关于PPP工作的调研报告

□闫小明

2018年，晋中市财政局组队对我市部分县（市）PPP工作进展和项目情况进行了专项调研。从调研情况看，各县（市）积极谋划、主动作为、大胆创新、多措并举，形成了一些好经验、好做法。

一、经验做法

（一）注重观念转变

各县（区、市）高度重视PPP工作，不再将PPP模式作为单一的融资工具，而是从全面深化改革的高度，充分认识PPP模式对于推动国家治理能力现代化、深化供给侧结构性改革、激发经济发展动能的重要意义，并将其作为本地区稳增长、调结构、惠民生的重要抓手。各县区都是一把手亲自抓、亲自管，自上而下、高位推动PPP工作。

（二）注重组织保障

针对PPP项目覆盖领域广、涉及部门多、协调难度大的客观情况，很多县区都建立了层次清晰、分工明确的组织保障体系。建立PPP中心或PPP办公室等专门管理机构，明确主体责任，加强上下联动，促进工作落实。建立协调机制。政府成立PPP工作领导小组，由政府领导挂帅，明确牵头部门和部门分工，确保形成合力。建立督查机制，将推广PPP模式列为深化改革重点工作，并定期督查任务进展情况。

（三）注重建章立制

各地区在及时转发国家相关政策文件的基础上，结合实际情况，制定了本地区的实施意见和具体措施，为PPP项目规范实施提供了制度保障。

（四）注重政策扶持

山西省建立了省级PPP基金，撬动更多社会资金参与PPP项目，并积极与中国PPP基金积极对接项目，争取融资支持。

（五）注重项目落地

各县依托财政部PPP综合信息平台，加强项目库、咨询机构库、专家库和信息平台“三库一平台”建设，严格筛选项目，做好项目储备。各地区按照财政部统一要求，建立了跟踪指导、对口联系和动态管理机制，强化PPP项目的监督管理。

二、取得成效与存在问题

（一）工作成效

随着PPP项目逐步落地，PPP模式在激发市场活力、促进公共服务提质增效等方面的作用日益显现，各地区推进PPP工作的信心和主动性不断增强。

推动项目加快落地，发挥稳增长作用。截至目前，全市储备各类PPP项目78个，总投资达600亿元以上，录入财政部PPP综合信息平台系统管理的PPP项目共计61个，其中有51个项目已实施启动，总投资333.7亿元。按行业领域分为：市政道路类项目16个、市政供水、供热及综合管网类项目5个、市政垃圾、污水处理类项目6个、交通运输（含轨道交通）类11个、生态建设和环境保护类项目2个、文化旅游类项目3个、医疗卫生类项目3个、教育类项目3个，水利建设类项目2个。已实施项目中属公共服务领域的项目有29个，总投资约221亿元。晋中市本级目前已实施启动的项目共有15个，总投资约201.23亿元，政府前期股权投入仅为5.17亿元。

（二）推进PPP工作仍存在一些问题

一是法律政策不健全。目前，我国缺乏PPP专门立法，现行制度层级偏低、效力较弱，各方权益难以通过法律途径得到有效保障，社会资本对PPP项目长期合作心存顾虑。同时，价格、土地、融资等方面配套政策有待完善，尚不能满足PPP项目发展需要。比如，污水、垃圾处理费开征率、征收标准和征缴率偏低，难以覆盖项目运营成本；PPP项目融资方式相对单一，现有金融服务与项目融资需求不匹配。此外，教育、医疗等社会领域公益属性较强，市场整体发育不足，推广PPP模式亟需加强政策指导。

二是能力建设不到位。PPP工作内容新、专业性强、复杂程度高，对政府管理能力提出了更高要求。尽管许多地方都成立了专门管理机构，但多数“有名无编”，存在专职人员不足、专业人才匮乏、项目经验有限、干部队伍稳定性不高等问题。特别是，一旦出现政府换届、人员更迭等情况，就容易出现人才断档等问题，影响PPP工作推进。同时，政府智库建设和技术支撑有待加强，从第三方机构获得的智力支持相对不足。咨询服务市场发育也不够成熟，咨询机构水平参差不齐，存在服务质量不高、违反职业道德等现象。

