比较法视野下的跨区域地方立法调研探析*

徐亚文，邹 鑫

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

2015年修订的《立法法》使拥有地方立法权的市由原有的49个较大的市扩张为全国288个设区的市以及三沙、中山、东莞、嘉峪关等4个不设区的市，进而在法学界引发了一波地方立法研究的热潮。研究者的兴趣聚焦于地方立法的立法权限、立法能力、立法质量、立法特色、立法创新、立法后评估、多元主体等主题，而专注于地方立法调研的研究甚少。

从有限的关于地方立法调研的论著看，影响较大的是《地方立法的过程与方法》[注]李明璞. 地方立法的过程与方法[M]. 武汉：湖北人民出版社, 2013.111-119.和《地方立法的民主化与科学化问题研究》[注]朱力宇. 地方立法的民主化与科学化问题研究 以北京市为主要例证[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2011.158-174.。其中，《地方立法的过程与方法》主要内容是立法调研的主体、意义、要求、侧重点、方法和人大调研的“三会制度”。该书的作者认为，立法调研的意义在于体现立法的人民性，重在发扬民主，广泛听取意见；侧重点依据立法工作的阶段性不同而不同；方法主要有资料收集、外出考察、针对特定人群的调研三种。《地方立法的民主化与科学化问题研究》主要围绕北京市的立法发展阐述了地方立法的基本原理，设“北京市的立法调研”一章，除研究立法调研的概念、依据、分类、功能外，还介绍了北京市立法调研的制度创新等地方性知识。

国内影响较大地方立法调研方面的论文，主要从宏观角度总结地方立法调研的价值和功能，从规范角度分析法律、法规对地方立法调研的规定及其不足，从实践角度提出具体的调研步骤和方法。有学者提出促进立法调研规范化的若干对策，即一是要明确地方立法调研的基本原则，即立法机关主导、直接调研与委托调研相结合、点与面相结合；二是要制定统一的地方立法调研规程，实现对各种形式的立法调研的指导和规范；三是要构建以调研报告为中心的规则体系；四是要结合互联网的发展适度引入新的调研方式[注]陈焱光,张耀方.地方立法调研规范化研究[J].江汉大学学报(社会科学版),2016,33(05):16-23+125.。有学者从民主立法、科学立法、依法立法三个方面阐述了地方立法调研的意义，并指出当前立法调研存在的问题为立法经验缺乏、专业性不足、广泛性不够和不注重立法后调研，但提出的对策分别为把握时间节点、完善调研环节、理顺层级关系、提升专业内涵和创新调研方式、丰富调研手段等，内容失之空泛[注]孟令国.立法权下放与地方立法调研[J].党政论坛,2015,(7):31-34.。有学者提出地方性法规起草调研机制的两个改进方法，一是要深入基层，切实掌握实际情况；二是要建立和完善基层立法联系机制[注]辽宁省政府法制研究中心课题组,吴桂静.加强地方性法规规章起草工作的有效路径[J].辽宁省社会主义学院学报,2016,(2):49-51.。还有作者从民主立法的视角出发，从公众参与视野对地方立法调研进行了剖析，突出立法调研的民主性[注]饶世权.论公众参与视野中的地方立法调研[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2011,41(6):128-134.。

总的来看，国内围绕地方立法调研的研究存在如下问题：首先，分类单一，缺乏本体论价值。法学界按照线性思维，将地方立法调研划分为立法前和立法后调研，并将其纳入立法评估的范畴，少有其它分类。其次，功能混同，缺乏认识论价值。法学界将地方立法调研定位于2015年修订的《立法法》规定的民主原则、科学原则和依法原则的表现形式，揭示其对立法活动的积极功能，但对于在区域内、区域外调研是否具有相同功能，则语焉不详。第三，步骤杂乱，缺乏实践论价值。由于2015年修订的《立法法》没有设定专门的程序或者步骤，各位学者在不区分在本区域内、跨区域调研的基础上展开想象的翅膀，为地方立法调研或详或略地设计了多种路径，作为地方立法民主性、科学性的指引，而对于为何要有这些路径、步骤，则缺乏具有说服力的论证。

