新型城镇化进程中小城市包容性发展策略研究——基于石狮市的调查

肖如斐 李碧珍

（1.闽南理工学院经济与管理学院 福建 泉州 360030 2.福建师范大学经济学院 福建 福州 350117）

中国在改革开放四十年的城镇化征程中持续快速推进，经济飞速发展的同时，不仅北京、上海、广州等大城市人口急速膨胀、交通拥堵、空气污染、治安恶化、贫富差距扩大等一系列大城市问题尚未得到根本性改变，“城市病”又逐步向中小城市蔓延，成为中小城市城镇化发展无法回避的议题。很多社会矛盾和问题根源于发展的包容性不强，发展的过程不协调，环境承载力有限，发展的成果没有惠及所有人。中国资源和环境条件特殊，小城市数量众多，超过1800个，占县城以上规模城市总量比例约85%，小城市城镇化发展质量关系到我国新型城镇化的持续健康发展。李克强指出“推进城镇化，核心是人的城镇化，目的是造福百姓和富裕农民”。而包容性发展的内核是发展主体的全民性、发展内容的全面性、发展过程的公平性、发展成果的共享性。[1]新型城镇化强调以人为本，这一价值导向与包容性发展理念高度契合，[2]因此，探究新型城镇化的包容性发展策略，对于把握中小城市发展规律，推动以人为核心的新型城镇化发展具有重要理论意义与实践价值。

一、研究视角与研究问题

“包容性增长”的概念最早由亚洲开发银行在2007年提出，胡锦涛同志于2010年在亚太经合组织第十八次领导人非正式会议上在“包容性增长”的基础上强调“包容性发展”，倡导和推动更为公平和均衡的新发展方式。近些年，在城镇化进程中，城市包容性发展议题在国内外备受关注。CarstenJahn Hansen＆HenrikHarder（2011）明确了包容性战略优势，提倡在城市发展和规划中要用包容性的战略和方法，Malhotra（2010）以印度城市为典例，通过对健康社区和城市可持续发展的关系研究，认为包容性的城市规划能促进城市的健康发展。国内学者分别从包容性发展的内涵、框架内容、发展路径以及与新型城镇化的关系进行了相关研究。在内涵方面，刘凤新（2011年）、魏书威等（2012年）、高传胜（2012年）详细论述了包容性发展的概念，认为包容性发展是一个内涵丰富的、不断变化的、具有可持续性的新发展理论，强调“以人为本”、“机会均等”、“成果共享”的发展方式。郑长忠（2018年）则认为人类命运共同体理念赋予了包容性发展新的内涵，使包容性发展理念有了更高的价值定位。在包容性发展的框架内容方面，胡锦涛同志2011年4月15日在博鳌亚洲论坛提出的“包容性发展”的主要观点后，刘甜（2011年）、陈华等（2011年）、高传胜（2012年）、周小亮（2012年）等学者分别从内核性、理论基础性、要义性方面提出包容性发展的框架内容。在包容性发展的路径探索方面，赵培红等（2011年）、朱其训（2011年）、陈华等（2011年）、李建兵（2011年）等学者分别从收入分配视角、包容性领导视角、公平视角、经济政治良性互动视角对包容性发展的路径进行了探索，关国才（2015年）通过构建新型城镇化包容性发展综合指标体系，将包容性发展实现路径体系归纳为“承载力一支持力一吸引力—延续力—发展力”（CSAED）模型。在与新型城镇化建设的关系方面，牛文元（2009年）、何景熙（2011年）、陈君武（2011年）、张占斌（2013年）、解安等（2013年）、薛坤坤等（2013年）、关国才（2015年）等众多学者认为新型城镇化的核心是以人为本和可持续发展，这与包容性发展理念的本质高度契合，认为以包容性发展为导向的新型城镇化是中国走向现代化的必然选择。

通过对包容性发展相关文献的简要梳理，我们发现对包容性发展理念成为当前社会经济发展的方向等问题得到学术界普遍认可和广泛关注，并从包容性发展的内涵、框架内容、发展路径以及与新型城镇化的关系进行了较为深入的研究。多数学者的研究主要停留在宏观上的理论探讨和体系构建上，缺少从县域等微观的角度对包容性发展策略进行探讨。随着新型城镇化步伐的加快，小城市问题的凸显，把包容性发展理念作为一种理论分析框架引入新型城镇化发展战略，为小城市的治理提供了新的研究思路。

