乡村振兴战略下开发利用沉睡资源的实践探索——以山东省德州市临邑县为例

王宇峰 张乃琴 贾海慧 许少红 王希江 张荣昌

（德州学院 山东 德州 253023）

目前，中国国民经济发展到一定程度，有能力进行农村城镇化建设，实现乡村振兴。激活现有的乡村沉睡资源是助力乡村振兴的有效途径。据国家统计局国民经济和社会发展统计公报数据显示：目前我国共有行政村58.8万个，自然村267万个，有农村人口5.9亿，占全国总人口比重为42.65%。乡村振兴不仅决定着广大农村人口的生活状况，更关系着整个社会的稳定与发展。农村的发展不仅要依靠国家资源和政策，更多的还是要通过村社共同体进行内部资源利用，提高原始资本积累，壮大集体经济。统计资料显示，我国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，平均每个村庄拥有约500万元集体资产。但是由于很多资产处于“沉睡”状态，是“资产”却不能带来收益，变成了“沉睡资源”，导致集体经济名存实亡。从全国来看这已逐步演变为一种普遍存在的乡村发展困境。仅山东省德州市，经初步测算，可利用的沉睡资源总量在20万亩以上。本文以山东省德州市临邑县为例，探讨如何唤醒沉睡资源，使“资源”变成“资产”，助力乡村振兴。

一、临邑县开发利用沉睡资源的基本情况描述

德州市临邑县，是全省52个财政困难县之一。省定扶贫工作重点村68个。2015年底共有5072个贫困户，贫困发生率2.37%。该县“沉睡资源”丰富，有大量空宅基、空闲地、废坑塘、旧场院等闲置。初步统计，该县833个行政村约有1.14万亩沉睡资源，涉及530多个村，占行政村总数的64%。这些沉睡资源大部分归属村集体所有，有的被村民无偿占用，有的长期闲置荒废。为了整合资源，提高利用效益，临邑县统一行动，调动多方力量，集中投入资金，系统整合，让沉睡的资源“活”起来。通过规范利用、科学管理、合理分配，增加了增收渠道，壮大了集体经济。截止日前，已有65个村实施整治，整出土地4840亩，村集体年均增收超过1.5万元以上，贫困户年均增收超过800元。通过开发利用沉睡资源，临邑县的乡村建设面貌发生了重大变化。

（一）改善了生产生活环境

临邑县以沉睡资源利用为契机，打造了一批海棠小村、荷花小村、樱花小村等特色美丽乡村。平坦水泥路穿村而过，花砖铺就的人行道宽阔整洁，白篱笆内的花木错落有致，一幅“村在花中、人在景中”的美丽画卷。村庄变美了，村民自觉维护环境的意识也提高了，人居环境发生了很大变化。截至2017年底，65个村新修道路84.4公里，种植绿化苗木12.6万株，粉刷墙面120万平方米，绘制文化墙780幅。

（二）提升了公共服务能力

在利用沉睡资源发展产业、提升环境的同时，划出部分土地建设文化活动场所、运动休闲广场、幼儿园、卫生室、幸福院等公共服务设施，群众生活的质量不一样了，幸福感和获得感显著提升。截至目前，65个村文体广场和健身器材全部配套到位，新建幼儿园4处、卫生室4处，新改建幸福院20处。孟寺镇昝家村建设高标准幼儿园，招聘高素质幼师队伍，吸纳社区百余名幼儿入园，接受高质量的教育，孩子开心、家长放心、老人接送都舒心。

（三）倡树了乡风文明新风尚

借力沉睡资源开发，临邑县不仅实现了村容村貌、人居环境的巨大改善，还有力扭转了人们的陈旧思想观念，群众向上向善的文明素养得到有效提升。

二、临邑县开发利用沉睡资源助力乡村振兴的主要措施

（一）摸清家底，先行试点

临邑县在脱贫攻坚的总目标引领下，抓住重点村基础设施改造这一机遇，摸清家底。该县在村庄建设中普遍存在缺乏规划、基础设施差、种植结构单一、集体经济弱、增收途径少等问题。截至2015年底，村集体低于3万元的426个，占51.1%，常年外出打工的8万余人，占农村劳动力的29.6%。2016年上半年开始，选择了部分班子强、资源多的重点村先行试点。比如宿安乡邢仙龙村曾在上世纪90年代搞过一次村庄规划，现在是当地有名的贫困村，闲散地较多。通过闲散土地综合整治，共整理成可利用土地36.5亩，用以种植葡萄和大棚蔬菜。2017年该村贫困户人均增收3500元，贫困户全部脱贫。葡萄进入盛果期后，每年可实现村集体收入增加12万元。在邢仙龙村带动下，沉睡资源利用已经在12个乡镇、65个村初见成效，带动了近百家企业、合作社、种植大户等新型经营主体，吸引了3.2万名群众参与，形成了“县级主导、乡镇主体、村级主场”的工作格局。

