政党协商在市级组织的实践探索及提升路径——基于浙江省若干城市的思考

陶周颖

与西方政党体制不同，中国政党之间不存在竞争性选举，也没有所谓的“在野党”或“反对党”一说。中国共产党作为执政党并没有否定其他政党的存在价值，而是通过协商的形式将后者纳入自身执政的逻辑框架中。2015年，习近平总书记在同党外人士共迎新春时强调：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，但中国共产党担负着首要责任，因为我们是执政党，应该更加自觉地做到虚怀若谷、集思广益。”[1]十九大报告明确将政党协商放于社会主义协商民主之首，这既是对社会主义民主政治制度化的延伸，也将中国的政党关系推到了新高度。

一、政党协商的内涵

关于政党协商的定义，学界一般将其与“政治协商”“协商民主”等概念相区别，认为政党协商是指中国共产党与各民主党派围绕党和国家的重大事务和方针政策所进行的具有持续性、民主性的政治沟通。中共中央办公厅《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称《意见》）则明确界定了政党协商的概念：“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”[2]

不论学术界或是官方文件，对于“政党协商”的定义达成三个共识：一是协商的行为主体应是“中国共产党同民主党派的协商”；二是协商的过程应是程序科学、环节完整的动态过程；三是协商的内容应是涉及党和国家的重大问题和重要事务。

就中国共产党和八个民主党派而言，纵向上都具备中央、地方、基层三级组织体系。在实际运作中，各层级的资源、机构、制度等有所不同，政党协商的实践效能也会因此产生分化。笔者认为，一套机制的成熟与发展不仅需要中央宏观层面的把握，也依赖于地方层面的践行与创新。鉴于民主党派组织发展工作以大中城市为主，原则上暂不建立新的县级组织，故而本文的微观视角将从市级层面（包括县级市）切入，通过对浙江若干城市——H 市、D 市（县级市，隶属于H 市）、J 市、Y 市（县级市，隶属于J 市）等四市政党协商情况的分析，研究政党协商在市级组织层面的实践探索，并在此基础上提出相关的建议举措，以期为进一步提升市级政党协商水平提供有益参考。

二、市级政党协商的实践探索——以浙江省若干城市为例

作为一种民主决策形式，政党协商是协商的行为主体采取一定形式，遵照一定程序，就所涉及的共同问题进行平等讨论、理性审议的动态决策过程。[3]政党协商的规范运行，离不开科学合理的程序设计，各个步骤在时间安排方面的先后相继和延伸构成了政党协商的具体过程。为确保政党协商的科学化与规范化，《意见》以党内规章的形式明确提出了中央层面政党协商的形式、内容、程序与保障机制,这为市级政党协商提供了一定的借鉴。如文中所举城市——H 与J两市即规定了政党协商的内容、形式、程序等。H 市在2016年出台的《关于加强政党协商的意见》，明确规定了政党协商的全过程[4]；J 市从2016年起，每年会制定年度政党协商计划安排，对本年度加强多党合作、做好政党协商工作作出具体谋划和统筹安排[5]；D、Y 等县级市虽未曾出台相关的协商方案或制度，但在政党协商层面也有一些实践举措。

（一）市级政党协商的创新做法

政党协商丰富了原有的以政协为平台的界别协商，在提高民主党派地位的同时也对其参政议政能力和政治协商水平提出了更高的要求。从理论角度上看，中共市委可视政党协商为契机，集思广益，提高决策的民主化和科学化水平；同级民主党派则围绕中共市委、市政府中心大局与重点工作，向中共反映社情民意，提供调研结果，将政治建议输入至政治系统中，提高自身的参政议政能力。

从具体实践上看，现有阶段的政党协商在中央层面已构筑了较为成熟的机制，地方层面的政党协商仅有可参照的大致方向。因此，如何推进政党协商自上而下层层落实，形成成熟、规范的协商体系，在很大程度上依赖于地方的自主创新，即根据中央的原则与方向，地方党委需要不断探索、调适政党协商的方法与机制，提高地方政党协商的规范化建设。

