美国立法冗余问题探析及其中国借鉴*

顾建亚

(浙江科技学院马克思主义学院,浙江 杭州 310023)

在我国，造成行政执法权重叠的立法冗余情形较为普遍，如食品、环境、文化等领域的法律之间、部门规章之间、部门规章与地方性法规规章之间，关于行政管辖权的重复或交叉规定，一直困扰着立法、执法和司法实践。破解行政管辖权重叠之困境，有必要控制冗余立法，以推进立法科学化。本文欲通过美国立法冗余问题的探究，寻求可资借鉴的理论资源与实践经验。

在美国，立法冗余是一个由来已久的法律现象。虽然国会长期以来一直意识到冗余在法律体系中的普遍存在，但近些年来的立法仍在持续着冗余趋势。随着行政规制或监管实践一再受管辖权重叠的困扰，立法冗余问题亦逐渐引发立法部门和法学理论界的更多关注。

一、立法冗余之概述

(一)概念与类型

冗余理论(Redundancy Theory)产生于对复杂机械系统的研究，其基本思想是，通过向系统添加冗余部分，即重复配置系统的一些部件，当系统发生故障时，重复配置的部件介入并承担故障部件的工作,由此，系统整体失败的可能性就会降低[注]Martin Landau. Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap, Public Administration Review, Vol.29, No.4,1969.。从功能上看，冗余可以有两方面的作用，一是积极的，可通过多重备份来增加系统的可靠性；二是消极的，增加成本，造成资源的浪费。法律学者借用“冗余”这一广泛应用于工程领域的概念，来描述国会通过委任立法把相同的权力授权多个行政机构，进而产生法律重复自己的情形。

冗余是一种重复、多余的形式，但立法冗余只涉及这种形式的一部分，是指法律文件中的语言、规定、制度或程序就某一事项至少部分地重叠。藉此，立法冗余可分为“完全冗余”和“部分冗余”两种类型[注]John M. Golden, Redundancy: When Law Repeats Itself，Texas Law Review，Vol.94，May 2015.。 “完全冗余”仅占冗余实例的小部分，与其他形式的冗余相比微不足道，通常是因为冗余的语言所造成的，即“语词冗余”，表现为一个法律规定中包括了可以相互替代的两个同义词，如“美国行政程序法”中“任意”和“反复无常”的语词表述。法律写作常会使用一些同义或近义的术语，例如，“停止和止住” “援助和帮助”“遗愿和遗嘱”等。这种使用同义词却不一定额外增加意义的修辞过剩，显示了法律语言中重复使用同义词或近义词的偏好，是一种已有悠久传统的法律风格。这类完全冗余一般不会引发行政执法和法律适用中不可调和的矛盾冲突。

本文所要探讨的是立法的“部分冗余”，是立法冗余的主要形式或常见情形。“部分冗余”既可以发生在不同法律之间，也可以是相同法律的不同条款之间，与语词冗余相对应，部分冗余也可称为“条款冗余”。基于覆盖同一主题或事项的范围大小，条款冗余可以有“包含”和“交叉”两种关系。“包含”关系是指一个法律规定的范围超出了另一个规定的范围，从而前者为后者提供了一个完整的支持，即前者包含了后者；“交叉”关系是指两个法律规定不能完全相互覆盖，而是出现交叉重叠的情形。在美国整个经济与社会规制领域，几乎都能发现这样的现象，尤其是农业、教育、能源、交通、卫生、经济发展、国土安全、国际事务和社会服务等领域中，政府管理任务常分散于多个行政机构或行政项目。例如，根据2011年发布的政府问责局报告(GAO-11-635T)，当时就有100多个联邦政府地面运输项目，82个确保教师教育质量的项目，80个促进国内经济发展的项目，47个提供就业和就业培训服务的项目。

