李义奇 (北京金融街资本运营中心,北京100033)
改革开放四十年来,中央在宏观经济管理上,大的框架是财政分权与金融集权的组合(丁骋骋,傅勇,2012;洪正,胡勇锋,2017)。本文的任务是通过历史线索的回顾与梳理,还原金融领域的分权与集权的变化脉络,讨论下一步的发展趋向。
2017年中央金融工作会议,对中央和地方在金融监管领域的事权做出了明确的划分。小贷公司、融资性担保公司、交易场所、区域性股权市场、典当行、商业性融资租赁以及地方性资产管理公司等七类金融属性的机构,由省级人民政府履行准入审批和日常监管工作。事实上,多年来这七类机构的审批和日常监管,一直由地方政府,而非国家金融监管部门负责。中央这次以正式文件的形式界定中央和地方金融监管事权范围,传递出的是金融分权与集权方面制度化的信号,但是没有引起社会更多的关注。此外,在这次会议上,还有一个明确的信号:所有从事金融业务的机构均须持牌经营。中央有全面收紧金融管控的意图。为贯彻落实中央精神,各地开始筹备成立地方金融监管局。当前,上海、北京等地的地方金融监管局已经在原金融服务办公室的基础上挂牌成立。
金融领域的分权与集权,是中国经济改革四十年的一条主线,甚至是比财政分权更重要的一条主线。回顾改革开放以来,中央与地方在金融领域的分权与集权,伴随了金融体制改革全过程,大概分为以下几个阶段。
改革是从放权让利开始的,在金融领域的体现,一开始金融体系框架搭建时,也遵循了放权让利的思路。1993年之前,金融改革主要是金融体系的恢复、中央银行体制建立和多元化金融机构体系的初步搭建。在这个过程中,地方政府对金融的控制和影响,主要通过两条途径。一是对银行分支机构党的领导,二是直接或间接参与多元化金融组织的建立。
中国人民银行以及开始独立或恢复重建的四大专业银行,均采取总行和地方政府双重领导,业务上主要以总行领导为主,党务工作则以地方领导为主。1979年2月国务院 《关于恢复中国农业银行的通知》、1979年3月国务院批转的中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》、1983年4月国务院批复财政部 《关于建设银行机构改革问题的报告》,均确认国有银行分支机构实行总行和地方双重领导模式。1983年9月国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,开始由总行上收干部管理权限,但仍给地方政府对其辖区内中央银行分支机构贯彻执行国家方针、政策的情况进行监督管理的权限。
面对国有银行的分支机构,地方政府无疑是强势的。国有银行的分支机构出于自身利益的考虑,也有积极性配合地方政府的金融诉求。1993年之前,中国人民银行、国有专业银行分支机构的信贷业务,地方政府有较大的干预甚至支配能力。但是,由于当时实行信贷资金规模控制,地方干预更多体现为贷款投向,对贷款总量虽有影响,但总体上还在中央控制范围之内。
同时,改革初期,新生事物层出不穷,金融领域也不例外。地方政府批准设立城市信用社、信托公司、农村合作基金会、典当行、股权交易、资金拆借中心(多为中国人民银行分支机构的三产)等新型金融组织,直接参与到多元化金融组织的建立过程之中。为治理金融乱象,国务院于1989年9月发出《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》,要求对未经中国人民银行批准以及从事非法金融活动的金融性公司进行清理整顿,明确所有金融机构由中国人民银行进行监督管理,任何地方政府均不得违法违规批准设立各种类型的金融公司。
我国中央政府与地方政府的关系,不是类似母子公司制,而是类似总分公司制。经济分权有利于提高地方的积极性,但地方政府经济行为的后果,最终均由总公司承担,有中央政府的隐含担保在里面。做一件事,只分享成功的喜悦而不用担心承担失败的风险,热火朝天是必然的。干预金融资源配置,地方政府只收获经济增长的好处,而坏账,统统由金融机构的总行,进而是中央政府承担。由此引发金融和经济波动就是自然而然的事情。如1988年和1994年两次高速通货膨胀就是教训。实践自然就会得出结论,在地方政府预算软约束不能得到有效改变之前,金融集权是非常必要的。
