在城乡建设领域落实可持续发展相关议题

■ 张晓彤

自从国家主席习近平在2015年联合国大会上同全球百余位国家元首共同通过2015年后发展议程《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下简称“2030年可持续发展议程”）以来，可持续发展理念进入了普通公众的视野。中国是承诺并践行可持续发展最早也是最为积极的国家，很多工作形式和地方经验已经成为了各国学习的先进范式。值此新中国成立70年之际，笔者和大家共同回顾中国在联合国可持续发展各项议题中的应对做法以及笔者对于中国在城乡建设领域落实2030年可持续发展议程的一些思考。

一、21世纪议程时期

1992年是当代可持续发展事业的一个重要原点，联合国环境与发展会议于当年6月在巴西里约热内卢召开（此次会议被称为“里约会议”，在此后的2002年和2012年分别在南非约翰内斯堡和巴西里约热内卢召开了“里约+10”、“里约+20”会议）。这次会议通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》《21世纪议程》《关于森林问题的原则声明》等具有历史意义的重要文件，并开放签署了《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》，充分体现了国际社会解决环境与发展问题和解决全球重大环境问题的决心。尤其是《21世纪议程》，在当时成为指导各国制定和实施可持续发展战略的纲领性文件。

中国政府高度重视里约会议和《21世纪议程》，时任国务院总理李鹏出席了会议，并表达了中国政府将认真履行应尽的国际义务的决心。里约会议不久，中国政府决定立即着手编制《21世纪议程》，并于1994年正式颁布。

《中国21世纪议程》是参照联合国《21世纪议程》的框架结构和格式编制的。内容分为四个部分，共20章、74个方案领域。四个部分依次是“可持续发展总体战略”“社会可持续发展”“经济可持续发展”以及“资源与环境的合理利用与保护”。其中，“人类住区可持续发展”和“人口消费与社会服务”“消除贫困与可持续发展”“卫生与健康”“防灾减灾”五章共同组成了“社会可持续发展”部分的主体内容。

与此同时，中国认识到了城市单元是践行可持续发展理念的本地化核心力量，在“科技引导社会发展综合试点”（此项工作可以追溯到1986年，此后原国家科委与原国家体改委于1992年决定在综合试点工作基础上，开始了“社会发展综合实验区”建设，并成立了由原国家科委、原国家体改委、原国家计委等23个部门和团体组成的协调领导小组）的基础之上，选择有一定基础，具有典型性、代表性和推广意义的农村乡、镇、中小城市和大城市的行政区作为经济、社会和自然界协调与持续发展的实验区，其实验内容包括各经济领域、环境保护、资源再生与综合利用、社会服务和社会保障等，通过制定规划和政策、科技引导、总体设计、实施、评审、验收等阶段，完成实验过程，并通过示范向更广大的地区推广，国家可持续发展实验区（以下简称“实验区”）就此诞生。

此项工作一直延续至今。截至2019年底，目前全国已有189个国家可持续发展实验区，在经济、社会、环境协调发展方面起到了积极的推动作用。如安吉、毛集、江阳、山亭、恭城等实验区都针对自身条件特征，梳理出因地制宜的可持续发展路径，为全球提供了中国的地方实践经验。

此外，在《中国21世纪议程》的引导下，1993年 ～1994年前后，在时任原国家科委社会发展司司长甘师俊、原建设部科学技术司司长聂梅生和时任中国建筑技术发展研究中心主任叶耀先等多位前辈的积极倡导和运作下，“中国可持续发展研究会人居环境专业委员会”及其依托单位“国家住宅与居住环境工程技术研究中心”先后成立。这些机构也在后续的近30年时间里为引领中国落实人居环境可持续发展各项议题、向地方城乡建设实践提供国际化的展示推广平台起到了关键作用。

二、千年宣言时期

2000年9月，世界各国领导人在联合国千年首脑会议上通过了《联合国千年宣言》，在此基础上，就消除贫穷、饥饿、疾病、文肓、环境恶化和对妇女的歧视等问题，商定了一套“千年发展目标”（MDGs）。“千年发展目标”包括8项具体目标和48项指标，所有目标的完成期限是2015年。虽然千年发展目标的8项具体目标里并没有城市和住区（其被包含进了“可持续的环境”目标框架下），但联合国人居署启动了有关千年发展目标地方化的相关项目，邀请地方当局和其他有关利益方参与制定实现千年发展目标的地方行动计划，并建立地方监测体系，用于跟踪在实现地方千年发展目标过程中取得的进展。在千年发展目标框架下，这一阶段全球在城乡建设领域的工作重点主要是改善极度贫困人口的居住条件。通过各国的共同努力，2000年 ～ 2014年发展中国家居住在城市贫民窟的人数占比由39.4%减少到了29.7%。

这一阶段也恰逢中国快速城镇化进程最为显著的时期，快速发展和要素制约在这一时期的矛盾尤为突出：人口过度膨胀，城市病集中爆发，经济增长与宜居性背道而驰；城市面貌千篇一律，土地型资本运作难以持续；城乡“二元社会”问题正演变为城市内定居群体与流动群体“二元社会”问题。这一时期中央政府颁布了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》《关于推进国家创新性城市试点工作的通知》《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》《关于做好住房保障规划编制工作的通知》《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》等一系列政策，并通过专项试点的方式来尝试应对这些“城市病”；力争加强城市规划与管理的科学化、缓解地域中心城市的人口压力、创新农村居民点用地管理制度、实现城镇化与新农村建设的有机统一。

尽管千年发展目标为全球发展贡献了巨大的推动作用，但全球在实施千年发展目标的许多方面仍存在巨大差距，且取得的进展很不均衡，一些新的挑战逐渐凸显。另外，从千年发展目标自身看，很多专家和政府官员也认为其在总体设计上也存在许多缺陷。