为回答上述问题，笔者拟从日常地方立法调研工作中存在的最简单、最常见的社会事实出发，揭示地方立法调研的内在机理。地方立法的社会经验告诉我们，在地方立法立项后，立法机构都会拨付经费，领导带队，组织专班，到国内其他行政区域考察、学习和交流，通过收集区域外地方立法机构的立法资料，服务本区域地方立法。对于这类地方立法机构为推动本区域地方性法规、地方政府规章的制定、修改、解释或者废除，组织相关人员到本行政区域之外的空间范围内展开的跨区域调查研究活动，笔者将其定义为“跨区域地方立法调研”(简称跨域调研)，它的价值、功能和步骤明显有别于地方立法机构在本区域内开展的立法调研活动，对其剖析有助于揭示地方立法调研的本体论、认识论和实践论价值，这也是本文的写作目的所在。

二、跨区域地方立法调研的价值探寻：比较法学的视角

研究跨域调研的价值需要观察视角的转换。对于地方性法规、地方政府规章，我们可以站在纯粹观察者的位置而不接受该法规和规章的约束，也可以站在本行政区域内社会成员的角度，接受并适用该法规、规章。详言之，前者属于立法机构在本区域内调研所持的态度，立法机构有义务了解本地方成员的态度、愿望和需求，并考虑是否将其纳入地方性法规、地方政府规章调整的范围；后者属于立法机构跨域调研所持的态度，立法机构的责任就在于理解相关的区域外地方性法规、地方政府规章的立法背景、制定过程和实施状况，找出区域外地方性法规、地方政府规章与本区域地方立法的异同，发掘本区域地方立法特色。如果说前者属于社会学的视角，后者则属于比较法学的视角。

比较法学源于西方法学中的比较研究方法，作为一门学科，则兴起于十九世纪中叶。当时，由于欧洲国家推行广泛的立法，法典编纂任务繁重，对不同国家法律的比较研究成为立法的必要前置条件。但是，在1900年第一次国际比较法会议上，学者们不切实际地幻想通过比较法来创立对“一切文明国家共同适用的法律或者法律原则”[注]沈宗灵.比较法学的几个基本理论问题[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1985,(1):31-38+113.，通过起草统一的国际法律，制定各国共同适用的“世界法”。彼时比较法学的方法主要是结构比较，即研究各国法律制度的概念、架构和规范形式。二战之后国际比较法学界采取了务实态度，将比较法学的目的确定为增进不同国家法律之间的相互了解和借鉴，将比较法的任务确定为为不同国家解决两国遇到的相同社会问题所提供的法律方案进行合理性论证，从而服务本国立法。在比较法的方法上，抛弃结构比较，采用功能比较，即通过研究各国法律制度对需要解决的相同法律问题所采取的法律方案比较各国法律。在比较法学的体系上，存在宏观比较和微观比较的区分。前者是将不同国家的法律纳入法系(法族、法圈)的概念下进行研究，后者对具体法律制度、规则、概念进行比较。尽管比较法学的宏观比较主要运用于跨国、跨文化法域的立法活动，在我国地方立法研究中罕有提及，但微观比较的比较法理论和方法对于地方立法仍然具有指导意义。

我国法学界将地方立法调研定位于《立法法》规定的民主原则、科学原则和依法原则的表现形式，从跨域调研的角度上看是经不起推敲的。首先，地方立法的民主原则要求地方立法机构充分考虑本地区的社情、民意，但跨域调研的对象是区域外的社情、民意，它并未纳入本区域立法。其次，地方立法的科学原则要求地方立法机构在立法中把握社会发展的规律，做到主观认识与客观规律的统一，但跨域调研的对象是区域外地方性法规、规章，它们只是作为一种经验存在，远非科学存在，更非地方立法的参照系。否则，就难以解释为什么地方立法各具特色。第三，地方立法的依法原则要求地方立法机构协调好地方性法规、地方政府规章与上位法、下位法和同位法的关系，避免法律冲突。但是，在本区域内，区域外地方性法规和规章不具有法律渊源的地位，调研区域外地方性法规、地方政府规章并不具有法制统一的价值。不难看出，立法三原则既不是跨域调研的指导原则，跨域调研也不是地方立法的必经程序。那么，地方立法机构热衷于跨域调研的目的是什么呢？为了回答这个问题，鉴于比较法学的任务在于为不同国家解决两国遇到的相同社会问题所提供的法律方案进行合理性论证，服务本国立法，笔者认为，跨域调研与比较法学面临类似的任务，即为不同行政区域解决遇到的相同社会问题所提供的法律方案进行合理性论证，即论证地方立法的形式合理性和实质合理性。