国务院于1993年12月发布《关于金融体制改革的决定》,伴随着建立现代金融体制的过程,中央政府开始全面上收金融资源配置权力。这一阶段,中央在加强金融集权方面的动作脉络大体如下:1998年改革中央银行管理体制,跨省设置大区行,以摆脱地方政府的干预。逐渐设置专门的监管机构如证监会和银保监会,专门履行金融机构监督管理职责。并于1997年底,成立中央金融工委,将中央金融机构党委与地方党委脱钩,实行垂直领导,使金融部门在组织关系上自成体系,彻底独立于地方政府和地方党委。尽管如此,地方政府并没有放弃对金融资源的争夺。原因是地方要发展经济,离不开金融资源的投入。
到20世纪初,中国经济增长的模式已经成熟,市场观念已经深入人心,发展经济已经成为地方政府的主要任务,地方政府成为经济增长的发动机。地方政府的动力,直接来源于收入激励和晋升激励。雄心勃勃的地方首长,以极大的热情投入到区域竞争之中,八仙过海,各显神通,竞相招商引资,打造形形色色的工业园区,尝试适合自身发展的办法。从1994年一直到2010年前后,整个中国似乎变成了一个巨大的经济实验室。优胜者被提拔到更高一级的领导位置上,从而使成功的经验在更广泛的范围内推广。就这样,中国广袤的空间优势,直接转化为经济增长的速度优势。中国的地方政府首长,如同一个超级大商人一样,把他们所有能够组织起来的生产要素组织起来,更好地为企业生产所用。一般情况下,市场发达国家,价格和市场信息可以顺利引导生产要素流动到需要它们的地方去。但在中国,地方政府以更高的效率填补了市场发育的不足(主要是法律和产权界定的不完善,很多事情还需要政府说了算)。从而实现了市场体制完善与经济高速增长同步进行。
回顾改革开放四十年来,经济增长的主要手段就是投资拉动。投资需要钱,钱从哪里来?财政和金融,主要靠金融。从整个国家层面看,金融业的快速增长,支撑了经济高速增长和市场化转型。从地方的层面看,经济增长、民生、就业等,最后起决定作用的,就是对金融资源的占有和使用。
在这一阶段,地方政府对金融的控制与争夺,直接的手段主要是积极寻租成立地方性法人金融机构,如城市信用社、地方性银行、合作基金会、信托投资公司等其他金融机构。地方政府办非银行金融机构的热情很高,每个省都有信托投资公司,每个县几乎都有合作基金会。绝大多数非银行金融机构,即便是国有银行分支机构控股的信托投资公司,都是听命于地方政府的。到1996年,全国非银行金融机构的资产总额,占全国金融机构的10%左右,这些机构对国有银行体系的冲击和竞争压力是很大的。为了强化金融控制,国务院1998年6月发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》,要求人民银行依法取缔非法金融机构和非法金融业务活动。这些机构和活动发生地的地方政府,负责配合和协助人民银行的有关工作。进一步明确了中央金融管理部门统揽全国金融管理工作的格局。在此之前,中央多次发文,要求地方政府清理整顿非法或社会办金融活动,如农村合作基金会等。
1998年东南亚金融危机以后,中央对金融稳定的警惕性提高,为了强化地方政府的金融责任意识,填补国家控制鞭长莫及之处的空白,中央放松了地方性商业银行的市场准入。中央主动给地方让渡部分金融产权,可减少地方对国有金融机构的干扰,有助于改善中央金融机构的经营环境;由地方政府直接控制地方性商业银行,能够提高地方政府金融风险意识,一定程度上避免过去那种地方干预金融,收益由地方政府独享,而成本由中央承担的局面。
此外,在国有银行商业化、股份化改造的大局下,地方政府主动转变了思想认识,从过去的行政干预转变到以利相诱,采用市场化的手段争夺金融资源,主要以地方政府信誉担保,通过各类补贴、招商引资、包装好项目,吸引金融机构加大对地方的信贷资金投入。那一阶段,银行信贷资金逐渐长期化,主要就是投向了地方政府项目特别是基础设施项目。
