北京冬奥会场馆治理的现实问题、理论难题及解题之道

董红刚

(安徽工程大学 体育学院,安徽 芜湖 241000)

场馆治理已不是一个新鲜的话题,然而,韩国平昌冬奥会凤凰滑雪公园场地的诸多特殊之处仅赛后的场地修复就需要造型师和修型师反复打磨,成本巨大,再次将场馆治理的难题置于世人眼前。又如新近亚布力滑雪场的公私互争,令人们不得不思虑北京冬奥会场馆的建设与运营问题,权力与权利的配置问题、以及业已成形的天津“水滴治理模式”(租赁、租赁+合作经营、独资、租赁+合作经营+年终股东利润分成)。回应这些现实问题与理论难题是体育界的责任。

1 北京冬奥会场馆面临的5个现实问题

北京冬奥会场馆总体规划是建设北京、张家口、延庆3个相对集聚的场馆群,比赛场馆12个(新建5个、改造7个),训练场馆3个(新建1个、改造2个),开闭幕式等涉及场地10个。北京赛区是北京冬奥会的冰上基地,场馆包括水立方、国家体育馆、五棵松体育馆、首都体育馆、国家速滑馆;张家口赛区是雪上项目大本营,场地包括北欧中心越野滑雪场、北欧中心跳台滑雪场、冬季两项中心、云顶滑雪公园场地A和B;延庆将举行雪橇雪车和高山滑雪项目,场地包括国家高山滑雪中心和国家雪车雪橇中心。北京冬奥会场馆面临着建设融资、赛后运营、维修维护等大型体育场馆的共性问题,也存在诸多冬奥场馆的特殊之处。具体体现在以下5点:

(1) 奥组委的特殊要求。奥组委对冬奥会场馆提出诸多要求,其中最值得关注的是,奥组委要求冬奥会的所有场馆赛前2年进行测试赛。因为冰雪项目尤其是“雪上短道”要求必须有试滑修正、反复打磨场地等检测,加上1年正式比赛,冬奥会场馆3年无法从事商业运营,这就将涉足冬奥场馆企业的投资与回报问题凸显出来。

(2) 雪上场地对管理团队的特别要求。如运动员受伤后的急救要求管理团队配备直升飞机、队员都会滑雪,坡面障碍技巧对管的弧度、台的高度、轨的长度、段的坡度都有严格规定。这就对办赛方——中国政府、北京市政府、北京冬奥会组织委员会提出了极高的要求,成本巨大。

(3) 观赛问题。雪上项目的现场观众席偏少、固定观众席更少、有些场地的多数地段无观众席。社会公众如何观看比赛,如何应对媒体转播以及观众的安全问题,这些都对管理方、运营商、转播者提出了挑战。

(4) 环境问题。人工造雪、人工造冰是冬季项目场馆无法回避的问题。如何回应习近平总书记对筹办北京冬奥会提出的首要原则——绿色;如何回应政府节约用水、节俭用电的要求。尤其是在我国北方水电资源紧张与环境压力较大的背景下,在场馆建设之初就应考虑用水的回收、清洁能源的启用,赛后更须严控。

(5) 建设融资与赛后运营问题。这是大型体育场馆的共性问题,但冬奥会场馆似乎更加突出。一方面,场馆建设融资比例的反复变更将公私之间的利益矛盾问题凸显。申办报告合同写明:“北京冬奥会场馆建设资金中政府、奥组委、企业各占1/3”(源于课题组对北京冬奥组委总体策划和法务部原部长的访谈)。后期,在场馆建设融资中,奥组委不投资固定设备,只负责“零星”部件;中国政府、北京市政府、企业3方负责永久工程建设,而北京市政府直接出资的场馆只有国家高山滑雪中心(8 048万美元)、国家雪车雪橇中心(8 002万美元)。另一方面,季节转换、成本过高、项目难度太大等将场馆赛后运营问题凸显。例如:哈尔滨大冬会冬季两项、单板U型池、跳台滑雪、单板空中技巧等雪上场地,赛后已经废弃;哈尔滨理工大学体育馆、哈尔滨市滑冰馆、哈尔滨体育学院滑冰馆、哈尔滨冰上基地天润馆等冰上场馆,赛后因收不抵支已经停止商业性运营[1];哈尔滨市人民体育馆、哈尔滨商业大学体育馆、黑龙江大学体育馆、哈尔滨会展中心体育馆,因无法应对冬夏转换导致的需求不足,赛后还原成多功能体育馆。事实上,国际、国内举办过冬季比赛的场馆都出现了此类问题[2-6]。