二、石狮市包容性发展分析

石狮市是福建省首个新型城镇化试点城市，在探索新型城镇化的道路上，从一个小县城，发展成跻身全国中小城市新型城镇化质量百强第23位，获得全国县级文明城市提名。基于包容性发展的四个基本维度“发展主体的普遍性、发展环境的友好性、发展进程的协调性、发展成果的共享性”，对当前石狮市新型城镇化建设所取得的成绩和面临的困境进行客观分析，为深入推进以人为核心的新型城镇化建设提供借鉴，进一步提出新型城镇化进程中的小城市包容性发展策略。

（一）石狮市包容性发展的举措

石狮市立足当地实际，在构建优势产业体系、推进城镇基本公共服务均等化、完善公共就业创业服务体系、加强生态环境治理方面做了很多努力，在提升城镇化质量，推进“人的城镇化”，促进县域经济平稳较快发展，带动城乡共荣上取得了一定的成效。

1.构建特色的产业发展体系

一是围绕特色纺织服装产业，注重面料研发、服装设计和商业模式创新，积极推进“米兰计划”，规划建设了星期YI服饰创意园、海西电商园、甲骨文服装创新发展云、纺织服装产业基地等一系列产业平台，推动纺织服装业向“个性化、定制化、高端化”方向发展。二是利用商贸物流优势，以服装城为龙头，加快建设国际轻纺城、国际辅料城、儿童产业商城、仓储物流园区等一批商贸市场，打造千亿市场集群。三是以城市改造为契机，大力发展现代服务业。推进世茂、泰禾、中骏城市综合体项目，以及永宁老街、海丝文化广场、黄金海岸等旅游项目建设。四是以高新技术园区、海洋科技园区为依托，培育发展电子信息、节能环保、海洋生物等战略性新兴产业。

2.推进城镇基本公共服务均等化

在流动人口管理方面，为消除外来务工人员与本地居民之间公共服务的差距，实现外来人员公共服务同城待遇。2014年5月，石狮市在流动人口居住证管理的基础上，率先实行新市民积分制，让新市民凭积分高低轮候享受“积分入住、积分入学、积分入医、积分入保、积分培训、积分创业、积分入市民卡、积分荣誉”等8大项差异化公共服务。其中，“积分入住”为全国首创，对符合条件的最高可获12万元购房补贴。从2014年至2018年五年间，已有1565人次享受到积分管理政策所带来的福利。其中，516人享受到购房补贴，20人申请到了公租房，928人兑现积分入学。五年来，发放购房补贴的金额达5733万元。

在医改方面，实行药品零差率销售、采取总额预算控制与病种定额付费相结合的新农合复合支付方式、引入第三方考核等一系列改革，医改后，住院患者自付比例下降了13%。建设县级公立医院转诊平台，推行分级诊疗制度，合理引导患者就近就医。在教育改革方面，实施“强校扶弱校、老校带新校、市区带乡镇”的办学模式，完善教师管理机制，扩充优质教育资源，推进招生制度改革，实行小升初“免试、划片、对口直升”方式。

3.完善公共就业创业服务体系

石狮个体工商户约3.1万户，企业法人约1.3万家，其中非石狮籍分别占了61%和40%，是一座开放包容的创业型城市。为促进就业创业，推行工商登记制度“先照后证”、注册资本认缴登记制和工商、税务、质监“三证合一”模式，降低市场准入，激发市场主体活力。采取政府购买服务的方式，依托石狮青商会设立青年创新创业基地，对符合条件的创业青年提供免费办公场所、创业培训、项目资金补助、贷款贴息、创业导师辅导等一系列政策。大力推动产学研对接，与13所全国著名的纺织服装院校建立合作关系，其中，西安工程大学、江西服装学院、武汉纺织大学在石狮设立独立建制的研究院；在本地优秀企业设立10个研究生实验基地、35个高校毕业生见习基地，吸引高校毕业生来石狮实训实习、创新创业。