中央政府管理控制宏观经济的政策手段也逐渐明晰固化下来。简单讲,就是财政分权和金融集权。不搞财政分权,地方没有积极性,经济增长缺乏动力。不搞金融集权,由于预算软约束,地方政府就会不顾一切大干快上,经济就会过热、失控。但是,金融集权也要有一个度,集权过甚,也会影响经济增长速度。过去常讲“一收就死,一放就乱”,这句话也可以讲成“一乱就收,一死就放”,围绕着金融资源控制权,“收”与“放”的周期性循环,其实就是中央与地方围绕金融资源配置权力的博弈。
近十年来,各地政府普遍重视金融工作,一个主要的现象是各地纷纷设立“金融服务办公室”,中央与地方金融集权与分权的博弈,开始进入制度化阶段(财政分权制度化的标志是1994年分税制改革)。各地金融办的职责,简单讲主要有三个方面:一是为地方发展寻求融资支持,二是开展金融领域的招商引资,沟通服务协调属地金融机构,三是承接中央授权或委托地方政府行使部分地方性金融机构的监管权和风险处置责任。
2017年全国金融工作会议上,中央以正式文件的形式界定了中央和地方金融监管事权范围,前提就是地方金融办近十年的运行,已经积累了经验,具备了履行金融监管职责的能力。下一步,在金融办的基础上,设立地方金融监管局,将会是各地的普遍选择。
在成立专门的机构之外,近十年来地方政府又开创了一个新的融资渠道:发债。
地方政府融入资金的主要渠道,按次序分别是:银行、信托类、发债。地方政府大体上有三种主要模式获取资金:一是地方政府通过土地、国有企业等资产注资成立融资平台公司,再将资产抵押取得银行、信托贷款。二是以地方财政和融资平台公司签订的基础设施建设回购协议(或形形色色的财政担保)作为政府信用背书,向银行、信托筹集资金。三是发债融资,即地方融资平台作为发行主体,发行企业债、中期票据、短期融资券、PPN等募集资金。
一开始,银行贷款是主渠道。2009年“4万亿”以后,国家察觉到地方债务膨胀的压力,银保监会于2010年连续发文,清理地方政府融资平台贷款,要求各家银行不得新增此类贷款。但是,地方政府对建设资金的渴求,并没有因为信贷渠道的收紧而降下来。各种影子银行规模快速膨胀,通过信托贷款、委托贷款等渠道,银行资金持续向地方融资平台输血。在国家严令制止的情况下,影子银行受到控制,地方政府的融资渠道又转向发债为主。
融资平台发债起源于1997年上海浦东建设债券。2009年中央“4万亿”要求地方配套1.25万亿元,借这个势,2009年融资平台债从过去的不足千亿,一跃超过3000亿规模。从此,发债这一渠道,也开始进入到地方政府融资者的眼里。从那以后,各地政府纷纷尝试发债融资。直到现在,随着政策变化和市场形势的变化,地方政府融资平台债,时受追捧,如2012年4月至2013年11月期间,2014年3月至2014年11月期间,平台债在市场上更受欢迎。时受冷落,如2013年12月至2014年2月期间受影子银行监管影响,2014年12月受43号文及中证登质押回购新规的影响等。受欢迎也好,受冷落也罢,地方政府发债融资的热情不减,该发的债,该借的钱,是硬约束,一点儿也不马虎。
为了满足不断提高的发债标准,试图以较低的利率实现顺利发行,地方政府将土地、股权、公益类资产(如高速公路等)等能产生或不能产生现金流的资产,均注入平台公司。中央政府已经意识到,地方融资平台为了上规模,将一些未来不产生收入的资产注入平台,只会推升债务规模,增加地方债务风险。国家发改委对注入平台的资产进行了明确规定,严禁将公立医院、公立学校、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产,阻断了平台公司通过虚假注入资产的方式增加公司的资产规模。
为了增加平台公司的收入,地方政府也是想尽办法。如有的地方政府将本地区能产生现金流的资源,如政府代建项目回款、土地出让收入返还、污水处理收入、供水、公交运营、安置房出让或回购收入等收入注入平台公司。更有甚者,虚构贸易以快速增加平台公司收入规模。收入扩大了,但如何保证平台公司的利润为正,也是一个不小的考验。因为公益性资产定价受限,而运营成本和财务费用高企,很难盈利。这种情况下,各种政府补贴便成为平台公司利润表中最大的一块资金来源了。但是,各种补贴也是受限的。体现在利润表里的补贴也有约束,因为发改委有规定,补贴与收入比例不能超过3:7,也就是说3亿元的补贴,需要有7亿元的收入才行。在这种管控背景下,地方政府又通过贸易方式来增加收入。