5个现实问题的背后凸显了利益相关者之间的要求难以协调、诉求难以均衡、需求难以满足。政府部门与私人企业在何种意义上合作、在什么程度上分离？面对政府部门的办赛要求、市场主体的利益诉求、社会公众的现实需求,如何协调、何以均衡、怎么满足？剩余权配置是关键点,维系合作关系是平衡点。

2 剩余权配置:北京冬奥会场馆治理的理论难题

北京冬奥会场馆治理主体的异质性、诉求的离散性、需求的多样性,导致的迫切性问题是剩余权如何配置。契约的不完全性决定了剩余控制权是公私之间争夺的主要对象[7]。治理目标的差异性决定了合作双方相互挤占剩余索取权空间。因此,剩余权合理配置是北京冬奥会场馆治理的关键。

2.1剩余权合理配置:剩余控制权与剩余索取权对称分布享有剩余索取权等同于承担风险,拥有剩余控制权意味着制造风险,而剩余控制权与剩余索取权对称分布的政策性表述是:治理主体之间利益共享、责任连带、风险共担。

政府部门基于对产品价值的评价必定保留部分剩余索取权以分担部分风险,确保吸引更多的私人资本介入北京冬奥会场馆的建设和治理;同时,政府部门必须掌握部分剩余控制权,以维系北京冬奥会场馆治理的制度框架,控制合作机构的规范运行,确保北京冬奥会和冬残奥会的成功举办以及冬奥场馆的公益属性。对于企业而言,其拥有北京冬奥会场馆部分剩余控制权才能实现充分激励;同时,欲达到有效约束私人企业的目的,则必须令其拥有部分剩余索取权。

这就是学术界通常所指的公益与营利分类、保护与激励并重,促进剩余控制权与剩余索取权的对称分布,具体在于:①公益与营利分类,厘清类别、责权利明晰,将北京冬奥会的营利性场馆与非营利性场馆分开,或者场馆的营利部分与非营利部分分开,营利性场馆从建设阶段起就考虑赛后运营问题,构建系统化的经营策略和专业化的管理团队,而非营利性场馆主要提供公共服务,不收费或低收费。②保护与激励并重,彼此关切、利益共享、风险共担,并且,政府部门首先应尽可能保护私人经营机构。例如,美国场馆治理中私人公司的运营收入一般由基础运营收入和激励费用组成,私人公司盈亏与否都会获得基础运营收入,区别在于激励费用的计算方式和计算依据:芝加哥公园管理局与SMG约定,SMG运营收入在500万美元/年以下时3%归SMG,其中1/4要根据消费者满意度的调查结果支付;杰克逊维尔市与SMG约定,SMG运营收入超过931.3万美元/年,才能够获得激励费用且最高为15万美元[2]。

2.2我国场馆治理的剩余权配置困境我国的场馆治理为何未实现剩余控制权与剩余索取权对称分布？根源在于,我国采用的是所有权激励方式。所有权激励难以有效激励管理者,经营者每年缴纳政府部门固定的管理费用,所有的净收益都归经营者所有。表面上,经营者拥有全部剩余控制权,这也意味着经营者能够任意制造风险;实质上,缺乏激励的政府部门不仅会产生源于固定索取权导致的惰性,还可以通过关系资本任意追加经营成本,进而挤占经营者剩余索取权的空间。因此,问题的关键是如何激励政府部门。