4.深入推进生态环境治理

在环境整治方面，石狮市坚持统筹谋划，综合治理。实施景观风貌提升计划，投资13亿元，推进门户廊道、市政道路、滨海岸线、口袋公园、等36个景观项目建设；实施水系环境综合治理计划，投资7.5亿元，推进60个近海水域、小流域综合整治项目，获得省级生态市命名，通过国家级生态市预审。对接泉州“东亚文化之都”，启动永宁历史文化街区保护修复和城市文化艺术中心、华侨故居集中展示区、服饰文化主题公园、海丝文化主题广场、狮文化博物馆等文化项目的规划建设。落实泉州“美丽乡村”部署，实施“新型社区”建设行动计划，推进一般整治100个村、整治提升20个村、整村改造7个村，前埔、郭坑入选泉州首批十大“美丽乡村”。启动了祥芝镇后斗美等5个农村集中住宅小区建设试点。

（二）石狮市包容性发展中存在的不足

石狮市在推进新型城镇化进程中，由于受到资源的绝对短缺性、城乡资源时空配置的错配性、城市人口结构的多元性和城市发展的复杂性等各种主客观因素的制约，也让石狮市在包容性发展实践中面临着各种考验，存在多方面的不足。

1.低水平的城市规划建设和城市管理较经济发展相对落后

过去城市规划设计水平低，城市空间结构不合理，以“摊大饼”式的向外扩张，城市过度开发。不科学、缺乏前瞻性且缺乏整体性的城市规划与石狮市高速的经济发展相矛盾，城市规划建设的低密度开发形成了城中村，导致内部无贯通行道路、拆迁难、交通拥挤、住房紧张等问题。传统的管理方式导致日常管理存在较大的盲区，缺乏有效的城市管理考核和监督机制导致管理部门存在搭便车等现象。

2.产业结构单一与泡沫经济的发展风险

石狮市的五大支柱产业分别是服装产业、纺织产业、皮革产业、化工产业和电子通讯制造业。据资料显示，2017年石狮服装纺织业完成产值566亿元，占全市GDP比重达75.87%，而其他所有产业的总产值仅占据了石狮GDP的四分之一，这说明石狮市面临着产业结构单一、经济活力弱化的风险。此外，石狮市的房地产行业也发展迅猛。据访谈发现，石狮市建设用地占城市总面积达60%以上，甚至超过了国家级经济特区深圳的48.5%。

3.挽留人才的诚意不足

石狮市政府虽然采取了多项措施留住人才，尤其是“新市民积分管理办法”实施以来，取得了良好的效果。经过调查访谈，很多人认为这一做法值得提倡，但仍缺乏诚意。在积分落户政策与上海市做一个对比发现，两者对教育背景、技能水平、紧缺急需专业、社会荣誉等方面都进行了分数量化。不同的是上海采用划定落户线，过线即可落户，名额不限。而石狮采用积分管理，择优落户，每年落户不足三百人，寥若星辰，落户难度不亚于上海；此外，石狮落户主体偏向于已经在石狮工作和生活的居民，对未居住在石狮的外籍高学历人才缺乏吸引力。所以石狮“新市民积分管理办法”只能留住部分已有人才，离吸收外籍人才、打造人才高地的宏愿相差甚远。

4.城市人口农村化，流动人口管理难度大

据普查，石狮市2010年常住人口已突破60万人，2017年超过63万人，常住人口中由大量的当地乡村人口组成，外来人口占比超过总人口的50%，而这些外来人口大多是未接受高等教育的农民工。这两个因素导致石狮市域中乡村人口占据绝对多数。“新市民积分管理办法”无法有效地吸引外籍高素质人才落户，其城镇化人口基本来源于本地乡村人口进城买房和外来务工人员，极易形成乡村人口聚集地。乡村人口接受新鲜事物的进度较慢，乡村的生活方式也很难被城市的现代化生活方式所同化，因此乡村的文化习俗（如打牌、麻将）成为了城镇化区域的主导风俗。加之多数文化景观场馆建设速度较慢，很多场馆只是用来宣传展示使用，人流量较少，没有真正起到提升居民精神生活质量的作用。城市人口被“反向同化”的现象愈演愈烈。石狮流动人口数超过了当地人口，由于流动人口就业、收入和生活的不稳定性，对流入地无归属感，又因为政府对流动人口信息获取不完备，监督难，使流动人口成为违法犯罪的高发人群，严重威胁到当地社会安全。