(二)功能评判

学界对立法冗余的功能有积极和消极两种评价。一些法学者借鉴政治学和公共行政学的观点，认为冗余可以提高行政管理的可靠性，从而在政策风险高的时候提供重要保障，减少失误[注]Nancy Staudt, Redundant Tax and Spending Programs, Northwestern University Law Review, Vol.100, Spring 2006.。换言之，立法冗余可以规避单一行政机构规制失败的风险。试想，如果海洋能源管理局未能严格执行海上钻井安全标准，但海岸警卫队对海上钻井平台的检查提出了不符合国际标准的证据,在此情况下，两个机构之间重叠的权力分配则是提供了双重的机会来发现安全违规行为，以防止灾难发生。由此，把规制权力分散于多个机构，能有效地创制行政机构之间的“火警”机制，还能促进行政机构间竞争和信息技术共享，也可以减少国会的监督成本。在这种观点下，冗余是提高立法决策质量的理想副产品[注]Jody Freeman & Jim Rossi. Agency Coordination in Shared Regulatory Space. Harvard Law Review, Vol. 125, No.5,2012.。可见，立法冗余并非绝对的消极，也有必要和积极的一面，法律规范体系可以包容一定程度的冗余现象。

持批评态度的学者认为，冗余会导致浪费型的过度规制或风险性的规制不足[注]Teresa M. Schwartz, Protecting Consumer Health and Safety: The Need for Coordinated Regulation Among Federal Agencies, Washington Law Review, 1975.。试想，原本一个行政机构可以完成的计划任务，现在由两个或以上的行政机构各自实施，这种重叠交叉的行政机构职能很容易导致重复监管，有时这些机构之间因发生管辖权争吵而不能专注于执行任务，从而造成资源浪费，效率低下和程序繁琐。冗余立法还可能给予行政机构抛弃职责的可能，导致行政机构的不作为或推诿责任，进而产生规制不足或监管缺位。立法冗余还造成了行政机构模糊而不确定的管辖权限，进而引起行政执法的矛盾冲突。

二、立法冗余的原因分析：重复授权

造成立法冗余的原因有多方面，但主要与国会自身因素有关。可以说，国会作为立法机关，是法律冗余的直接制造者。简言之，美国立法冗余是国会的委任立法制度特别是其中的重复授权(Duplicative Delegation)所致。

(一)重复授权的涵义

美国法典中充满了“重复授权”，即国会通过委任立法把相同或相似的规制权力同时授予多个行政机构，且未明示各机构之间的分工与责任[注]〔7〕Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。例如，“清洁空气法”授权环保署(EPA)监管毒素的排放，“职业安全与健康法”授权劳动部(DOL)规范工作场所毒素的使用。在这两个宽泛的授权之下，EPA和DOL都有权规制某些受监管实体对相同毒素的使用情况，从而导致EPA和DOL对同一事项的管辖重叠。

重复授权是美国国会的立法习惯或偏好，常见有两种情形。一是，国会推行某一政策目标时，通常不会只让一个单一行政机构来管理一项计划，而是授权两个以上的机构来实施相同或相似的规制权力。二是，国会在制定新法或新政策时，特别是金融、医疗改革措施，通常直接添加新计划而不废止既有计划，从而导致新旧立法的叠加。国会如此重复授权的目的有三：一是故意为增加规制可靠性或引起行政机构间竞争之目的而创制了重叠；二是把重复授权视为一个独立行政机构的创建，以此作为摆脱总统政治影响的有效方法；三是为国会议员索取功劳和推诿责任提供了机会。如果责任由多个行政机构承担，议员可以为有益于选区选民的行政决定而邀功，也可以在事情出差错时责备那些不属于其监管的其他行政机构〔7〕。基于此，学界普遍认为，重复授权更多时候是国会的有意安排。例如，国会立法为环保署和职业安全与卫生管理局(OSHA)就暴露于污染下工作场所引起的职业风险制造了显著的规制重叠[注]Todd S. Aagaard. Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, And Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal,2011.。OSHA根据“职业安全与健康法”的规定进行管理，EPA则根据各种环境法监管职业风险。根据1990年清洁空气法修正案，国会已特别预见了其授权可能造成这两个机构产生的规制重叠，仍有计划地在立法中创制了这一可能性。国会似乎更喜欢让各行政机构担负前期的信息成本，而他们则在事后纠错上下功夫。