在法哲学领域，合理性是一个古老的问题，具有复杂的内涵和语境，西方从韦伯时代争论到哈贝马斯时代，迄今没有一致的解释。在韦伯看来，形式合理性主要被归结为手段和程序的可计算性，实质合理性主要关注目的和后果的价值。形式合理性是韦伯分析经济、法律、政治等社会制度合理化发展过程的重要工具。法律制度形式合理性表现在若干方面，首先是运用形式化的法律概念和范畴处理个案，其次是运用逻辑严谨的程序规则进行立法和执法、司法，最后是法律的可预计性，能够做到类似案件类似处理。在现代性视角中，形式合理性被认为优先于实质合理性。实质合理性就是法律规定了社会普遍理解和接受的价值公理、社会主流文化观念[注]郑成良.论法律形式合理性的十个问题[J].法制与社会发展,2005,(6):24-36.。具体到跨域调研，地方立法机关既面临着概念、范畴的取舍，例如，地方性法规的名称应该用《条例》还是《实施办法》？面临着立法程序的取舍，例如，法案应该由政府颁布为规章还是由地方人大颁布为地方性法规？面临着实施结果的可预见性考量，例如，本区域环境立法能否像其他区域一样起到环境保护的作用？等形式理性问题，也面临着地方立法与主流社会价值观念的顺逆考量，例如，风景区、历史文化的立法原则，是保护优先，还是开发优先？地方立法面临的形式合理性和实质合理性论证就是借助跨域调研的考察、比较、借鉴等经验交流实现的。

三、跨区域地方立法调研的基本功能：比较方法的转向

从结构比较转向功能比较是二战后西方比较法学发展的趋势。功能比较产生于上世纪六十年代的德国，茨威格特教授和克茨教授是其代表。该方法有助于比较法学者超越不同的文化传统和政治体制的藩篱，进行跨文化、跨民族的比较法研究[注]高鸿钧.比较法研究的反思:当代挑战与范式转换[J].中国社会科学,2009,(6):161-170.。笔者借鉴美国社会学家默顿的功能主义理论，将跨域调研的功能区分为“正功能”和“负功能”，以期拓展对地方立法调研的功能研究。

(一)跨域调研的正功能

正功能是指有助于某系统或群体的整合与内聚的功能，即一般所理解的“功能”，它是事物或方法发挥的正向作用。反之，对某系统或群体具有拆解与销蚀作用的则是负功能，即事物或方法的不利作用[注]曲贵卿,张海涛.帕森斯与默顿的结构功能主义比较分析[J].通化师范学院学报,2008,29(09):32-35.。跨域调研对于地方立法至少有如下三个正功能：

首先，跨域调研可以提升地方立法质量。2015年修订的《立法法》将“提高立法质量”写入其第1条“立法目的”中，法律质量成为立法的内在要求。而“立法调研的基本功能内含于其与立法的民主原则、公开原则、效率原则及科学原则的不可分割的关联性之中…立法调研是立法起草环节中的重要活动和必经程序，关系到立法质量的高低和法律的实施。”[注]朱力宇. 地方立法的民主化与科学化问题研究 以北京市为主要例证[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2011.158、161.提升立法质量，跨域调研功不可没。

其次，跨域调研可以提高地方立法效率。立法是一项庞大的系统工程，地方立法包括多个步骤、必经多个程序。地方性法规、地方政府规章的撰写需要符合本区域实际、解决本地问题，必须谨慎对待、小心斟酌。但是，如果在重构法律文字上花费时间和精力过久，可能贻误立法时机。跨域调研对区域外地方性法规、规章的篇章结构、法言法语的移植可以提高立法效率。

最后，跨域调研可以降低地方立法成本。立法是以规范的方式对社会资源进行配置，目的在于以最小社会成本达成最佳社会效益，但立法本身也是有成本的。地方立法在程序上有调研、立项、起草、审议、颁布、实施等环节，在实体上要解决社会问题，分配权利(权力)，界定义务(职责)，有大量时间、人力、物力等资源的投入。跨域调研可为本区域的立法活动提供外区域的经验教训，降低试错成本，控制立法风险。

