高起点统筹谋划 全聚焦精准发力——金湖县着力打造农房改善苏新样板

■ 张孝坤

金湖县地处江苏淮安、扬州、安徽滁州两省三市交界处，全县域被高邮湖、宝应湖、白马湖三湖环绕，一县坐拥三湖，全国唯一。素有“淮上明珠”“苏北小江南”之美誉。县域总面积1395平方公里，其中水域面积420平方公里。全县人口37万，辖8个镇（街道）、1个省级开发区、1个市级开发区、7个国有农林场圃，是淮安市首家全面小康县。

金湖县共有120个行政村(居)、1321个自然村，6.47万个农户，村庄分布比较零散，县域自然村密度约0.72个/平方公里。全县拥有村庄建设用地约62.19平方公里，占县域总面积的4.46 %，用地非常粗放，属于典型的里下河地区村庄布局特点，即沿河沿路带状分布，用地非常不集约。

从金湖县的村庄建设情况来看，总体有四个特点：一是村庄数量多、规模小、空间布局分散，呈现星罗棋布状态。二是人均村庄建设用地量较大，村庄用地较粗放，不够集约。三是村庄的建设年代久总体水平不高。四是每个行政村仅有一个综合服务中心，包括村委会、卫生室、图书室、老年活动室和室外体育活动设施等，辐射范围太大，偏远的村民到村里办事非常困难。

一、现存主要问题

（一）村庄布局相对零散，土地资源浪费较大

金湖县先后历经两次撤乡并镇，虽然部分镇（街道）在区划调整后相继建设了一些新型社区，整体搬迁了一些村庄，但全县大多数村庄处于分散居住，造成一定的土地资源浪费。同时，不少农户在县城或者外面的大城市买了新房居住后，老房子仍然闲置空关，导致了许多的村庄成为“空心村”，不仅造成土地资源极大浪费，还加剧了农村面貌和人气的萧条。

（二）公共资源成为短板，城乡“二元”差距明显

与江苏省苏南发达地区相比，金湖县公共资源本来总体相对薄弱。与县城区相比，全县各镇（街道）公共基础设施配套就更加显得不足。主要表现在教育资源分配不均、医疗资源不足、农村文化、体育、娱乐、休闲等基础设施建设严重滞后，农民就学就医困难，文化体育生活水平贫乏。加之农村绝大多数青壮年劳力都外出务工，农村村庄空心化、农村老龄化日趋严重，城乡“二元”化差距不断拉大。

（三）人居环境卫生堪忧，常态整治劳民伤财

一是生活垃圾、建筑垃圾量多面广，常态化清理难度很大。二是厕所多以旱厕为主，夏季容易滋生蚊蝇很不卫生。少数村庄养殖大户的畜禽粪便给地表水、地下水以及空气带来较为严重的污染，对农民群众健康造成极大的影响。三是农民环保意识差，随意丢弃垃圾现象禁而不止，每年农村环境整治需要投入大量的人力、物力和财力，牵制了镇（街道）村干部的大量工作精力。

（四）房屋建筑风格老化，居住质量水平不高

农村住房建筑风格杂乱不一，农村绝大多数的农民房屋建设年代久，建筑缺乏科学规划，没有按照建筑质量标准建设，往往由农民按照自己的传统喜好进行修建，布局较乱，抗阴雨、地震等自然灾害能力差，美观性与建筑质量都不高。农民住宅大多以1 ～ 2层独立式住宅为主，不少的农户住房虽然经过多次翻新改建，但是仍然改不了传统的落后俗套，加上村庄零乱，居住分散，农民群众的居住质量生活水平普遍不高。

二、金湖县推进农房改善工作的主要做法

（一）多层次规划布局，有效破解“人往哪里去”问题

金湖县在全面了解并掌握农村群众住房情况、真实意愿和实际需要的基础上，确定了实施改善农民群众住房条件的“5320”工程，即计划用5年时间，引导3万农户进城入镇赴点，建成20个县级集中居住点（农村新型社区11个、美丽乡村5个、特色小镇4个）。同时，确立农民居住条件改善“532”工作目标，即引导50%农村人口进城安置、30%入镇赴点安置、20%留村居住。按照“鼓励进城”的原则，在县城规划3处农民新型社区，建筑面积120万平方米，实行“一次规划、分步实施”，结合农民生活习惯和家庭需求，全部采用电梯房，可吸纳1万多户农户进城。按照靠城、靠镇、靠园（景）区“三靠近”原则，进一步提升非政府驻地集镇老居住区的品质，打造宜居宜游特色小镇，经反复比选，确定建设20个县级居住点，可满足1万多户农户入住。对规划保留的19个村庄，以塔集黄庄、金南望湖庄等省市特色田园乡村建设试点为范本，纳入全县镇村空间布局规划，因地制宜打造彰显地方民居特色、留得住乡愁的美丽宜居乡村。