一是搭建政党协商平台。作为协商一方，民主党派不仅要在协商前尽可能地收集信息，也要做好与中共党委及相关部门的对接工作，这就要求民主党派必须有固定、正规的办公场所与人员，在客观条件上增加讨论和交流的机会。针对诸多民主党派基层组织无经费、无场地、无归属感、无工作人员的情况，中共J 市委统战部牵头联建或指导党派按照“五有”标准推进“党派之家”建设，使之成为展示成果、学习交流、组织活动、服务群众、对外宣传的窗口。2018年前，Y 市作为隶属于J 市的县级市，其6个民主党派的办公场所仅是一间不足15 平米的办公室。为贯彻J 市共建“民主党派之家”的要求，Y 市建造了“同心苑”大楼，一楼主要陈列Y 市中国共产党与民主党派的发展历史，二楼是民主党派与统战组织的办公场所，配有同心大讲堂、参政议政厅、同心会议室等[6]，旨在从客观环境上为民主党派发挥作用提供更为优质的服务。

二是建立常态化协商制度。就协商的形式而言，政党协商主要分为会议、约谈、书面三种形式，但前两者在整个协商过程中次数有限，提高协商的频次、保证民主党派的意见输送至中共决策层，依赖于书面协商的制度设计。在这一方面，J 市有所创新，于2016年率先建立民主党派向市委提意见的“直通车”制度，加强了民主党派与中共市委的联系，并为后者的决策提供了有益参考。如民盟J 市委围绕“发挥师大资源优势，服务J市创新发展”等重点课题，组织盟内专家进行调研，形成调研报告通过“党派直通车”直送中共J 市委；九三学社J 市委递交的《全面落实治水长效机制 切实提升湖海塘水环境》调研报告，作为J 市首件“直通车”建议报中共J 市委，市委、市政府主要领导分别作出批示。[7]截至2017年，各民主党派向J 市委市政府共报送16份建议，推动了相关工作进展和部分疑难问题的解决。[8]

三是建立党政领导联系机制。政党协商能否在市级层面落实到位，关键在于领导干部的态度与作为，这需要一套较为成熟的机制以助推中共的党政领导主动与民主党派开展联系与沟通。在此方面，H、J、D 等市都对党政领导联系民主党派的机制进行了相关探索。H 市建立中共市委领导领办民主党派集体提案机制，即各市委领导在认领民主党派提案的基础上，通过实地调研以考察提案的可行性与科学性，并以会议的形式协商答复民主党派集体提案。如民革H 市委在2016年提出《关于加快推进村庄发展规划编制的建议》，市委书记经实地考察确认了其可行性，并将该提案意见充分纳入之后制定的《关于加强全市村庄规划设计的实施意见（初稿）》[9]。J 市则探索建立市党政领导与民主党派“六个一”联系制度（听取一次专门汇报、参加一次对口活动、作一次专题辅导报告、开展一次谈心谈话、指导一个示范点建设、召开一次座谈交流会），旨在加强市领导对民主党派及成员的关心和支持[10]。与J 市类似，D 市也探索建立了联系制度，如市委常委联系民主党派、工商联制度,规定市委常委每年安排1 至2 次与联系的民主党派市委会和工商联开展集体交心谈心活动；市委常委和党员副市长联系民主党派、工商联负责人和无党派代表人士制度,具体规定了15 名市委常委和党员副市长分别联系32 名民主党派成员、工商联会员和无党派代表人士，每年与自己所联系的党外人士进行交友谈心活动1 至2 次[11]。

（二）市级政党协商的现存困境

高质量的政党协商必须建立在协商双方真正独立平等的地位、自由充分的对话和宽容理性的氛围的基础上。当前政党协商的实践呈现出“上热、中温、下凉”的局面[12]，政党协商延伸到基层，同级组织的人员素质、机构设置、制度供给等无法确保政党协商的实际成效。文中所列举的四市虽然在政党协商层面进行了诸多探索与创新，但也难以摆脱主客观条件的限制，仍桎梏于以下现实困境。

一是行为主体的协商意识匮乏。中国共产党与民主党派作为政党协商的主体，在市一级的协商意识都有待提高。一方面，相较省级党派机关，市级层面的党派机关规模小、编制少，如九三学社在H 市共有1774 名社员，但只有14 人的行政管理编制；有的党派甚至在市一级只有会员，没有成型的组织，以致民主党派的存在感较低，市级党委及政府负责人易忽视民主党派职能的发挥，往往以通报代替协商，或者以一种高高在上或不情愿的态度与民主党派进行协商，导致民主党派的想法很难进入到决策过程；另一方面，部分市级民主党派人士缺少对政党协商的基本认知，未将自身视为协商民主的主体之一，缺乏协商的真诚与热情，致使协商变成了“你说我听”的“伪协商”或“单向协商”。

