立农户、村集体、公司股份合作的利益链接机制，使得村集体、农户均获得旅游收益分红。

（四）“三变”+文化产业+乡村旅游的模式

该模式利用独特的民族文化资源，引导农户以民族民间的非物质文化遗产技术技艺入股，以股权经营为载体，实现民族文化资本化的发展路径。如六枝特区落别乡牛角村依托其独特的布依族传统文化，通过引进经营方，以股份合作为纽带，与村集体与村民建立利益联结机制，共同发展村寨民族文化产业。该模式由承接民族文化产业的经营主体投资390万元，进行文化园区的建设与维护；村集体利用50万财政资金入股，并组建村寨演艺队伍参与文艺演出；牛角村群众以个人祖传技艺（主要以布依族歌舞为主）入股经营主体。公司、村集体、表演队伍按约定股比进行利润分红，村集体每年提取一部分利润分红作为村公益基金积累，用于村公益事业发展。牛角村依托村寨浓厚的布依族文化，通过引进文创公司与组建农民专业合作社，为民族文化产业的发展搭建了平台，实现了民族文化资本化的发展路径。牛角村村民将祖传的布依族刺绣、蜡染、歌舞等入股到经营主体中，对于农民而言，不仅实现了个人艺术价值，其自身的民族技艺有展示发展的空间；最关键的是实现了个人经济价值，农民通过参与经营民族文化产业的发展，为其提供一条在家门口务工就业的重要家庭经济收入路径。对于社会而言，通过引入市场机制，实现了民族非物质文化遗产文化的生产性传承和自觉性传承。

二、“三变”改革助推乡村旅游的实践困境

通过将“三变”改革模式贯穿于休闲农业、易地扶贫搬迁、文化产业等领域，实现了“三变”改革与乡村旅游的有机结合，对新时期乡村旅游的发展提供了丰富的实践构架与经验借鉴。当然，“三变”改革与乡村旅游结合中仍存在一定的实践困惑。

（一）旅游文化资源评估与股权占比难以确认

发展乡村旅游，需要解决旅游资源价值评估与产权确认的难题。旅游价值评估旨在界定旅游资源开发而带来的市场价值、经济价值、社会价值等，确权则是明晰国家、集体、个人对旅游资源的占有权、使用权、经营权等，为进一步股份合作理清要素。但实践中，对旅游文化资源评估缺乏权威的价值评估机构和有专业资质的评估人员，以及成熟的评估机制、科学的评判标准和评估经验。尚且有评估机构的，对无形资产属性的旅游文化资源难以评估。在盘活乡村各式资源，实现旅游资源变资产过程中，对于乡村自然风光使用权、乡村民族民俗文化、村民劳动力服务等方面多属于无形资产，其资源属性价值往往难以评估、或出现分歧，尤其是旅游文化资源股权占比难以协调。

（二）人文旅游资源缺乏产权保护机制

在乡村旅游推行“三变”改革中，由于一些特定旅游资源缺乏国家明确的产权界定和保护，在实践中，存在文化旅游资源产权制度不明确、市场化特征不明显的问题。对于颇具历史文化价值、观赏价值、教育价值的乡村人文旅游资源评估存在技术上的难题，难以折合成股份入股旅游经营主体。尤其是对民族村寨村民的仪式信仰、民族服饰、歌舞艺术等活态文化的价值没有物化为产权认定，在旅游开发中难以获得股权收益。地方政府在制定乡村旅游规划和与旅游企业协商股比构成时，并没有将少数民族文化作为旅游资本构成因素，忽视对民族文化的资产化管理。旅游地农民只能获得村寨土地、自然水域、建筑物等物态形式的资源使用权上的租赁收益，仅少数农民可将技术（技艺）入股旅游企业参与分红。目前六盘水市“三变”与民族文化产业融合的发展模式，农民实现技术（技艺）入股分红的“三变”改革示范点屈指可数。如作为六盘水市“三变”与民族文化融合示范样板的六枝特区落别乡牛角村，在发展民族文化产业中，农户以民族舞蹈表演入股，合作社按表演场次支付给入股农户薪酬及股比分红。看似农民以技术（技艺）入股“三变”经营主体得到了股比分红，但是并非真正意义上的文化产权收益分红。

（三）农民参与乡村旅游发展机制不完善

“三变”改革对激发农民参与乡村旅游的确提供了动力，但在旅游地农民过渡依赖旅游企业生存的初期，农民参与乡村旅游多属于浅层次的参与，相应地获取各种利益有限。由于村民们的文化水平有限、综合素质不高，无法参与较高层次的旅游经济活动。在乡村旅游发展中，虽然表面上实现了“农民变股东”，但只是徒有虚名的“股东”，没有真正享有农民股东应持有的权力与义务。在乡村旅游项目推进中，政府、企业、和村集体股份合作开发乡村旅游时，在项目签约时村集体（具体为当地村委会干部）完全代理了村民的权力，但在旅游项目推进前由于村民个人与村集体的关系处理不当，以致在旅游项目实施中出现各种矛盾冲突，最终影响了旅游地农民与旅游企业的利益联结关系。

（四）旅游地农民缺乏利益补偿机制

在乡村旅游发展中，当地政府在协调旅游企业与村集体、农民股比设置中，未考虑旅游对旅游地影响因素，农民缺乏相应的利益补偿。在社会资本、企业主体驻足经营乡村旅游后，在完成旅游资源开发、旅游设施建设、旅游市场开拓后，旅游企业逐渐获利，并攫取绝对的旅游利润；对于旅游地范围内的农民而言，以集体或个人的土地经营权、文化主体产权等入股旅游企业而产生的收益相对有限，因旅游参与而获得劳务收入微薄。若地方政府、旅游企业在乡村旅游发展中，对日渐失衡的利益分配模式没有采取有效调控，尤其对旅游地农民没有给予适当的利益补偿。不仅会影响地方政府、旅游企业、农民三者之间的互动关系，而且将阻碍乡村旅游的可持续健康发展。