尽管一些文献经常提及规制重叠的潜在好处，但有学者对国会故意制造立法冗余提出异议，认为这两种关于故意冗余的目的推测并不可靠，是过于信任立法者在立法中的先见之明。相反,与重复授权的“理想副产品”的假设相反，国会很少有意创制管辖重叠，这类授权大多是偶然性的，“在行政管辖范围内蓄意制造的冗余在数量上微不足道”“行政国家的大部分重复、碎片化或重叠并不是有目的地选择以采取风险预防措施或通过竞争提高规制有效性”“没有证据表明国会打算通过频繁的重复授权以激发机构竞争或制造冗余”[注]David E. Lewis, Presidents and the Politics of Agency Design: Political Insulation in the United States Government Bureaucracy 1946—1947, Stanford University Press,2003,7.。也就是，国会故意通过冗余立法来激发行政机构之间的相互竞争从而保证规制可靠性，这一说法缺乏证据，至少是来自立法史的似是而非的推论。

重复授权还可能是因为规制对象本身具有多维度属性。例如，烟草既是一个经济作物，又是导致某些疾病的一个要因。对烟草的监管不是单一行政机构所能涵盖的，国会需要授权多个行政机构来规制烟草问题的不同维度。随着社会和科技发展，政府规制对象日益增多和复杂化，特别是科技发展催生了新生事物，使得一些新问题进入规制领域。例如，根据“有毒物质控制法”，环保署有权管理新的转基因微生物，而农业部(USDA)根据“植物保护法”有权管理“植物有害生物”，然而有些新的微生物也属于植物害虫。由此，EPA和USDA的规制对象衍生出了相同或交叉部分。新问题也可以来自老问题新定义，比如杀虫剂，曾经一度被视为提高农业产量的好方法，如今从环境恶化的视角，其作为有毒物质的问题进一步显现。由于无法预测可能出现的每一种情况，国会的委任立法通常是广泛而模糊的，即国会通过宽泛授权给多个行政机构，并试图通过事后监督来控制各行政机构。这种宽泛的委任立法可以维持对行政机构决策的控制，也赋予了行政机构应对不断变化的规制环境的灵活性。

(二)重复授权的根源——机构冗余和权限重叠

国会重复授权不仅仅是一个规范性问题，其根本原因在于国会内部组织结构——一个冗余的内部委员会制度[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。美国国会下设许多专门委员会，可以说委员会制度是美国国会的核心，是国会行为的真正组织者和实施者。国会在不同的委员会之间分配不同政策领域的管辖权(主要指立法权与监督权)，“管辖权是委员会制度的决定性特征”[注]David C. King. The Nature of Congressional Committee Jurisdictions, The American Political Science Review,Vol.88.No.1,1994.，委员会对某个问题拥有管辖权意味着可以对最终出台的政策产生巨大的影响。

各专门委员会通常享有某一领域的立法与监督权，且对其管辖范围内的政策事务拥有排他性的权力。然而，许多现代问题的复杂性和互联性，使得管辖权的清晰划分在现实世界中很难实现，即一些政策领域并不完全属于任何一个委员会的管辖范围，而需要多个委员会处理同一问题的不同切面。正如政治学家大卫·金所言：“管辖权没有模糊之处是不可能的。”[注]〔13〕〔14〕David C. King, Turf Wars: How Congressional Committees Claim Jurisdiction, University of Chicago Press,1997:18,140.这种委员会之间的管辖范围重叠，影响了立法结果，造成了重复或碎片化授权。