二是民主党派的整体素质不高。在协商座谈会中，民主党派与会代表的素质高低与协商议题、结果的质量好坏密切相关。《意见》中表述的政党协商内容包括宪法的修改建议、有关重要法律的制度修改等若干方面，非常严肃专业。与之形成鲜明对比的是，目前民主党派人员在市级层面界别特色趋同，缺乏高层次的专业领域人才。与此同时，部分民主党派成员既缺少深入基层调研的经验，又缺乏对宏观问题的掌握，因此很难提出全局性、专业性、有效性的意见和建议。

三是政党协商的制度规范薄弱。当前，政党协商在层级延伸上呈现出“结构梗阻”的状态。由于市级的民主党派体量不足、机构设置不完善等原因，导致很多市级组织对于政党协商的具体内容、形式、程序等，没有根据本市的情况出台规范性的制度文件或方案措施，这就使得这一层级的政党协商工作存在随意性、表面化和形式化的问题，[13]无法充分地发挥政党协商的基本效能。如J 市仅有年度工作计划，并不足以支撑政党协商的规范化建设。

此外，《意见》及相关文件只是对政党协商议题作了整体性规定，需要政党协商的议题一般是“重要法律法规”“重大问题”，何为“重要”“重大”并没有进一步加以阐释。这虽然在一定意义上为基层操作留出了余地和空间，但由于缺乏具体细致的量化内容，各地对其认识和理解会有所出入，执行标准也不尽相同，就容易导致协商内容的随意性和不确定性。[14]

四是政党协商的程序规范不足。政党协商是一个动态的过程，协商的开展应有一个系统完整的程序链条。在展开正式协商之前，各市级民主党派的代表需要充足的信息才能推动协商有序、有效进行。信息来源于中共及政府政务公开、社会考察调研、参政议政平台等，但由于经费、人员、机构等限制，诸多市级民主党派主动与党政部门、法检机构进行的联系并不密切，所能开展的社会调研也极其有限，以致民主党派人士对相关部门的工作以及社会基本情况缺乏深入了解，很难在协商实施过程中提出建设性的意见。再者，在协商反馈环节，对于协商成果的采纳和反馈机制的相关规定过于模糊，甚至部分市未设立建议反馈制度，且缺乏监督评价机制，会议协商止于会议结束，书面协商终于领导同志的批示意见，协商结果更无法转化为政策依据，这种做法易使政党协商流于形式，进一步削弱其在市级组织的被重视程度。

三、提升市级政党协商效能的路径

为打破政党协商“上热、中温、下冷”的尴尬局面，摆脱市级协商的现存困境，需要对协商的行为主体两手抓，从党的领导、人员配备、机构设置、制度完善等四个维度提升市级政党协商水平，以激发政党协商在具体实践中的活力，确保中共党委切实担负起政党协商积极组织者、有力促进者、自觉实践者的责任，确保民主党派担负起政党协商参加者、实践者、推动者的政治责任。

（一）以“党的领导”为方向，优化中国共产党对政党协商的领导

一是高度重视政党协商。中共市委首先要深刻认识提升政党协商效能的重大意义，充分发挥领导作用，统筹协调各方面力量，共同推动政党协商的发展。具体而言，要把政党协商列入党委重要议事日程，落实市委主要领导抓政党协商的主体责任，并加强对政党协商实施情况的监督与评估；与此同时，中共市委要对协商的各个环节统一领导、统筹安排，切实将民主党派的可行建议或意见纳入决策程序，并对各个相关部门进行协调，避免出现议而不决等问题。

二是营造宽松和谐氛围。中共市委特别是领导干部要带头增强民主意识，为政党协商创造良好的环境氛围，“以开阔的胸襟、平等的心态、民主的作风、鼓励不同意见交流和讨论，容得下不同意见，听得见逆耳之言，形成知无不言、言无不尽的氛围”[15]，即坚持务实协商、平等协商、真诚协商，支持和鼓励民主党派人员讲真话、建诤言，务必杜绝任何形式主义。同时，提倡在协商中加强沟通互动，允许表达不同想法与意见，在各类观点交流互鉴中得到最大公约数、画出最大同心圆。

