健全投入保障机制 积极支持乡村振兴

□段志坚

乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作作出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。实施这一战略，需要进一步加大财政投入，优化金融供给，切实健全完善投入保障机制。

一、近年来晋城市财政金融投入“三农”发展保障概况

（一）财政投入保持平稳增长。2015年-2017年，中央、省、市、县各级财政投入支持“三农”事业发展专项资金共计134亿元。按年度分别为：2015年43.9亿元，2016年为44.6亿元，2017年为45.5亿元。按级次分别为：中央和省级76.6亿元，占比为57.2%；市级19.0亿元，占比为14.2%，县级38.4亿元，占比为28.6%。从财政投入的重点和效果看：一是美丽乡村建设方兴未艾。传统村落保护、美丽宜居示范村以奖促治使特色乡村焕发生机，以农村气化、环境整治、污水处理为主要内容的农村清洁工程，以“四好”农村路建设为重点的农村道路工程等正在加快改善农村生产生活环境。二是城乡基本公共服务逐步对接。目前，城乡居民养老、城乡居民医保、城乡居民医疗救助已经并轨。三是农业一二三产融合发展步伐加快。农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业园区、新型职业农民“六位一体”的新型农业经营体系正在形成，休闲旅游、文化体验、养老养生等产业正在与农业加快融合。四是乡村三基建设扎实推进。出台《晋城市关于加强“三基建设”财政投入保障的实施方案》，2017年投入资金2.3亿元，重点加大基层建设投入，增加基层组织运转经费，提高乡镇工作补贴标准，足额保障村主干基本报酬等，有效提升了乡村治理能力。

（二）农村金融服务体系加快构建。一是覆盖县乡村三级的农村金融服务体系基本建立。晋城市农发行、农业银行、邮储银行、农信社（农商行）和村镇银行是开展“三农”金融服务的主力军。农信社（农商行）的网点覆盖了全部乡镇，其余机构也在中心乡镇或重点乡镇布局了网点，投放了机具设备，配备了流动服务车。基础金融服务“村村通”工程，已覆盖行政村2104个，覆盖率95.47%；按照“金融＋电商”模式建立3770个农村金融综合服务站，覆盖行政村2055个，覆盖率达到93.2%。农信社（农商行）还开展了全域范围的信用镇、信用村和新用户评定工作。二是金融支农力度不断加大。截止2018年3季度，全市农合机构和村镇银行涉农贷款余额合计201.49亿元，占到了全部贷款余额的98.6%，较去年同期增加15.36亿元，同比增长8.25%。保险行业承保的中央政策性农险覆盖全，在承保范围内村级覆盖率达到100%。三是金融服务和金融产品不断创新。各金融机构围绕“一村一品一主体”产业政策，精准对接产业发展信贷需求，创新开发了“新农贷”、“光伏贷”、“富民贷”、“强农贷”、“惠农易贷”等金融扶贫信贷产品，支持各县（市）因地制宜发展产业增收致富。晋城市在全省率先开发了生猪价格指数保险、蔬菜价格指数保险、蚕桑保险、育肥猪保险等地方政策性新险种，最大限度为地方特色产业和农民生产生活提供风险保障。伊健食品等20余家区域产业龙头企业集体登陆山西股权交易中心，迈出了“资本+产业扶贫”的坚实步伐。

二、建立乡村振兴战略投入保障机制面临的挑战和问题

实施乡村振兴战略，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手，其建设的总要求已由社会主义新农村建设提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”提升为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。按照新要求实现乡村振兴战略，必然要求建立有效的投入保障机制，需对面临的新挑战和存在问题予以高度重视。

（一）加大公共财政对乡村振兴战略投入面临严峻挑战。一是公共财政收入中低速增长直接影响“三农”投入。全市公共财政预算收入2015年下降4.2%、2016年下降4.9%，尽管随着经济的由“疲”转“兴”，2017年增幅达13.5%，但这很大程度上是恢复性增长，公共财政收入进入中低速增长区间的新常态没有改变。二是公共财政支出面临城镇化和乡村振兴战略的双重压力。一方面，目前晋城市城镇化率不足60%，城市公共基础设施和公共服务仍需大量财政资金投入。另一方面，乡村振兴战略要求农村公共基础设施和公共服务从“有没有”向“好不好”提升，由于农村点多面广、规模效应不强，必然需要大幅增加公共财政投入。尽管长远来讲城镇化与乡村振兴在促进“三农”发展上是统一的，但在一定时间和范围内两者必须合理平衡，不能简单的顾此失彼。