委员会之间常存在管辖权之争。在国会内部，跟官僚机构一样，“地盘(turf)”就是一切〔13〕。管辖权边界模糊，为立法权扩张提供了可能。众多委员会经常分享监督或预算职权，基于利益驱动等，议员会极力主张或争取模棱两可的管辖权，以扩张其立法与监督权。换言之，每个委员会都有强大的动机，通过新的立法或监督行政机构来保护和扩大其管辖权。这种管辖权扩张是议员促进选区利益最大化以及获得连任前景能力的有效方式，因为立法者可以为其选民提供立法上的好处〔14〕。另一方面，委员会之间重叠的管辖权为利益团体寻租提供了多个机会，如果支持立法的请求被一个委员会拒绝，则可以转向另一个作为竞争对手的委员会以获得支持。

不论其原因如何，重复授权在美国政治体制下是不可避免、普遍存在且顽固持续的，对法律体系和监管机构存在着重大影响。立法冗余可能带来好处，但更多的是资源浪费和执法冲突，法律应该尽量减少冗余的设计或理解。重复授权赋予多个机构执行相同任务的权力，如果所有机构都照此行事，行政机构会不断地产生相互冲突或重复的行动，导致政府效率低下甚至规制无效。在美国，立法冗余的控制涉及国会、白宫和法院多方面的努力，限于篇幅，本文主要探讨国会的反冗余机制。

三、反冗余：立法冗余的防范和控制

尽管实施了重复授权，国会亦不希望由此而发生行政机构之间职权重叠或彼此干扰的行为。何况官僚主义的重复浪费了立法者所负责的政府资源，阻碍了立法者关心的协调一致的政府监管目标的实现，并加重了受监管实体的负担[注]Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。因此，国会常采取一些对抗重复的措施，尽可能地消除冗余的行政计划。

(一)改革内部委员会制度

作为国会立法的组织者和实施者，内部委员会对立法冗余无疑负有主要责任。改变立法冗余的尝试必然要求改革国会委员会制度，包括重新调整委员会的管辖权，以减少重叠和碎片化，削弱委员会的议会特权等[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。这些年来，国会委员会管辖权改革主要是通过限缩委员会的管辖幅度来提高管辖权划分的清晰度。比如，为解决立法事项不断增加所带来的问题，国会经常使用的一个解决方案就是更加狭隘地重新定义现有的问题事项，以免有任何问题事项溢出单个委员会的管辖范围[注]Frank R. Baumgartner; Bryan D. Jones; Michael C. Macleod. The Evolution of Legislative Jurisdictions, The Journal of Politics, Vol.62, No.2.2000.。

在保留委员会的现有管辖权之下，国会也应削弱委员会的议会特权。常设委员会在国会两院享有充分的议会特权，例如阻止众议院修正案(floor amendments)的权力和主导两院制会议委员会(the bicameral conference committees)的权力，这些议会特权使得立法结果偏向于委员会的政策偏好。对此，国会可以保持委员会的提案权力不变，允许委员会继续报告与其重叠管辖权相一致的冗余计划。该方法将权力从委员会转移到提案阶段以外，使非委员会成员有更多机会修改所提议的计划而不是委员会的反对意见[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。为减少冗余计划的产生，还应致力于健全专家咨询论证制度，使立法决定受制于外部咨询过程。

国会还设有专门机构GAO负责审查监督立法冗余问题。如GAO的2011年报告中规定,GAO主计长应进行常规调查，以确定方案、机构、办事处，以及各部门和全国范围内的重复目标及相关活动的举措，每年向国会报告调查结果，包括这种重复的费用，以及合并和消除的建议，以确定具体救援的办法，减少重复，节省开支和增加财政收入。