如果经营者每年上缴给政府部门固定数额的管理费,政府部门显然缺乏激励,或称缺乏保护私人企业的动机。在政府部门无法获得部分剩余索取权(否则与人民代言人的身份相悖)的情况下,其自然表现出对经营业绩漠不关心的态度,此时,单纯强调政府部门责任意识,恐怕效果有限。更加严重的问题是,由于契约的不完备性,私人企业的剩余索取权是一个变量,然而,政府部门要求私人企业上缴固定的费用,事实上,经营者的变量收入不可能保证管理者的常量费用。从经营者角度出发:一方面,经营者必须营利,否则无法上缴管理费用,导致经营者对场馆的过度经营甚至掠夺性开发等短期行为(例如,我国临近大修的场馆常无人经营,即使处于合同期内政府部门也不得不采取追加合同的方式,进行额外补贴);另一方面,经营者既要负担员工的工资和福利,还要负担场馆的维修维护费用,加上地方政府附带解决部分人员就业的条款,以及承担关系单位的所谓公益性项目,经营成本太高。

在此意义上,我国大型体育场馆治理中公私之间的剩余控制权和剩余索取权配置不合理。实际上,滑雪场地赛后运营的难度极大,考验着各方的耐心与诚心。本课题组的一项调查佐证了这一观点:中诚信集团2010年开始投资亚布力滑雪场,当时共投入2.9亿元,其中2.7亿元用来偿还亚布力阳光度假村积累的部分债务及利息(此外还有债务4亿元,中诚信集团需偿还利息200万元/年);场地工作人员季节轮换也是一个难题,阳光度假村滑雪场的工作人员多为附近的农民,只有在雪季才到旅游场所工作,平常靠种地、养殖等维持生计,导致服务质量低下,顾客投诉事件不断;滑雪教练员收入很低(辅导每人每天50元,每位教练员每天只能辅导3名游客,收入150元),接受调查的10名教练员只有2人连续工作满3个月以上。综上,经营者无法上缴固定费用,加之管理方的不当行为,最终导致了亚布力滑雪场公私互争事件的发生。

北京冬奥会场馆应如何应对？其实,资本结构能够决定的是北京冬奥会场馆的性质,不能够决定的是政府部门对待私人企业的态度。正如即使存在剩余控制权和剩余索取权的最优配置,也无法框定隐性经营成本。既然场馆必须立足成功办赛,企业必须承担公益责任,那么政府部门就必须给予政策性补偿,如此,公与私已无法分离、更无法分清。公私之间的合作关系成为影响北京冬奥会场馆治理绩效的关键变量。

3 合作关系:维系北京冬奥会场馆治理的纽带

合作关系的长期性是北京冬奥会场馆治理的特征之一,公私之间能否长期合作取决于合作收益及其分配。在完全市场化条件下,治理主体的议价能力和风险偏好以及投入资源的重要性决定了合作收益的分配比例[8]。在不完全市场条件下,所谓的“收益”涵盖资金收益和关系收益,又将如何？

3.1北京冬奥会场馆治理主体之间维系良好合作关系的必要条件法律法规不可能至善,契约设计不可能至美,北京冬奥会场馆治理的契约执行依赖于治理主体之间的合作关系。

维系良好合作关系的基础是合理的利益分配机制,此外,还有以下2个必要条件:①利益相关者彼此关切。如北京冬奥会的北京奥运村项目,北京市政府要求北京新奥集团有限公司确保北京奥运村中邮局、银行、图书馆等公共服务设施为社区公用,这虽然限制了该公司的经营空间,但合同中规定奥运村的其他建筑设施可以出售、出租,体现出彼此之间的关切;而哈尔滨大冬会的哈尔滨理工大学体育馆、哈尔滨体育学院滑冰馆、哈尔滨商业大学体育馆、黑龙江大学体育馆遭遇相反命运,起初的设计是场馆与高校结合,其初衷和愿景是美好的,但场馆运营与高校行政、教学、科研不相容,高校根本负担不起巨额的管理和维护费用[1]。②信息对称分布。剩余控制权只有在信息不对称的情况下才具有经济价值,进而转化为自身利益,即控制权收益[9]。信息不对称导致场馆治理主体陷入争夺剩余控制权和剩余索取权的困境,并且政府部门明显处于绝对优势地位,那么私人企业在何种程度以及何种意义上有动力监督政府部门呢？事实上,只有在触及自身利益至其无法承受的地步,私人企业才会要求政府部门披露完整的、可靠的相关信息乃至揭露政府部门的行为,如亚布力滑雪场事件;否则,私人企业一般选择“理性的无知”——奥尔森在《权力与繁荣》中称为理性的人和非理性的社会。