（二）公共财政投入保障乡村振兴机制和方式需加快完善。一是财政财力、事权和支出责任不合理不匹配。乡村振兴主战场在乡村，主体责任在县、乡政府。但县级政府处于分税制的最底层，乡镇财政不是一级独立财政，无稳定财政收入，长期以来县乡政府推进“三农”发展的财力主要来源于中央和省级转移支付。总的来看，县乡政府事权多、责任大、财力小，这样的财政体制难以适应乡村振兴战略。二是涉农资金统筹整合使用机制不完善。长期以来上级对县转移支付中可由县级自主安排用途的一般性转移支付比重低，而专项转移支付多、散、乱的问题依然存在，一些部门不按要求下放项目审批权或明放暗不放，制约了县级政府统筹整合使用涉农资金。“十三五”以来国家积极推进统筹整合涉农资金实施脱贫攻坚，以及农业领域实施“大专项+任务清单”等改革，有效地促进了涉农资金统筹整合使用，需要积极总结经验加以推广。三是财政投入农业产业发展方式较为单一，引导撬动金融和社会资金投入机制还不健全。

（三）农业产业发展和金融支持尚需完善机制更好对接。目前，一方面农业产业“融资贵”、“融资难”问题依然突出，农业企业贷款普遍在8%以上，高出基准贷款利率3个以上百分点，即使这样，受限于银行信贷审核要求还难以贷到款。另一方面，晋城市银行存贷比偏低，有钱放不出去。如目前全市农信社存贷比仅为45%。分析两方面问题并存的原因，主要为：一是农业产业投资周期长、见效慢、利润低，面临市场风险和自然灾害双重风险压力。近年来受经济增长放缓影响，全市一些农业企业运行困难，甚至个别像泽州县原来的明星企业“泽地萃”公司老板因无力偿还贷款而跑路。二是农业企业在担保中缺乏有效的抵质押物，虽然泽州县开展了两权抵押贷款试点，还存在诸多需要配套和完善的制约条件，农村产权抵押登记流程不便利、价值评估体系不完善、评估费用偏高、变现困难等问题，产权难以有效抵押。三是农业产业与金融精准对接不够。主要体现在供需双方的信息不对称。一方面农业产业项目缺乏有效宣传，金融机构在对现有优质项目的投放处于一个相对饱和状态的情况下，寻找不到更好的项目和渠道。另一方面，近年来党中央、国务院、银监会和省委省政府陆续出台惠农政策，但农业企业和农户对农村金融服务还不够了解，对诸如农发行期限长、利率低的政策性资金贷款等优惠金融资源的利用率较低。四是农村信用环境较差。农村有些地方存在严重逃赖债现象，不良贷款清收难度比较大，有些贷户由于利息较多一时又还不起，干脆赖债不还。五是农村金融担保缺位。目前，晋城市各县（市）均只有一家以政府注资的政策性担保公司，资本金共2.4亿元，2017年担保金额2.08亿元，在保余额7.96亿元，担保公司普遍担心代偿风险，担保非常审慎，导致担保放大倍数明显不足。

三、建立健全乡村振兴投入保障机制的政策建议

实施乡村振兴战略是一项长期而艰巨的任务。建立健全乡村振兴投入保障机制要坚持以下原则：一是不仅在投入上优先保障，更要在政策上予以倾斜；二是以发展为第一要务，厚植“三农”发展优势，破解“三农”发展难题，激发“三农”内生发展动力；三是厘清市场和政府边界，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；四是坚持城乡统筹，融合发展，促进城乡各种要素资源有序流动；五是大胆解放思想，以改革创新精神克服困难，完善机制；六是尽力而为，量力而行，突出重点，循序渐进。遵循上述原则，结合本市实际，建立健全乡村振兴投入保障机制重点要做好以下工作：

（一）坚持多措并举，建立乡村振兴战略财政投入稳定增长机制

1.优化支出结构，加大“三农”事业发展投入。市财政要进一步加大对乡村振兴的财政投入，逐步提高市级对县级专项转移支付中用于“三农”事业发展的比重。各县（市、区）财政要切实围绕乡村振兴战略在公共财政预算优先安排“三农”发展支出，有效保障“三农”投入稳步增长。