(二)优化重复授权

1.特别条款的设计：(1)“自动落日”条款。在EPA和OSHA管辖冲突的案例中，因为这两个机构关于吸入工作场所暴露污染物的极限以保护工人免受职业风险所制定的具体标准不同，为防范管辖重叠的产生，立法在相应的法律中设置“自动落日”条款，如果OSHA为同一物质颁布了一个PELs(Permissible Exposure Limits允许接触限值)，则EPA允许使用的NCELs(New Chemical Exposure Limits新化学品接触限值)将“自动失效”，条件是PELs不会在法庭上受到质疑[注]Todd S. Aagaard. Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, And Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal,2011.。(2)规定“协商”机制。在一些行政机构的监管任务密切相关的领域，国会将可能重复的权力授予某行政机构的同时，指示该机构采取措施避免机构间的重复与冲突，或与其他在同一规制区域内运作的机构进行协商或协调，必要时可联合制定实施规则(如具体标准等)，旨在尽量减少潜在的不一致。例如，“空气清洁法”指令环保局在规制交通运输对空气质量的影响之前，先与交通部(DOT)进行“协商”。“消费品安全法”责令消费品安全委员会和其他负责产品安全的相关项目部门及负责人，尽最大可能进行协商与配合，确保协调一致。以简单的立法命令来协调或避免重复是国会试图限制由其不可避免的重复授权造成的实际重复的低成本方法。

2.专门立法。除了避免重复的具体法定命令外，国会还颁布相关法律，如“行政程序法”“减少文书工作法”和“监管灵活性法”。“行政程序法”第553条规定的“通告-评论”程序，具有遏制机构间权力重复或重叠之功效。各机构需要对其拟制定的法规政策是否“与其他机构的行为重复、重叠或冲突”进行表态和佐证。受监管实体和其他利益相关者也常给出评论，评论可促使行政机构在提议之前考虑其行为是否重复。例如，DOT放弃了管理食品运输安全的计划，因为在考虑了对其提议规则的评论之后，该机构认为其法规“可能导致与当前或即将颁布的FDA和USDA规定的重复，重叠或冲突”[注]See 68 Fed. Reg. 66,323, 66,325 (Nov. 26, 2003) (comments to the Federal Energy Regulatory Commission FERC).。

3.机构合并。国会通过修改授权法案实现机构合并，一般通过两种方式合并机构以减少重复工作。首先，国会可以通过修改授权法案合并两个职能相似的机构，从而消除这两个机构之间的任何重复。其次，国会可以将具有类似职能的机构并入一个大型机构部门。例如，教育部和能源部成立于20世纪70年代，其创建目的主要是为了改进分散在各个机构和部门的各类教育、能源计划之间的有效协调。这种形式的合并发生在新部门的创建或是机构被转移至更适合的既有部门之时，尽管这一形式的机构合并不能完全消除职能相似的机构之间的重复，但它使得机构之间的协调更容易，因为它将机构集中在同一个等级管理结构中，而不是分散在不同的部门之间[注]Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。

(三)授权法案的监督实施

立法冗余不仅仅因为委员会的管辖权重叠和重复授权，而且还可能发生在行政机关在实施授权法案的过程和结果。授权法案在实施过程中可能会发生偏离国会授权目标的行为，因为委员会的宽泛授权给了行政机构在制定具体法规政策时延展自己的规制范围的可能，从而导致规制空间的交叉重叠或共享。国会各委员会除了负责具体的立法领域，还负有监管职责，监督本领域内各机构、项目的实施等，可以通过履行监督职责控制和减少冗余问题的发生。

国会在制定授权法案时，可以通过结构控制即规定法案实施的监督范围和程序要求，以限制行政机构的自由裁量权。一旦授权法案获得通过且在实施时，国会可通过奖励、制裁和监督以提供额外的控制手段(不排除进一步的结构控制，因为国会可以修改原始法案)[注]Mathew D. McCubbins, The Legislative Design of Regulatory Structure. American Journal of Political Science, Vol. 29, No. 4.1985.。