在不完全市场条件下,私人企业承担更大的风险,毕竟政府部门保留了最终的控制权与解释权。政府部门以隐性成本(关系资本)控制私人企业,私人企业转而追求外部利润,这一事实将剩余控制权理论解释北京冬奥会场馆治理问题带入困境。更为严重的是,西方学者关于合作关系(关系契约、关系治理)的数学建模显然进行了与实际剩余控制权分配不符的简化。在这种困局中,根本没有任何一方可以公开宣称享有北京冬奥会场馆的剩余控制权。政府部门在盘活国有资产和激励市场主体、成功举办赛事和维持社会稳定的抉择中,自然选择后者;而经营者在可以获得政策性补偿和个人关系收益的情况下,自然选择放弃剩余控制权。因此,在我国的制度文化框架下,探讨治理主体的嵌入性及其诉求的离散性和选择的倾向性,是维系良好合作关系的重要线索。

3.2嵌入性是我国场馆公私合作治理困境的起点与症候嵌入性是关系契约的出发点[10],嵌入的制度环境和社会文化是阐释合作主体行为的关键点。

在场馆的实际运营中,公私之间的互动常常发生在合约之外,场馆的真实运营不是依赖于看得见的合同条款,而是看不见的合作关系——一种基于交流与合作、威胁与策略的公私之间的博弈均衡。调查结果显示,国内多数场馆运营公司的性质是国有独资,即使是采用委托专业公司运营场馆模式,运营方与政府部门也存在着千丝万缕的联系。北京冬奥会的北京奥运村项目由北京新奥集团有限公司投资兴建,该公司的性质是国有控股。亚布力滑雪旅游度假区管理委员会多数管理人员来自于柴河林业局,这在《关于组建省政府亚布力滑雪旅游度假区管理委员会的通知》(黑编[2011]32号文)中有详细的说明。

广州体育馆的经历对此作出了强有力的诠释。2001—2003年广州体育馆运营出现巨额亏损(据广州市体育局经济处提供数据:2001年亏损242.4万元、2002年亏损820.26万元、2003年亏损198.83万元),经营者珠江实业集团旗下的广州珠江体育文化发展有限公司的运营无以为继,委托人广州市政府及其代言人广州市体育局考虑经营者的困境,给予经营者的优惠政策是“九运会”的运动员村赛后可以作为商品房出售,并且收入全部归经营者所有,广州体育馆前3年的运营费用基本来源于此。此后,广州珠江体育文化发展有限公司一直遵守政府部门的公益性要求,甚至是在体育馆主体建筑的外墙及延伸结构不设商业性广告牌,而广州市体育局也热切关注该公司的利益诉求。当然,这依赖于政府部门公共财产守护者的责任意识和全方位的服务意识,以及委托人与代理人之间的积极沟通和良好关系,但更重要的是存在公私之间千丝万缕的联系。鉴于此,如果北京冬奥会场馆治理的“公”与“私”主体均认为将良好的合作关系维持下去是有利可图的,在某种程度上合作关系的培育就会成为政府部门和私人企业共同追求的目标。

3.3嵌入关系中的解救之道其实,嵌入关系并非陷入困境,嵌入关系之中也并不必然导致合作关系的破裂。关系契约有利于解决由于专有性投资导致的合作主体签约后的机会主义行为[11],北京冬奥会场馆的治理主体完全可以在相互信任和互惠承诺[12]的框架下构建良好的合作关系,协商解决利益矛盾。