（二）以“人员配备”为基础，推进协商主体的人才队伍建设

一是加强干部协商能力建设。领导干部的素质高低是影响市级政党协商能否有效实现的重要因素。中共干部特别是市级党委领导干部要持续深入地学习现代政党协商等相关理论，不断提升政党协商意识，强化对政党协商内在发展规律的深刻认识。同时，加强对马克思主义理论的学习，学会用马克思主义视角看待问题，提高把握社会主义发展方向的能力。对于民主党派而言，市委应依托市级社会主义学院，组织市级民主党派的主委及骨干开展有关政党协商的内容、要求、程序等系统性培训，提升民主党派领导对政党协商的认识水平。

二是提高民主党派成员素质。民主党派市级领导班子成员要努力提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。此外，鉴于市一级党派人才有限，不必苛求政党协商的精英民主属性[16]，可以选择发挥政党协商代表性功能的发展模式，提升已有成员的协商水平，鼓励民主党派尽可能地将社情民意输送到决策系统。

三是增强专业人才队伍储备。民主党派市级组织在有条件的情况下，应大力倡导成立具备优势与特色的专门委员会，以市两会代表、委员等群体为主要力量，积极发动民主党派内素质高、能力强的骨干成员，组建民主党派市委会的“智囊团”。同时，要重点培养、储备具有强烈政治参与意识、较强工作能力的优秀青年人才，逐步形成科学合理的人才结构梯队。在此基础上，根据成员提案的立案、获奖的不同层级给予不同的物质奖励与功勋表彰，从而充分调动成员建言献策的积极性。

（三）以“机构设置”为纽带，健全市级政党协商的对接组织

一是完善协商工作的对接机构。与中央、省一级党派机关和其他行政部门相比，市级党派机关属于“袖珍型”机关，规模小，编制少，面对繁重的工作任务，应从中央或省的层面，统一调整原市级民主党派机构编制，在市级民主党派机关中至少明确增设办公室、组织部、参政议政部等科室，每个科室至少设有1 名专职干部，确保“协商场域”落实到位。与此同时，中共市级党委的工作机关（如统战部门）应与市级民主党派主要负责部门加强联系，充当市级政党协商的“沟通桥梁”，将中共市委的精神、政策及时传达到各民主党派，而民主党派的意见、建议也能在第一时间报送给中共市委。同时，在采纳民主党派的政策议题后，中共职能部门应对政策的实施效果进行跟踪评测，并将结果反馈于民主党派，以便后者调整建议或意见，不断提高协商水平。

二是健全社会调研的合作部门。衡量一项政策或建议是否具备价值和可行性，关键在于其能否整合不同阶层的利益，这就依赖于提案之前的大量调研工作，以避免政党协商的被动性、盲目性和随意性。因此，中共可与民主党派加强主题调研层面的合作，市级党委牵头，民主党派的专门委员会协助并选择和本党派特色紧密联系的课题，深入到乡镇农村、城市社区、企事业单位等基层开展调研，提高政策的针对性与实效性。

（四）以“制度完善”为保障，提高市级政党协商规范化水平

一是建立健全协商工作机制。加强协商民主建设需要确保整个协商过程有章可循、有规可守。可以说，完善的制度是民主党派充分发挥协商民主作用的重要保障。对中共而言，中共市委及相关部门在落实上级党委具体的政策文件时，应秉持兼具原则性与可操作性的理念，规范、细化协商的内容、形式、程序，推进政党协商制度化。对民主党派而言，在组织内部，涉及协商民主的工作都应有明确的规定，包括与中共对接程序、议题搜集与整合程序、协商内容与程序等，从而推动协商工作的规范化建设。另外，协商的重要前提之一是掌握完备的信息，然而目前市级民主党派的信息渠道较为单一，主要借助于新闻报道、文件精神传达及成员本职工作。可由中共牵头，确立民主党派与中共党政部门之间、各民主党派之间相关信息的沟通与反馈机制，对于民主党派提出的有价值的提案，可形成参阅件通过“直通车”制度供市级主要领导者参考。

二是构建协商成果评价监督机制。在中共方面，将民主党派市级组织意见、建议的落实情况，纳入中共市委及政府部门的绩效考核范畴，以约束协商的主导方按照规则和范围组织协商[17]，保证民主党派能切实履行自身职责，避免产生“说了也白说”的不良情绪，进一步激发市级民主党派成员参政议政的激情和动力。在民主党派方面，需要加快建立健全党派内部人员特别是干部层面的述职、考核、评价、反馈等连环制度，切实解决民主党派成员游离于组织之外、不受监督、不想监督、不敢监督等问题，推动民主党派以更积极的姿态参与政党协商。