三、小城市包容性发展策略分析

基于石狮市的调查，对当前石狮市推进新型城镇化发展中所取得的成绩和不足进行了梳理，为我国众多正处在快速发展阶段的小城市提供了更广阔的城镇化思路，结合包容性发展的核心理念，可以从优化产业结构，实现产城融合；打造民生工程，关注社会弱势群体；加强小城市文化建设，促进居民整体素质与城镇化水平同步提高；加强生态文明建设等方面促进小城市包容性发展。

1.优化产业结构，实现产城融合

产业支撑是新型城镇化包容性发展的基石。只有当产业发展壮大到一定层次，与城市功能以及空间匹配时，才能解决人地矛盾以及产业发展与城市功能有限的矛盾，城镇化才能健康发展。而产城割裂、缺乏产业带动而进行的城镇化，无法实现扩大消费需求、拉动投资增长、增加居民收入，改善民生的根本目的，这样的城镇化是虚空的、脆弱的。因此，要按照包容性发展的理念优化产业结构，构建以主导产业带动相关产业的多元化发展，引导创新，壮大新兴产业，培育新经济增长点。有效规避单一产业周期性经济衰退风险，形成优势互补的产业发展格局。调控中心城区企业的发展规模和发展方向，将中心城区功能分散，促进就业人口及其家庭人口在更大空间范围中有序流动，形成多中心的城市布局，最大化创造就业岗位和居民参与经济增长的机会。实现发展主体的普遍性。

2.打造民生工程，关注社会弱势群体

马克思、恩格斯深刻揭示了社会发展是通过人的价值实现程度表现出来。城镇化不是单一的农村人口向城市流动，不是简单的“造城运动”，还涉及群体心理、社会意识等多层次的转变，这需要以人为核心。包容性发展理念注重在经济发展成果分配上的包容性与共享性。

打造民生工程重在构建非歧视的、科学合理的公共服务体系及运行机制，让城市中的所有居民，包括外来人口和流动人口，都能享受到发展的成果。各地区应根据自身条件积极探索类似“新市民积分管理”的创新管理模式，加快农民工的城市融入。合理配置公共服务资源，特别要关注弱势群体的发展需求，以优质的教育和医疗资源引导人口的有序流动，完善社会保障体系和就业服务体系。发展成果共享能进一步拉动内需，提高经济发展的自主性与可持续性。另外，包容性发展所带来的社会群体心理、意识形态的提升会带动周边各镇的发展。

3.加强小城市文化建设，促进居民整体素质与城镇化水平同步提高

新型城镇化是以人为中心的城镇化，人口从农村转移到城镇，行为习惯和生活方式深受城市文化的影响，加强小城市文化建设，有利于促进城市居民素质与城镇化水平同步提高。文化建设的过程中，首先要立足当地实际，深入调查研究，尊重当地的民风民俗，保护当地的人文景观，充分发挥传统文化对人文内涵的提升作用，积极挖掘当地特色的文化资源，推出主题展览，举办文化赛事，塑造城市特色文化品牌，提高当地居民的文化素养。其次，采取大众喜闻乐见的方式宣传提倡文明的生活方式，增强小城市人文关怀，比如组织党员同志慰问孤寡老人，送温暖等活动，多措施并举推进城市文明建设，努力构建和谐社会的人文基础，改善生活“庸俗化”的现象，促进人的发展与幸福。最后，促进城市社区和谐文化建设，基本保证“一镇（街道）一综合文化站，一村（社区）一文体活动室”，满足市民多样化的文化需求，保证区域内所有居民均等的基本公共文化服务。

4.加强生态文明建设

以消耗资源为代价换取经济增长的传统城镇化模式无以为继，环境承载能力是新型城镇化包容性发展的支点，资源与环境的刚性约束是实现小城市包容性发展的最大挑战。从小城市规划设计、建设到管理都要将生态文明建设放在关键的位置。一是制定专项环境保护地方规章条例，严格保护城镇现有的绿化设施，培育市民生态文明意识，引导市民尊重自然、保护自然、与自然和谐相处的生态价值观。二是将传统的发展方式朝着资源消耗低、环境污染少、科技含量高、人力资源优势得到充分发挥的路线上转变，逐步将污染性企业转型升级，提高资源环境承载能力，实现新型城镇化的可持续发展。三是建立垃圾处理收费和分类收集制度，逐步完善的垃圾收集转运网络，鼓励城市垃圾减量并回收利用。