政府部门立足于成功办赛和公益责任,直接出资经营难度较大的场馆、给予经营者政策性补偿、承担公益性项目的费用,都是切实之举。在北京市延庆区2个雪场建设招标合同拟定过程中,历经反复征求意见和调研论证,最终,国家高山滑雪中心和国家雪车雪橇中心的融资比例还是定为北京市政府与企业1∶1,加之,奥组委负责移动设施(国家高山滑雪中心1 237万美元、国家雪车雪橇中心1 413万美元),基本消除了企业的顾虑,相信经营者在获得利润后会积极投身于公益事业。新近,国家发展改革委员会安排中央预算内资金109.681万元用于首都体育馆、首都滑冰馆等5个项目的改扩建(发改社会[2018]201号),中央财政肩负了这些无利可图的北京冬奥会场馆项目。政府部门的责任在于认真评估北京冬奥会场馆的成本与收益,切实维护经营者的剩余索取权,保持良好的合作关系,制订合理的合同条款,辅以关系资本控制或修正经营者行为,有效地激励私人经营机构和培育市场主体,寻找北京冬奥会场馆经营性和公益性的平衡度。

4 治理之道:公私之间的合作与分离

治理主体对场馆的价值评价、目标诉求和风险态度都存在差异,难以避免剩余权争夺及由此引发的利益冲突。一个无法回避的问题是:政府部门与私人企业在何种意义上合作、在什么程度上分离？

4.1公与私的分离合作主体对产品价值的评价决定了公与私在什么程度上分离。政府部门和私人企业对北京冬奥会场馆价值的评价决定着剩余控制权和剩余索取权的配置,毕竟物有所值[7,13]是合作治理的核心原则。对政府部门而言,公共财产“守夜人”的角色决定了其只能是在有限的空间尽可能减少公共财政压力,一旦经营者突破了北京冬奥会场馆“办赛第一”和“公益属性”的底线,结果已经无从选择。对私人企业而言,经营者追求利润是永恒的,但利润的内涵是广泛的,尤其是在我国的制度文化框架下探讨这一问题。

政府部门将北京冬奥会场馆的首要目标定位为成功办赛,基本性质定位为公益属性,侵占私人企业的剩余控制权和剩余索取权只是时间与程度的问题。如果政府部门只是想借用私人资本进行融资、减轻公共财政压力或以简单方式盘活沉滞资本,那么市场主体为什么要合作？显然,私人企业无法获得市场上可以接受的利润率,就会谋求外部利润;获得的外部利润仍然无法填补现实亏损,私人企业必定放弃场馆的经营权。北京冬奥会场馆还未触及公私分离,但亚布力滑雪场公私互争事件为我们提供了启示。中诚信集团指责亚布力滑雪旅游度假区管理委员会对企业经营活动进行不正当干预(主要是干预雪场经营联盟的利益分配),对企业采取行政处罚、责令整改、违规调查等行为,甚至存在欺负、愚弄行为,非法侵占其23万m2土地(亚布力管委会实际占用了阳光度假村12.6万m2土地),种种分歧实质上是后期再谈判过程中剩余权利分割问题的反映。就此案例看,私人企业损失了资金和关系收益,政府部门陷入信任危机,面对这一各方都不愿看到的结果,为什么不能立足于合作关系优化剩余控制权和剩余索取权的配置呢？

4.2公与私的合作合作主体对产品价值的评价同样决定着公与私在何种意义上合作。虽然,政府部门对北京冬奥会场馆的价值评价较高,毕竟政府部门将成功办赛作为首要目标。政府部门基于职能转型会主动寻找利益契合,私人企业在外部利润的诱惑下也会积极寻求与政府部门的合作。因此,经营者即使偶尔触及底线,政府部门也不能轻言制裁,毕竟双方再次合作的收益远大于永不合作的收益。

从资本结构看,公共财政投资建设或在融资结构中占比较高的北京冬奥会场馆具备公益属性,进而政府部门拥有全部或绝大部分剩余控制权[13-14],私人投资建设或在融资结构中占比较高的北京冬奥会场馆应以经营性为主。然而,这只适用于场馆的建设阶段,对赛后运营缺乏解释力——无法解释经营方要承担合约中难觅的公益性投入,经营者更加看重关系资本,政府部门给予政策性补偿并承担场馆大修费用。可见,北京冬奥会场馆治理中公与私难以泾渭分明,合作与分离需要各方寻找平衡度。从合作关系角度考察,政府部门与私人企业之间彼此需要是合作的前提条件。政府能力的有限性决定了其必须寻求私人企业的合作,而经营者从中能够获得政策性补偿和个人关系收益,由此保持良好的合作关系达到公私之间的双赢。事实上,所有权与经营权分离为北京冬奥会场馆公私合作治理提供了理论基础,当代的治理变革和政府的有限性为北京冬奥会场馆公私合作治理提供了现实基础。