（二）多方筹资，集中投入

临邑县多方筹资，集中资金4515万元激活沉睡的闲置资源。

1.整合资金

财政专项扶贫资金、政府债务资金以及连片治理、农业综合开发、“一事一议”财政奖补、高标准良田建设、农村环境综合整治、第一书记等行业部门帮扶资金3810万元。

2.吸收闲散资金入股

农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等入股到经营主体，成为股东参与分红，“农民变股东”。遵循市场规律，组织企业、合作社、种植大户等，通过参股入股方式获取沉睡资源承包经营权。多方筹集的资金集中投入沉睡资源的综合整治。

（三）有效利用，突出特色

临邑县将已经整合的沉睡土地，依托农业供给侧结构调整，以市场需求为导向，“物尽其用，人尽其力”，集中发展特色项目，成为乡村经济增收的重要来源。

1.发展特色种植

根据土地规模、地块分布、土壤土质、灌溉水源等，与群众种植经验相结合，种植特色作物，包括核桃、山楂、柿子等果树，以及国槐、白蜡、海棠等经济苗木，并在林下间作辣椒、黄花菜、黄金菊等矮株、蔓藤类作物，施行立体种植。

2.发展特色旅游

利用空宅基改造成农家乐，发展集采摘、观光、休闲于一体的乡村旅游项目，“两季摘果、三季赏花、四季常青”，打造集农家休闲餐饮、垂钓娱乐、农业采摘观光为一体的农业休闲观光点。

3.发展扶贫园区

对整合的成方连片土地，创办土地股份合作社，集中管理、统一经营，连体打造扶贫产业园区。比如临盘街道后杨村成立了风光专业合作社，对原有沙河故道进行升级改造，建设千亩花果山风景点，每年给村集体带来5.2万元纯收入。

（四）收益分配合理，共建共享

临邑县开发利用沉睡资源的组织方式主要有两种，一是以行政村为主体单村整治，二是以乡镇为主体联村整治。为了实现共建共享，临邑县根据资金投入、土地收益等具体情况，在优先保障贫困户受益的前提下，合理制定分配方案，因地制宜，形成了不同的收益分配模式。

1.“贫困户+普通农户+村集体”

村集体统筹普通农户的空宅基、场院地等，与原户主签订经营权入股协议，扶贫资金的投入折股量化到贫困户，实现资产变股权，资金变股金，农民变股东，收益有分红。临南镇李佛头村投入277万元，整理开发土地179亩。收益按照贫困户、普通农户、村集体5：4：1比例分配。在果树尚未进入盛果期的前两年，每年土地总收益9.04万元，村集体年增收1万元，贫困户年均增收1190元。果树进入盛果期后，年总收益可达30.74万元，村集体年增收3.07万元，贫困户年均增收4045元，普通农户年均增收950元。

2.“新型经营主体+村集体+贫困户”

村集体只负责整理土地，以土地所有权入股；企业提供幼苗、技术并负责销售；贫困户负责日常管护。2017年，理合务镇利用17个村的沉睡土地，与格林西泰园林公司合作种植绿化苗木，按企业、村集体、贫困户5：3：2分配，形成收益后，预计三方年收入分别为6.55万元、3.93万元、2.62万元。

3.“贫困户+村集体”

村集体利用财政扶贫资金整理土地入股，贫困户负责管理维护。2017年，恒源街道草寺村在整出的土地上种植海棠等经济苗木48亩11400棵，收益按村集体、贫困户4：6分配。形成收益后，预计年纯收入分别为1.88万元、2.82万元。

4.“村集体+新型经营主体”

村集体用土地所有权入股，用自筹资金建设大棚或车间等，形成集体资产后对外承包，新型经营主体投入资金并负责后期管理维护，收益由村集体和新型经营主体共享。林子镇东张村对整理出的40亩坑塘，采用竞价承包的方式，由3个承包户发展鱼藕混养，前三年承包金800元/亩/年，从第四年开始，承包金1200元/亩/年，村集体年均稳定增收4.8万元。