(二)跨域调研的负功能

第一，跨域调研可能导致地方立法膨胀。地方立法的数量和速度的快速膨胀是2015年修订的《立法法》修改后设区的市获得立法权之后暴露出的问题，不少城市有几条河、几个水库、几块湿地就有几部立法，视地方立法为单位的管理办法[注]王春业.论立法权扩容背景下地方立法的节制[J].法学论坛,2018,(1):100-108.。跨域调研并不必然导致这种结果，但对其他区域地方立法借鉴过多形成的立法攀比，不利于控制立法数量。

第二，跨域调研可能导致地方立法雷同。立法雷同是本区域地方性法规、地方政府规章对区域外地方性法规、地方政府规章内容或体例的照搬照抄，具体表现为：“在内容上直接使用其他法律文件的条款，而根本不考虑或者较少考虑本地方的政治、经济和文化状况；在形式上套用其他法律文件的章节结构，只求完全一致，而不考虑是否有必要。”[注]孙波.试论地方立法“抄袭”[J].法商研究,2007,(5):3-10.跨域调研同样并不必然导致这种结果，但在立法人员消极应对立法任务时，跨域调研即可为其提供抄袭的素材。

跨域调研的负功能是立法机构追求地方立法形式合理性、忽视实质合理性的必然结果。由于地方立法权扩容距今不过三年，地方普遍缺乏立法人才和经验，需要借助行政部门、专家学者或者其他第三方力量。但是，地方立法既需要地方特色，也需要自主创新。所谓地方特色，根据2002年全国人大常委会工作报告的阐释，是地方立法从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么。它要求地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定起到促进和保障作用。地方特色的基本要求是“针对性”和“可操作性”。所谓自主创新，根据《立法法》第73条的规定，地方性法规有创制型立法、实施型立法两种类型。除了法律保留事项外，对于法律、行政法规没有规定的地方性事务，新设的地方性法规、地方政府规章便是创制型立法。由于跨域调研普遍存在调研时间短、调研面窄、参与人数少、经费控制严等问题，立法机构无法做到“慢工出细活”，通常只能通过综合比较，很快吸收、移植、复制区域外地方性法规、地方政府规章的法律概念、立法体例、立法层级等形式合理性事项，在追求数量的同时形成立法雷同、立法重复。而对于地方立法的实质合理性事项，即地方特色和自主创新，难以深入考量和取舍。

四、跨区域地方立法调研的步骤设计：功能比较的运用

运用比较法学的方法，借鉴合理性范畴，采取功能比较方法分析跨域调研，归根结蒂是要优化跨域调研的结构，包括调研手段和基本步骤，即通过对跨域调研内部各要素的调整与控制，减少地方立法调研的负功能。观察现有的跨域调研手段和基本步骤，不难发现存在如下问题：

其一，调研形式单一。尽管地方立法调研由来已久，“但在地方人大调研中，平时的调研却显得专业性不够，视察、检查性的调研手段较多。”“从征求意见的途径来看，以访谈、座谈、征询等主观性调研为主，缺乏问卷调查及数理统计分析。”[注]孟令国.立法权下放与地方立法调研[J].党政论坛,2015,(7):31-34.地方立法调研主要有座谈和实地考察这两种形式。在采取座谈形式的调研中，主要问题是不提前将调研提纲或调研问题提供给被调研者的，导致座谈主题散漫，无法深入交流。另一个问题则是被调研地立法机构常怀“家丑不可外扬”之心，只宣传工作效果与制度优势，对被调研内容的问题和难点避而不谈，导致座谈看似热闹非常，实则无功而返。从理论上讲，法律的规定即使只是一个条文，其施行也不是一个简单操作，往往涉及到社会背景、配套制度和执法人员等多重要素，短时的跨域实地考察难以对区域外地方性法规、地方政府规章在该地施行的相关要素进行全面深入了解。

其二，调研提纲内容模糊、调研地点选择不当。在上世纪八十年代我国立法刚刚起步之时，“立法宜粗不宜细”是立法工作的指导原则。但当下地方立法呈现精细化的面相，立法调研也应当跟上时代趋势。现实中存在的问题在于：一方面，调研提纲常列出较大主题，缺乏细化子主题，不能与被调研地的立法状况相衔接；另一方面，选择的调研地点或者行业与本区域的地点或者行业不具有可比性，无法提供解决本区域地方立法问题的有效经验。