2.多渠道积极筹措财政资金。一是积极争取上级转移支付资金。按照目前的财力分配格局，中央和省集中了60%以上的公共财政收入，乡村振兴主要财政资金来源于中央和省转移支付，各县（市、区）、各有关职能部门要将争取上级资金作为增加乡村振兴投入的首要来源来抓，重点围绕农林水发展、脱贫攻坚、美丽乡村建设、村集体经济发展、农村交通、农村教育、文化旅游等重点专项资金，紧盯上级政策变化，及时了解信息，做好项目储备，积极主动对接，最大限度的争取上级支持。市政府要适时出台争取上级资金激励机制，充分调动各级各部门争取上级资金的积极性。此外，中央、省正在推进政府间事权和责任划分工作，各县（市、区）和涉农部门要积极与上级部门沟通，争取主动，切实使市县承担乡村振兴的事权及支出责任与财力匹配。二是足额按比例提取支农专项资金。各县（市、区）财政要按照规定及时足额从国土收益中农业土地开发资金和农田水利建设资金，切实增加农业基础设施投入。三是盘活农地资源，适当增加集体经济收入。泽州县是全省农村经营性建设用地入市试点县，目前，该县通过盘活已成交农村建设用地，相关村集体和农户可在土地使用期限内获得土地收益。尽管这一方式一定程度减少了县级政府国土收益，但让利于村集体和农户，盘活了存量土地，加快了企业项目落地，可为乡村振兴提供重要的资金来源。

3.积极支持统筹整合使用涉农资金。进一步清理整合专项转移支付，提高一般性转移支付比重。继续按照相关规定推动贫困县统筹整合涉农资金实施脱贫攻坚。探索推进“大专项+项目清单”管理方式，在完成约束性任务的情况下，按照“目标、任务、责任、资金”四到县的原则，允许县级政府在“大专项”内因地制宜统筹使用。

4.继续开展扩权强镇试点。目前，泽州县巴公镇是全省唯一的扩权强镇试点镇，县域内企业上缴税收县级留成部分，镇与县3:7分成，2017年该镇分成收入1.56亿元，可用于事业发展的财力达到5000万元，建议进一步总结经验，再选取有较强经济实力和发展潜力的特色小镇扩大试点，从财政体制上加强乡级财力，更好发挥乡镇政府在乡村振兴战略中的职能作用。

（二）坚持内生发展为主，积极支持提升乡村振兴自身发展能力

1.积极支持农村集体产权制度改革。产权制度是市场积极的基石，乡村振兴必须改革农村产权制度。要科学界定农村集体经济组织成员身份，全面清产核资，明晰所有权关系，建立集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济，赋予农村集体经济组织市场主体地位，盘活集体资产，创新集体资产运营管护机制。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，切实提高村集体经济发展能力。

2.大力扶持农业一二三产融合发展。统筹现代农业、旅游、文化、美丽乡村建设等专项资金，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。积极发展多种形式的农家乐，建设一批具有历史、地域、民族特点的特色旅游村镇和乡村旅游示范村，有序发展新型乡村旅游休闲产品。实施“互联网+现代农业”行动，推进现代信息技术应用于农业生产、经营、管理和服务，创建农业产业化示范基地和现代农业示范区，完善配套服务体系，形成农产品集散中心、物流配送中心和展销中心。扶持发展一县一业、一村一品，加快推进农产品品牌建设。

（三）坚持改革创新，不断提高金融服务乡村振兴能力

1.推进金融服务对接的精准度。一方面要积极争取和合理利用金融政策，畅通适应乡村基础环境提升的融资渠道，例如利用人行支农支小再贷款、利用好农发行农村棚改、水里、交通等低息贷款。另一方面要以县（市）打造具有地域特色的农业产业，积极向金融机构推荐当地优质企业和项目，加强金融机构、企业之间的信息交流。

2.要继续创新金融产品和服务。鼓励金融机构大力支持市场前景好、发展潜力大、具备一定规模、对农民增收有较强带动作用的企业，将服务链条与农业产业链对应并提升吻合度，针对农业产业链中生产、销售、运输、扩大规模等各个节点进行有效服务。探索小额贷款利率优惠定价机制和根据农业产业特点提供中长期贷款的办法。

3.完善担保或补偿体系。着眼于解决融资难问题，进一步加大农业担保体系建设，按照省农业担保公司开发的政银担模式，在全市各县成立农业担保分支机构，由担保机构、银行和政府按比例承担风险责任，完善担保风险补偿办法，加大财政对信贷风险的补偿力度，调动金融机构投放积极性。

4.强化保险保障功能。抓住全省保险支农融资试点资格机遇，用保险资金支持新型农业发展，围绕晋城市“一县一业”现代农业发展战略，大力发展生猪养殖、养羊、蔬菜、蚕桑、中药材、核桃、水果和小杂粮等特色农业保险，争取将全市地方特色农业保险纳入省级及中央财政支持的农业保险范围，有效增强农业产业抗风险能力。

5.加强信用工程建设，净化资本运作环境。以政府为主导，由政府牵头开展创建“信用乡镇、村”活动，建立高质量的信用环境。通过加强宣传、建立农户信用评定机制等方式强化农户的信用意识，规范其信用行为，为金融机构支持“三农”经济发展服务创造良好宽松的外部环境。对有意逃废金融债务的则要列入“黑名单”，进行集中统一追讨，提高全社会信用意识。