（二）多渠道统筹融资，有效破解“钱从哪里来”问题

全县计划5年内定向建设安置房2.57万套，按每套平均造价27万元测算，平均每年需投入资金14亿元。金湖县通过统筹省级补助资金、土地指标收益、平台项目融资，有力保障了安置房建设工作。省级补助资金方面，建立健全县农业项目规划审查、专家咨询委员会，整合涉农资金、项目向农房改善工作倾斜，每年平均补助1.4亿元，约占总投资的10%。土地收益方面，细化年度搬迁复垦计划，利用拆出的土地指标“反哺”居住点建设，2018年以来，新增耕地9044亩，报征土地2930亩，今年9月底复垦1万亩，目前金湖县已有2000亩指标进入省交易平台等待交易，预计全部交易后可获得收益5.2亿元。平台项目融资方面，金湖县建立了国有平台公司与镇（街道）挂钩保障机制，由平台公司整合各镇（街道）闲置资源和项目资产，多渠道开展融资，目前，金湖县国有平台公司已申报农发行贷款资金2.8亿元，灵活运用中城建、淮安水控等有实力的公司带资建设，以及农户投资参与等方式，有效解决了前期资金不足问题。

（三）多部门协调参与，有效破解“房子怎么建”问题

金湖县明确任务分工，由金湖县国资管理中心牵头，县平台公司负责资金筹集、安置房及配套设施建设、土地指标和居住点设施资产运作；各镇（街道）提供专职帮办服务，负责从搬迁安置到后期管理的闭环运作。分类推进项目建设，县城规划区范围内国有土地项目，按照江苏省政府第120号令有关精神，由金湖县国资公司控股建筑企业中尚集团组织实施；金湖县水投、交投等不具备施工资质的平台公司，公开招标选择资质高、信用好、资金实力强的开发公司合作建设；符合统规自建的保留村庄，统一规划设计，引导村民自建。针对相关项目审批手续办理流程长的实际情况，金湖县在相关规划已调整、土地转用手续正在办理的前提下，创新采取并联（容缺）审批模式，大大节省了手续办理时间，为项目及时开工争取了主动。2018年9月以来，全县20个县级居住点已有17个完成规划、12个开工建设，在建房屋5671套、交付1816套。

（四）多形式补偿安置，有效破解“房屋怎么搬”问题

金湖县研究制定《金湖县加快推进农民群众住房条件工作五年行动计划（2018-2022年）》，确定每年工作目标。在搬迁安置过程中，综合考虑群众真实意愿、承受能力和以往房屋征收中的过渡费负担等各类因素，除允许农户自建房外，还制定了购本镇居住点安置房、购县城居住点安置房、购定向销售商品房、购买商品房、货币补偿等多种搬迁安置形式供农户选择，购本镇居住点安置房的补贴300元/平方米，购县城居住点安置房的补贴800元/平方米，购定向销售商品房的补贴700元/平方米，购买新商品房补贴1200元/平方米、二手商品房补贴200元/平方米，选择货币补偿的，给予2万元 ～ 3万元的一次性补贴。县城和农村居住点的房屋按照建设成本价出售，农村居住点（不含补贴）多层1300元/平方米、别墅1500元/平方米；县城居住点（不含补贴）电梯房1950元/平方米、多层1750元/平方米。经测算，在县城和镇居住点购安置房，基本可以达到等面积置换毛坯房，从而有效降低了安置成本，提高了人民群众的幸福感和满意度。2018年9月以来，在全县已签订的搬迁总协议中，自愿选择在县城规划的3个居住点安置的农户已达3900多户。

（五）多政策精准扶持，有效破解“保底怎么兜”问题

金湖县通过全面调查摸底，掌握了全县739户“四类人群”农户的基本情况台账，按照“两不愁、三保障”要求，确保优先完成省级建档立卡低收入农户危房改造任务，率先实现农村贫困人口住房安全有保障。对特殊困难群体，设置了双重保障措施，即低收入户、无条件与子女居住的65周岁以上老人，在缴纳6万元押金后，可免费居住小户型的“解困房”，残疾、大病、低保户按照补偿方案规定还有额外的补助；对只有唯一一处住房、唯一一处宅基地，房屋面积小、质量差的特别困难农户，政府实行6万元兜底补助。金湖县2019年完成364户建档立卡低收入户的危房改善，到2020年底前确保全县所有“四类人群”对象户的危房改善实现全覆盖，解除少部分困难群众的后顾之忧。