三、下一步工作计划

PPP作为一项综合性改革举措，承载了推进供给侧结构性改革、落实“放管服”目标、促进公共服务提质增效的多重任务，对各地区各部门的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。为更好地推进PPP工作，需要进一步深化认识、凝聚共识，正确处理好以下几个关系：

一是把握好速度与质量的关系。PPP项目投资规模大、合作周期长，涉及政府与社会资本的双向选择，需要进行充分的前期准备和合同谈判，才能确保双方长期稳定合作，持续有效提供公共服务。为此，推进PPP工作，既不能只求速度、不求质量，也不能因噎废食、止步不前，而是要用发展的、长远的眼光，平衡好速度与质量的关系，促进PPP事业在规范中发展、在发展中规范。

二是把握好整体与局部的关系。当前，PPP工作整体态势良好，但局部发展仍不平衡。市政、交通、环保等领域项目较为成熟，而教育、医疗等领域项目推进相对较慢。针对上述情况，既要允许各地区根据区域发展阶段和实际，因地制宜、循序渐进，又要鼓励条件成熟的地区和行业，大胆推进、全面铺开，实现PPP模式广泛应用。

三是把握好国有与民营的关系。我国实行以公有制为主体的经济制度，公共服务长期依赖政府部门、事业单位和国有企业提供。民营资本通过PPP模式，开始逐渐进入公共服务领域，真正实现了体制机制上的破冰。从中长期看，推进PPP工作，需要加大对民营资本参与PPP项目的引导和扶持力度，以更好地激发市场活力，实现公共服务提质增效的初衷。

四是把握好建设与运营的关系。归根到底，PPP模式不是单纯的融资搞建设，更要考虑项目建成后的运营服务质量。客观上讲，在推广PPP初期，政府和社会资本往往侧重于项目建设，容易忽视后续运营服务，存在重建设、轻运营的倾向。为此，要在继续推进PPP项目建设的同时，坚持产出结果导向，建立绩效指标体系，加强运营绩效考核，确保提升公共服务质量和效率。

下一步，我们将重点做好以下工作，推动PPP改革取得更大成效。

一是加强规范引导。评估完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引等制度，划清PPP与政府购买服务的界限，扎紧制度篱笆，扫除制度盲点，以制度建设促项目规范。进一步加强地方政府债务管理，完善中期财政规划管理和政府综合财务报告制度，严格预算执行监督、合同履约监管和公众监督，防止地方政府借PPP变相融资。要强化产出绩效导向，建立分行业项目绩效考核与监督管理体系，确保PPP项目全程有监督、有考核、有验收。

二是完善法律政策保障。坚持统一立法、统一市场的原则，积极推动出台PPP条例，厘清政府与市场的关系，从法律上增强各方特别是民营资本参与PPP的信心。尽快完善投资审批、价费机制、土地划转、资产管理等配套政策，优化项目流程，破除政策瓶颈，适应PPP项目发展需要。进一步拓宽PPP项目融资渠道，鼓励金融服务创新，发挥财政资金和PPP基金的引导作用，推动更多PPP项目落地。

三是提高民营资本参与度。加强PPP项目全流程信息公开，坚持公开竞争性方式选择社会资本，杜绝不合理的准入门槛和各种形式的所有制歧视，消除民营资本参与PPP项目的隐性壁垒。加快政府诚信体系建设，完善中长期预算管理和政府综合财务报告制度，严格预算执行监督和合同履约监管，为民营企业进入吃下“定心丸”。将民营资本参与度作为工作考核和奖励评价依据，完善以奖代补等相关扶持政策，优先支持民营资本参与的PPP项目。

四是加强能力建设。加强对各级领导干部尤其是党政一把手的PPP政策理论培训，通过专题研讨、案例教学等方式，提升认识水平和综合素质。加快政府PPP智库建设，拓宽智力合作和人才交流渠道，推行专业人才培养计划，增强干部队伍业务能力。依托全国PPP综合信息平台，加强PPP项目全过程信息公开，主动接受社会监督，引导咨询机构提升服务水平、加强行业自律，强化咨询服务对PPP项目全生命周期管理的智力支撑。