5 北京冬奥会场馆治理策略

(1) 如果公私合作,则剩余控制权和剩余索取权的对称分布是核心问题。具体措施为:①构建合理的利益分配机制。冬奥场馆运营是世界公认的难题,政府部门应切实关注私人企业的困难,充分考虑管理者的风险偏好和经营者的风险等级,制定经营者短期激励与长期激励、基础性激励与保障性激励计划,构建管理者报酬激励与控制权激励、体制内约束与体制外约束机制,以利益共享理念提高治理主体的合作稳定性。②构建合理的风险分担机制。北京冬奥会场馆面临着奥组委的特殊要求、雪上场地对管理团队的特别要求,无形中加大了场馆治理成本乃至私人企业不堪重负,此时,政府部门应适时介入,出台产业优惠政策、税费减免政策等,将风险分配给最适合承担的一方。③构建有效的责任连带机制。政府部门旨在成功办赛,私人企业谋利无可指责,社会公众热切关注冬奥会带来的福祉,治理主体的不同诉求难以协调导致合作失败;而责任连带机制指向治理理念的转化,即政府部门虽然掌握关键性资源且拥有最终解释权,但政府部门不能仅凭关系资本和底线思维控制经营者,否则合作异化为服从、治理退化为管理。

(2) 如果公私分离,则必然应具备能够令人信服的理由和严谨的程序。具体措施为:①构建制度化的纠纷解决机制。北京冬奥会场馆建设资金比例起初是政府、奥组委、企业各占1/3,后期反复调整,矛盾重重,场馆治理契约的不完全特征决定了公私之间的反复谈判与复杂博弈,合作方的矛盾、纠纷不可避免。此时,建立诸如听证制度、仲裁制度、诉讼制度等制度化、法治化、程序化的纠纷解决机制显得尤其关键。②构建适时的调控机制。公私之间孰强孰弱并非恒定,场馆建设阶段政府部门处于绝对强势地位,而场馆运营阶段,私人企业处于优势,其可以通过隐瞒信息获得利润最大化;因此,要构建北京冬奥会场馆治理风险导向且分级分段的调控机制,制约公权力,保护私权利。③构建有效的补偿机制。政府部门强调成功办赛,私人企业承担公益责任,那么政府部门必然要对私人企业进行政策性补偿;私人企业一旦出局,政府部门对其前期投入进行补偿更加重要。公私分离并非政府部门之福,私人企业并非简单无为的侍者,合作主体反复博弈后存在多个均衡结果。所谓的政府职能转型意指政府部门立足于培育良好的合作关系,进而服务于私人企业。

6 结束语

面对北京冬奥会场馆治理的现实问题与理论难题,剩余控制权和剩余索取权对称分布是一种有效的解决方式。然而,我国政府部门以关系资本控制私人企业,私人企业转而追求外部利润,此时,合作关系的重要性凸显。良好的合作关系成为决定剩余控制权归属和剩余索取权空间以及两者最优配置的关键变量,甚至是场馆公私合作治理能否持续的基础。最终的问题是,政府部门与私人企业对产品价值的评价和面对风险的态度决定了北京冬奥会场馆治理的方向。因此,确保北京冬奥会场馆的办赛任务和公益属性是维系公私合作关系的基石,如果经营者频繁触及这一底线,那么政府部门迟早将剥夺其剩余控制权和剩余索取权。当然,政府部门立足于“守夜人”的本分和“公权力”的普惠,经营者“领会”收益内涵的广泛性和真实性,北京冬奥会场馆乃至国内的大型体育场馆之公私合作治理必将持续下去。