如此做手脚发债,不出问题是不可能的。
与银行贷款、信托类贷款资金来源渠道相比,发债融资的规模、问题都是显性的,隐藏不住。所以,一旦地方债务有问题,中央就能立马察觉到,马上应对。
2015年3月12日,财政部发文确认置换首批1万亿元地方债,置换债券由地方政府自发自还,并且必须用于当年到期的债务。地方债务置换,就是在财政部甄别存量债务的基础上,以低息的3~10年期政府直接债务,置换高息的3~5年期城投债、短期银行贷款和1~2年期的信托。截至2017年年底全国地方政府已累计发行置换债券10.9万亿元。债务置换实施后,地方政府融资平台存量债务风险进一步缓释,融资成本下降。同时,通过期限的置换,合法的延长债务期限,使债务结构更加合理,在一定程度上化解了债务风险,减轻了偿还压力,也大大减轻了债务滚动压力。避免了地方政府资金链断裂,维系了化解债务与稳增长之间的平衡。
地方债务置换的实质是,中央政府给地方政府政策(背书),将地方政府融资平台债置换成显性的地方政府债,债券利率下降,债券期限拉长,地方政府发行的高收益的短期债务转化为低收益的长期债务。地方政府减轻偿债压力、降低偿债成本。接盘的银行拿这些债券做抵押,从央行获取成本更低廉的基础货币,以弥补其在债务置换过程中的损失。在这个过程中,地方政府获益,出资方银行没有损失。不过是中央银行借此放水,最终由全社会埋单。
地方债务置换减轻了地方政府的偿债成本,将问题往后推了推。置换没有彻底解决地方政府的债务问题,仅仅是为解决问题争取了时间。
据有关资料统计,中国的总债务,从2010年到现在,大约七八年时间,总债务从占GDP不到80%,快速增长到超过GDP的300%。这是个令人担忧的事情,且当前债务增长的趋势,要想抑制住,就很有难度。况且这些债务,大多是用房产、土地等资产抵押的债务,市场风险很大。一旦经济下行,抵押资产价格缩水,优质债务就有可能变为不良债务。所以说,当前的高杠杆是不良资产的新的表现形式。
财政分权和金融集权的搭配,是经过长时间反复摸索之后建立起来的宏观经济管理框架。用财政分权调动地方发展经济的积极性,用金融集权约束地方政府发展经济的能力空间,财政分权与金融集权的搭配,就是几十年来中国经济政策的底色。尽管金融集权不会改变地方投资行为的负外部性,但它可以通过控制杠杆,减少地方政府的过度投资,从而限制负外部性的扩大。
总体上这个框架是适意的。中央就像一个大家长一样,根据政策意图和市场变化,把握金融分权与集权的度,既不损伤地方发展经济的积极性,又能控制经济秩序总体稳定。当前中央与地方金融分权的制度化尝试,就是一个阶段性的总结。
但是,未来还存在较大不确定性。因为金融分权与集权的底层逻辑,正在慢慢地发生变化。就当前的经济和金融体量、以及市场主体成分的复杂性来看,还想继续严管死守可能会力不从心了。中央会逐渐发现,可以利用的资源、空间越来越小,但需要应对和处理的麻烦和问题越来越多。从中央的层面考虑,实施金融管控的成本与收益,也在发生变化,照目前的金融格局发展下去,可能会得不偿失,问题的暴露是早晚的事。况且,巨大的风险隐患,也会限制金融分权与集权选择的空间。所以,当前如果不尝试开几个窗户试试,将来路越走越窄时,可能会非常被动。这要求决策者提前做好应对之策。
还有一个趋势性的变量没有考虑,或者是考虑不足。
在中央和地方围绕金融资源配置权力的博弈中,近十多年加入了一个新角色,即民间力量。与地方政府一样,民间资本同样有积极性加入金融领域的生意中来。典型的、具有普遍意义的是前些年民间互联网金融的兴起。
近十多年来,中国社会上甚至经历了全民金融热。这种现象的总导演,其实是中央的政策。改革开放四十年,我们经历了一个大国崛起的过程。在这个过程中,贡献最大的就是金融。