国会的监督干预方式主要有“巡警”式监督和“火警”式监督[注]Mathew D. McCubbins, Thomas Schwartz. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, Vol.28, No. 1.1984.。专业委员会下设的小组委员会负有“巡警”式监督的职责。“巡警”式监督相对较为集中、主动和直接，国会通过检查行政机构的工作样本以发现和修正任何对立法目的之违背行为，调查手段包括文件查阅、组织听证等。“火警”式监督则少了一些直接的干预，主要通过建立一整套规则、程序和非正式监督的制度体系，使得个体公民和利益相关组织团体能检视行政决定，并可起诉行政机关违背国会立法目的之行为，从行政、法院和国会多途径寻求补救办法。当评估行政机构绩效时，国会或主动出击组织监督听证，或等待潜在违法信号的“火警”出现。相比之下，国会更倾向于“火警”式监督，例如，参议院能源和自然资源委员会举行听证会，质问行政官员关于联邦能源管理委员会和内政部门对水力发电的低效重复监管问题。几星期后，这两个机构部门正式制定程序，以消除重复、简化监管[注]See Memorandum of Understanding Between the U.S. Department of the Interior and Federal Energy Regulatory Commission (Apr. 9, 2009), http:// www.ferc.gov/legal/maj-ord-reg/mou/mou-doi.pdf.。“火警”式监督并非是要拷问国会立法有多么清晰、具体和深远，而是拷问火警机制对违背国会立法目的之潜在行为发出信号的可能性有多大，以及国会是如何对这些警报做出反应的。由此可见，国会的作用主要是创新和完善这种非集中式的监督制度。

四、借鉴启示：破解我国行政管辖重叠的立法科学化之对策思考

因中美立法体制不同，立法冗余的产生原因也不尽相同，但法律多余、条款重复、内容重叠、职权交叉等冗余现象同样存在于我国法律体系中，长期影响着法制和谐与法的实施。如《民法总则》中民事权益保护原则这类“无害条款”，除了形式上的宣示意义，无多实益，实为浪费资源[注]石佳友.民法典的立法技术:关于《民法总则》的批判性解读[J]. 比较法研究,2017,(4).；刑法典中的累赘条款，即重复性规定、语词，影响着法制系统运作，亟待消除[注]陈锐.我国现行刑法的体系性问题及解决[J].政法论丛,2015,(3).。行政案件审理中有关超越部门管辖职权的判别，反映出不同法律规范所调整的内容存在重叠交叉关系，进而引发部门管辖职权如何划分问题[注]蔡小雪.判断是否超越部门职权问题研究[J].法律适用,2015,(1).。

立法冗余的防范和控制在我国亦具有重要法治意义，是新时代背景下我国立法科学化发展的一个重要维度。科学立法之科学属性包括规律、有序、和谐等[注]冯玉军,王柏荣.科学立法的科学性标准探析[J]. 中国人民大学学报,2014,(1).，科学立法要符合逻辑标准：法律词项之明晰性，法律命题之恰当性，法律体系之一致性、完备性和可判定性[注]熊明辉.科学立法的逻辑[J].法学论坛,2017,(1).。立法冗余的控制也是解决行政执法权重叠冲突的有效途径。立足本国实情，借鉴美国立法冗余问题的研究成果，我们可以有以下几点启示：第一，科学划分法律领域及行政职权。随着立法对象越来越复杂多样，对不同法律领域的恰当划分是防范立法冗余之前提，也是有效界分行政职权之基础，而其中概念的正确界定则是关键所在。第二，提高立法技术、完善立法内容设计。法律应该被理解或设计为尽量减少冗余的想法，意味着很多立法设计与考量。比如，界定合理冗余判别标准，缩减立法设计中不必要的规制共享空间，控制碎片化授权；立法文本中设置“自动落日”条款、优化协调机制、规定优先权、可替代规制方法等。第三，健全联合立法的程序机制，克服“信息孤岛”，运用大数据技术等，实现信息与专业技能的共享，健全立法起草部门之间的协调程序，以消解职权交叠和程序冗余,避免因立法疏忽、技术欠缺等原因造成的碎片化授权或重复执法体制。第四，强化立法评估与监督机制。完善人大立法的专家论证、公众参与和审查监督机制，并围绕立法完备性、科学性、民主性、受监督性四大指标构建立法评估指标体系[注]冯玉军.中国法律规范体系与立法效果评析[J].中国社会科学,2017,(12).。进一步探索与构建立法效能最大化评估标准，如效率、效益、责任三个指标的界定与运用，并创新立法起草者的职责。