其三，调研结果处理机制不规范。跨域调研本身不是目的，而应当服务于本地立法。虽然许多地方在立法时能够“走出去”，但立法调研的真正意义并不被认识。有的地方只将其当作相关人员为立法项目作出大量工作与足够努力的证据，甚至“导致立法调研事实上变成应付某种程序性任务，隐藏的更大风险和不良后果可能导致少数利益集团或群体将立法变成为他们维护和获取不当利益的手段，借助所谓的调研数据来误导立法者做出错误的表决。”[注]〔16〕陈焱光,张耀方.地方立法调研规范化研究[J].江汉大学学报(社会科学版),2016,33(05):16-23.125.由于目前尚无成熟的机制约束、评估调研活动，有学者提出要“明确调研成果的在整个立法中的地位、作用、使用形式、最终参考和采纳的情况记载、未被考虑和采纳的原因分析、反馈的形式、存档；调研成果存在不实、伪造和不全面的处理和责任追究方式。”〔16〕

跨域调研中存在的问题，需要通过理论关照才能得到根本解决。跨域调研形式理性有余、实质理性不足的矛盾，与跨域调研结构比较方法运用有余、功能比较方法运用不足的矛盾，是一个硬币的两个方面，需要通过强化功能比较方法来破解。如果说结构比较是不同法律规范之间的比较，那么功能比较就是对法律问题的比较，以问题为导向。基于以上认识，意大利比较法学者M.卡佩莱蒂对功能比较进行深化和提炼，提出比较法研究的六个基本步骤：1.寻求拟比较国家遇到的社会问题/社会需要的共同点；2.研究解决该问题所采取的法律解决办法(即有关法律规范、程序和制度设计)；3.研究各国法律解决方案的理由；4.进一步研究法律解决方案的产生原因；5.评价各种不同的法律解决方案是否符合社会需要；6.合理预测法律解决方案的未来发展[注]关于比较法学发展的四阶段说和六个基本步骤，见张礼洪.比较法学的目的和方法论[J].现代法学,2005,(4):14-21.。由于宗教、民族、语言、历史、意识形态、政治立场等习惯或价值取向的差异，同样的法律制度在不同国家会产生不同的后果，M.卡佩莱蒂认识到，比较法的目标不应当是求同、模仿外国的立法经验，而应关注世界法律文明的多元形态，以及法律发展的多元格局。这与地方立法应当追求地方特色、自主创新的实质合理性不谋而合。

跨域调研既是学习、借鉴和复制不同区域的地方性法规、地方政府规章的法律概念、具体条款、立法体例、立法层级等法律结构的基础，也是了解、理解跨区域地方性法规、地方政府规章的多元化和差异性的基础，求同与存异并举。将功能比较贯穿于跨域调研，应当遵循以下步骤：

第一步，确定调研的具体问题。立法目的原本来自立法需要解决的社会问题，但《立法法》修改后，“一些地方出现立法数量攀比现象”，“将地方立法工作视为政绩工程，与兄弟省市在立法数量和速度上相互攀比。”[注]毛雨.设区的市地方立法工作分析与完善[J].中国法律评论,2018,(5):187-202.“立法竞赛”产生的一部分立法需求是“伪需求”，即为立法而立法。以虚假的立法需求作为立法调研的问题没有现实意义。即便基于真实的立法需求，也不能对区域外地方立法采取“拿来主义”的做法。虽然本区域地方性法规一般只涉及一个立法事项，但需要解决与该事项有关的多个问题，或解决一个具有多重面相、多个层级的复杂问题。因此，调研人员需要对立法待解决的问题进行深入分析，将问题变成“问题束”，叩问问题的解决办法：是需要加强法律、行政法规在在本区域的执行力度？还是调整本区域的利益结构或配备相应的社会资源？或是需要到外地调研学习新方法、新规则、新制度？等等。只有带着具体的问题去调研，才能真正通过调研获得地方立法需要的知识和经验。