三、开发利用沉睡资源存在的问题和建议

（一）问题

1.资金不足

据测算，一个中等规模的村，开展沉睡资源利用，再加上基础设施建设，平均投资约100万元。如实现全县500多个有沉睡资源村全覆盖，需投入资金5亿多元，启动资金是当前最大的制约瓶颈。

2.农户抵触

按规定除每户一处宅基外，其他土地资源都归集体所有。但村民对这些资源已无偿占用了几年甚至几十年，有的视为自有财产，村班子强的可无偿收回，班子弱的只能有偿收回，回收难度较大。

3.规划衔接不够

现阶段的沉睡资源利用尚属市县层面摸索实践，多数以镇、村为单位确定产业，尚未在县级以上层面进行总体规划，也未能与新旧动能转换、乡村振兴、城乡一体、产业发展等规划有效衔接，统筹推进。

4.政府支持力度不够

随着乡村制度改革，农村早已税费取消，农村基层组织的凝聚力、配置资源的能力、乡村治理的动力逐步弱化，乡村依靠国家资源与政策发展的难度增加。从享受国家政策层面来看，无论是支农资源发放还是财政资金拨付，将稀缺资源以近乎平均分配的方式分配给村民个人的做法很难提高公共资源利用效率，对乡村发展助益有限。国家在一些公共物品投入方面实施“以奖代补”政策，没有前期投入很难享受国家相关政策。

（二）建议

1.加大资金投入力度

沉睡资源利用一次性投入多年受益，但前期投入较大。以临邑县为例，按整治利用1亩土地投入6000元计算，仅整治1万亩土地就需要投入资金6000万元。因此，需要调动各方力量，筹集多路资金，加大支持力度。比如引导政策性、商业性银行等金融机构，开发专门金融产品，发放中长期贷款等。

2.给予政策支持

将沉睡资源利用与城乡建设用地增减挂钩和土地开发整理项目相结合，其中与村庄周边农用地相连的宅基地等建设用地，纳入城乡建设用地增减挂钩项目。对整理的废弃林地等非耕地，且与村庄周边耕地相连的，作为占补平衡指标在全省范围有偿调剂使用。结合农村土地制度改革三项试点，探索实施宅基地有偿使用、自愿有偿退出和使用权转让。

3.建立长效管护机制

第一、除了清理的宅基使用权归农户外，其他开发的沉睡资源都属于农村集体资产，统一纳入农村集体“三资”范围。第二、明晰资产权属。对沉睡资源利用形成的耕地、林地、水域等资源性资产，以及房屋、建设用地、基础设施等可经营性资产评估折价变为资产，采取入股、合作、集体统一管理等多种方式，获得收益；对于政府拨款、扶贫资金投入形成的资产，要明晰所有权到村集体，确保受益权到村集体和农户，落实监管权给乡镇政府。第三、健全农村社会保障体系，逐步剥离宅基地的保障性功能，为实现宅基地回收创造条件。

四、结语

十九大提出的乡村振兴战略，是建设社会主义现代化强国的重大战略构想。乡村振兴不仅决定着广大农村人口的生活状况，更关系着整个社会的稳定与发展。山东省德州市临邑县在充分调研论证的基础上，整合闲置的集体土地、林地、水域等“沉睡资源”，充分开发利用，使“死”资源变成“活”资产，实现集体资产的保值增值；将乡村自然资源整合转化为发展资本，增加了村集体积累；通过吸收闲散资金入股，使闲钱变成“股金”，农民变成“股东”，调动了农户参与村庄建设的积极性，为乡村振兴提供了持续的内生动能；将各级财政投入到农村的发展类、扶贫类资金等，量化为村集体或农民持有股金后集中投入到各类经营主体，村集体和农户按持股份额享受股份权利与分红，股权激励措施将农户和集体融为一体，成为乡村振兴秩序的积极塑造与维护者；发展特色农业优化了产业体系，第一、二、三产业无缝对接提升了初级农产品的利用价值和市场价值，产业体系的有效融合可以吸引大量外部资源进入村庄消费，为吸收外部投资创造了条件。总之，有效利用沉睡资源，是拓宽贫困群众和村集体经济增收路径、改善农村群众生活环境的有效措施，对实现乡村振兴具有重要的战略意义。山东省德州市临邑县的经验易借鉴、易操作、易复制，具有全面推广的价值。