改革前,计划经济时期,国家通过工农产品价格剪刀差,通过压低农副产品价格,提高工业制成品价格,将生产剩余从农村向城市、从农业向工业转移,在一穷二白的基础上,建立了一个相对完整的工业化体系。
改革后,在一个较低的经济货币化比率的基础上,国家一方面通过超发货币来加大投资,刺激经济增长。另一方面,通过压低存款利率、提高贷款利率,将经济剩余留在国有银行体系内,做大做强国有金融,然后通过强金融,加大对经济的控制。
这种制度安排,在社会上的表现,就是金融行业是社会上最赚钱的行业,金融的生意,是最好的生意。同时,经济高速发展,伴生了资金饥渴症,金融也是最抢手的资源。央企的表现,是最好的注脚。十多年来,央企利用自身优势和政治影响寻租能力,大规模进入到金融领域,充当资金掮客,赚得盆满钵圆。
经济市场化和民营经济的成长,民间资本对金融资源的诉求也日渐强烈。相关政策也不得不给予回应。于是在整个金融体系中,慢慢撕开了一条口子,少量民间资本得以进入。
加入正规金融体系的民间资本,都赚了大钱。因为他们和国有金融机构一样,有特许经营权的保护,能够在资本市场上融到成本低廉的资金。由于刚性兑付,他们事实上和国有金融机构一样,有政府信誉的背书。在中国当前整体金融框架下,理论上,民间资本也可以像地方政府一样,只负责赚钱,把包袱扔给中央。
但是,由于没有加入正规金融体系,没有取得牌照的草根金融,如P2P、各类利用互联网技术从事融资活动的民间资本大多血本无归。他们只是看到了正规金融在国家信誉光环笼罩下闪耀出来的辉煌,没有想到失去了权力的保护,金融生意如此难作。专业从事贷款业务的银行信贷人员,面对面地发放贷款,也不敢保证不出现风险损失,何况那些没有太多业务经验的互联网金融从业者,在网上向陌生人发放贷款,其风险性可想而知。
从客观讲,P2P、互联网金融等,只是名义上的说法,实质上草根金融是打着创新的名义,借用高技术手段,做的仍旧是银行传统业务。没有太多的新花样。这是草根金融尝试失败的根本原因所在。
从逻辑上讲,前些年非常热闹的互联网金融,大多是将线下的金融业务搬到网上。他们不知道,银行存贷业务的门槛较高,对员工、风控及客户的要求,都有一定的门槛。如果将线下的业务搬到网上,脱离了熟人及可接触的环境,这些业务的门槛,肯定要比线下业务的门槛更高。一般资质的企业,做银行线下业务尚且不合格,大胆去做线上业务,失败是必然的。即便是银行的业务能手,脱离了银行的场景,出来做互联网金融,失败也是大概率事件。更深层次的原因,是线下业务与线上业务,遵循的逻辑不同。真正的互联网金融,应当在“互联网+”而非是“+互联网”的基础上考虑。如何满足客户对金融的需求,将来技术条件满足了,基于“互联网+”基础之上的,满足客户在不同时间上配置资源需求的业务将有巨大的空间。
当前,处理互联网金融、P2P等民间自发金融尝试带来的风险损失问题,任务落在了地方政府身上。这是一个巨大的麻烦。但是,对地方政府以及市场化金融的发展来讲,或许这是一个未来发展的机会。任何事情都不是单行的,都不会只有一个结果。
人类已经进入普惠计算时代,移动互联、云计算、大数据和物联网不断深化,日臻完整的互联网成为人类驰骋新域,万物互联就在面前。这是个变革的时代,人类经济社会处在巨大变动之中,金融也不例外。未来金融业发展的趋向,应当是互联网化。需要强调的是,不是金融业+互联网,而是互联网+金融业。(李义奇,2017)
不过,到那时,金融分权与集权的话题,就不得不成为历史了。
本文回顾了改革开放以来,中央政府和地方政府围绕金融资源配置权力的博弈,展现出来的金融分权与集权变化脉络。正是财政分权与金融集权,维持了几十年来中国宏观经济运行的微妙平衡,促进了经济的稳定快速增长,取得了令世人瞩目的经济成就。
但是,无论是技术革新、制度变迁,还是客观经济总量空间、内外部矛盾的摩擦,金融分权与集权的调控思路,已经逐渐显示出其不适应时代变化的问题。建议在当前正逐渐制度化的中央地方金融监管格局下,将调控手段的重心逐渐从政策管制转移到制度建设上来。具体点讲就是,金融领域治理的思路,要从“管控”逐渐转移到“规范”上来。