第二步，选择恰当的调研对象。跨域调研对象包括调研的地点、行业。调研对象的选择可以借鉴比较法学关于法律移植的“供体—受体”理论，综合考量调研对象，进行对象的求同和求异分析和对象存在背景的求同和求异分析等[注]〔20〕李龙.法理学[M].武汉:武汉大学出版社,2011.177.。

首先是调研对象的选择。调研人员要根据第一步确定的调研问题对相关区域进行粗选，初步选择调研对象；再通过各种渠道，例如查阅文献资料、搜索互联网、网络数据库资源等方式，尽可能充分占有外部信息，找到与本区域最为接近、最有可能为本区域地方立法提供移植对象的调研地点或者行业的地方性法规或规章制度。

其次是调研对象的求同和求异分析。在调研对象的求同分析中，要关注搜索圈内的调研地点或者行业是否出现或曾经出现与本区域类似的现象，并分析现象产生的原因是否与本地相同，即调研地点是否拥有可供解决调研问题的经验。调研对象的求异分析则是发现调研对象与本区域类似对象的区别，从而判断调研地点的经验与本区域实践是否有转换的可能及其概率大小。“完全相同的对象之间的可转化性是不言而喻的，问题的关键在于难以寻觅到如此理想的条件，实际上，即使大致相当或相似，也足可作为备选对象。”〔20〕我们不必也不能苛求调研地点或者行业与本区域情况一模一样，对象的求同只需求得核心相同或相似即可。

最后是调研对象存在背景的求同和求异分析。徒法不足以自行，法律能否产生实效依赖其存在背景即社会条件。在法律移植理论中，对象存在背景是各国间的意识形态、政治背景、文化属性、经济制度和法系归属等问题。地方立法中的法律移植关注的内容与之有所区别。跨域调研的背景求同和求异分析是超越欲移植的规则本身，将视野投入调研地点与该规则成功实施相关的特殊条件上，如是否需要该区域强大地方财政做支撑、是否以该区域与本区域不同的其他配套政策或制度作前提、是否以该区域独特的文化和社会心理状态为依赖等。例如，武汉东湖是国家级风景名胜区，在制定或修改《武汉东湖风景区条例》时，应当考察国家级风景区的地方立法，在此基础上形成武汉的地方特色和自主创新，而不能选择和参照5A级风景区、自然保护区、国家级森林公园、旅游度假区等的地方立法，因为对于不同级别的风景区，国家立法机构和中央政府给予的法律、行政法规和政策支撑、限制是不同的。

第三步，实施调研计划。在跨域调研实施过程中，调研人员结构会影响调研效果，需要予以重视。除应当有从事法律工作的人员外，还应当吸纳与调研问题有关的其他领域的人员。例如，涉及环境保护的立法，调研人员应当具有环保资历，能深度发掘异地环保经验并察觉其瑕疵，在调研结束后能够为地方法律移植提供专业意见。

在调研方式的选择上，应当秉持多样化和最优性的原则。“地方立法调研，既要注重应用文献调查、典型调查、实地考察口头访问、座谈讨论、明察暗访等在历史上曾发挥重要作用的传统方法，又要大量应用普查、抽样调查、问卷调查、网络调查、民意测验等更加客观、更加精确化的定量研究方法。”[注]孟令国.立法权下放与地方立法调研[J].党政论坛,2015,(7):31-34.

在时间的安排上，调研时间力求适当，既不宜过长，也不宜过短。否拖慢立法进度、降低立法效率，增加经济成本和人力成本，且不能够充分了解情况。例如，在问卷调查中，应当满足发放和回收足够数量的问卷的时间要求；在实地考察中，不宜同时选择过多地点，走马观花式的考察无法发现问题。

第四步，处理调研结果。跨域调研一般都会在对相关调研资料整理、归档的基础上形成立法前评估报告，作为地方立法的依据。评估报告应当重点研究区域外地方立法的法律概念、具体条款、立法体例、立法层级的设计理由而非立法形式本身；阐明采纳或者不应当采纳这种立法形式的理由，从而保证地方立法的“针对性”和“可操作性”，保持地方立法特色；更应考虑如何利用调研结果，结合本区域立法需要解决的社会问题进行立法创新，使地方立法更好地适应本区域的经济、社会、文化发展，解决本区域问题，实现地方立法形式合理性与实质合理性的有机统一。