三、“三变”改革助推乡村旅游的路径选择

“三变”改革贯穿在乡村旅游始终，关键在于保障旅游产业发展各利益主体的利益均衡，需对政府、企业、农民主体的职能发挥与角色定位建立相应的创新机制。政府应加强旅游资源有效配置和宏观调控，创建乡村旅游共建共享机制。旅游企业应担起社会责任，建立合理的利益分配机制与利益补偿机制。旅游地农民应增加旅游发展意识，提高旅游从业素质，增强旅游从业能力。通过政府、企业、农民股权合理划分、资金补偿、统一管理等形式实现乡村旅游经济利益均衡。

（一）建立旅游资源价值合理评估机制，实现旅游资源的资产化管理

为了实现旅游资源的资产化管理，综合评估乡村旅游资源的价值体系，地方政府需探索建立一套科学、合理的、便于操作的旅游资产评估体系和指标，委托与旅游资源评估相关的机构开展综合评估。无论是自然旅游资源还是人文旅游资源的评估，旅游企业都需充分听取广大农民的意见的前提下，进行旅游资源价值的评估，要根据其资源属性、形成特点、稀缺程度、保护等级等方面进行综合考虑。对民族文化旅游资源资产评估，要从实物量和价值量两方面进行股权核算；对于农村集体所有的土地、山林、河流等农业资源，在股权核算上，应将实际旅游开发效益放在首位考虑，而不是局限于其预期农业收益的标准。

（二）实施旅游景区产权改革，建立有效的产权配置

“三变”模式在乡村旅游中开发运用，关键在于完善各利益群体的产权配置。首先，需对各种旅游资产的原始所有权、经营权、收益权进行产权界定。尤其应合理安排与有效界定民族文化资源的产权，因地制宜、分门别类地划分民族文化旅游资源类型，建立符合资源主体合理意愿的产权制度体系。其次，规范农村产权管理，搭建农村产权流转交易平台，科学分解产权，按照市场规律交换使用资源。建立旅游资源产权交易制度，按照市场规律对各项旅游资源的平等交易与使用。

（三）建立更广泛的旅游地农民参与机制

其一，建立旅游地决策咨询机制。在乡村旅游开发过程中，应强化旅游地农民在旅游决策与规划过程中的主体意识。地方政府需建立旅游发展的决策咨询机制，以服务于旅游地农民，解疑释惑、提供专业协助；建立由专家、政府相关工作人员、村集体代表共同组成的决策咨询机构，其职能为农民协调与处理乡村旅游推行“三变”模式中的现实问题。其二，建立旅游发展激励机制。在产权明确、权责明确的情况下，应优先鼓励、引导能力强的农民直接从事旅游生产经营管理。通过股权激励方式，扶持与培育当地乡村旅游致富能人、企业家投资入股乡村旅游产业，实现对本地农民的旅游带动。其三，提供就业机会和商机。旅游企业应为农民搭建就业平台，除雇佣农村居民从事清洁、门卫、保安等低层次的工作外，还应分批对农民进行专业技能培训，吸纳其进入旅游企业的重要技术岗位与管理层，企业对每个岗位进行必要的考核，实行竞争上岗。

（四）建立合理有效的旅游地农民利益保障机制

第一，建立合理的利益分配机制。首先，调整和完善旅游经营权制度。地方政府、村集体通过与旅游经营主体对利益分配不均，甚至有损农民的利益联结机制，进行重新修订或完善，寻求建立旅游经营主体与村集体互利共赢的旅游经营制度，保障村集体及村民的股权收益。其次，合理安排民族旅游资源的产权结构，实现股比分红。以政府积极引导、产权主体自主经营的方式为主，将个人技能、民间工艺、知识产权等以股份形式纳入到遗产资源的整体体系中进行统一经营管理，或将经营权许让渡给旅游企业经营，享有相应的财产权，参与旅游企业的收益分配。再次，实现旅游地农民间股权利益均衡。为保障农民决策参与权和利益分配权的充分实现，必须要保证农民一定比例的股份份额。

第二，建立有效的旅游地农民诉求表达机制。各级政府应该提供利益表达的制度性平台。各方代表能够通过定期座谈等合理方式，来保证农民、旅游开发商、旅游经营者和当地政府通畅的沟通渠道，以合理解决利益主体之间的矛盾，顺畅利益分配机制。各级政府要尊重旅游地农民的合理利益诉求，让利于民。对于重大事项村（居）委会可开村民大会征求意见，以广泛听取村民的意见，并将村民的意见反映给旅游企业或政府。各级政府及部门要对农户的利益诉求提供支持与帮助，并给予及时反馈与解决。

四、结语

为推进“三变”改革与乡村旅游的耦合联动，以创建“三变”改革与乡村旅游协同机制为基础，进一步确立并推行相应的政策与制度，保障“三变”改革模式在乡村旅游中的高效运行。对此，地方政府需积极搭建乡村旅游投资平台，加大“三变”改革经营主体的培育与扶持力度。优化“三变”改革中的利益联结监督考核机制，稳步递推农户参与乡村旅游的利益联结机制。规范与监管“三变”改革贯穿于乡村旅游中的要件要素，对涉及股份合作关键要素要件，诸如合同书、股权证、分红单等进行细致规范与考核监管。诸类关乎“三变”改革与乡村旅游制度规范与利益联结的问题，尤需深入研究，促使“三变”改革有效助推乡村旅游发展。