三、2030年可持续发展议程时期

完成千年发展目标未竟事业、弥补千年发展目标自身缺陷，在2010年后就成为国际社会对2015年后发展议程的共同期待。为此，联合国大会在2013年9月召开了专门会议，呼吁国际社会面向未来，以普适性为基本原则，制定“一个发展框架，一套发展目标”。2014年7月，可持续发展目标开放工作组在经历一年多的政府间磋商后，形成了关于全球可持续发展目标的建议，该建议包括17大目标，共169个指标。2015年1月，联合国大会就2015年后发展议程召开特别会议，通过了A/69/L.49号决议。联合国可持续发展目标和稍后于2016年10月在联合国第三次住房和城市可持续发展会议（简称“人居三”）上通过的《新城市议程》共同构成了在2030年前引领和指导全球城乡建设领域可持续发展的纲领性文件。

可持续发展目标（SDGs）共确立了17大目标、169项具体指标，这些目标的实施期限是到2030年或2020年，17大目标分别为（以下皆为简写）：1. 消除贫穷；2. 可持续农业；3. 健康；4. 教育；5. 性别平等；6. 水环境；7. 能源；8.经济和就业；9. 基础设施；10. 平等发展；11. 城市与住区；12. 可持续消费和生产；13. 气候变化；14. 海洋资源；15. 陆地生态；16. 包容性社会；17. 全球合作。

城市与住区自《21世纪议程》之后，重新作为核心主题之一出现在了统领全球可持续发展的重要文件之中。在SDG11“建设包容、安全、有抵御灾害能力的可持续城市和人类住区”目标下，具体包含的指标包括：11.1. 到2030年，确保人人获得适当、安全和负担得起的住房和基本服务，并改造贫民窟；11.2. 到2030年，向所有人提供安全、负担得起、易于利用、可持续的交通运输系统，改善道路安全，特别是扩大公共交通，要特别关注处境脆弱者、妇女、儿童、残疾人和老年人的需求；11.3. 到2030年，在所有国家加强包容和可持续的城市建设，加强参与性、综合性、可持续的人类住区规划和管理能力；11.4. 进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产；11.5. 到2030年，大幅减少包括水灾在内的各种灾害造成的死亡人数和受灾人数，大幅减少上述灾害造成的与全球国内生产总值有关的直接经济损失，重点保护穷人和处境脆弱群体；11.6. 到2030年，减少城市的人均负面环境影响，包括特别关注空气质量，以及城市废物管理等；11.7. 到2030年，向所有人，特别是妇女、儿童、老年人和残疾人，普遍提供安全、包容、无障碍、绿色的公共空间；11.a. 通过加强国家和区域发展规划，支持在城市、近郊和农村地区之间建立积极的经济、社会和环境联系；11.b. 到2020年，大幅增加采取和实施综合政策和计划以构建包容、资源使用效率高、减缓和适应气候变化、具有抵御灾害能力的城市和人类住区数量，并根据《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》在各级建立和实施全面的灾害风险管理；11.c.通过财政和技术援助等方式，支持最不发达国家就地取材，建造可持续的、有抵御灾害能力的建筑。

2016年9月，中国发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，是全球最早发布国别方案的国家。在具体针对城乡建设领域对标SDGs的内容中，中国政府郑重地向全球承诺：到2020年，基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造任务；2020年初步建成适应小康社会需求的现代化城市公共交通体系；通过城市群、中小城市和小城镇建设优化城市布局，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市；保障公众的基本文化服务，满足多样化的文化生活需求；按照全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则做好防洪工作，大幅减少洪灾造成的死亡人数、受灾人数和经济损失；制定城市空气质量达标计划，到2020年，地级及以上城市重污染天数减少25%。城市建成区绿地率达到38.9%，人均公园绿地面积达14.6平方米等一些列具体指标。

相较于千年发展目标，可持续发展目标更加强调地方实践的重要性，这与中国政府在这一周期内的举措不谋而合。2016年国务院69号文“国务院关于印发中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案的通知”要求具有国家可持续发展实验区工作基础的城市，可以申报建设中国落实2030年可持续发展议程创新示范区（以下简称“示范区”）。该示范区须紧密结合落实2030年可持续发展议程，以事实创新驱动发展战略为主线，以推动科技创与社会发展深度融合为目标，以破解制约我国可持续发展的关键瓶颈问题为着力点，集成各类创新资源，加强科技成果转化，探索完善体制机制，提供系统解决方案，促进经济建设与社会事业协调发展，打造一批可复制、可推广的可持续发展现实样板。原则上，“十三五”期间，我国将建设10个左右示范区。

通过近3年的工作，目前已经有2批共6个城市成功获得国务院批复，开始了示范区的建设工作。其中，深圳市以“创新引领超大型城市可持续发展”为主题、太原市以“资源型城市转型升级”为主题、桂林市以“景观资源可持续利用”为主题、郴州市以“水资源可持续利用与绿色发展”为主题、临沧市以“边疆多民族欠发达地区创新驱动发展”为主题、承德市以“城市群水源涵养功能区可持续发展”为主题。据悉，目前仍有十余个城市正在积极筹备申报第三批示范区。

中国落实2030年可持续发展议程创新示范区已经成为了中国城乡建设智慧走向国际舞台的又一张靓丽的名片。我国城乡建设可持续发展受到国际社会的广泛认可，通过试点、实验区、示范区等多种综合示范的形式，以城市建设为主体单元，以国际视野凝练了地方实践，展现了中国智慧，讲好了中国故事。

四、几点思考

作为致力于城乡建设可持续发展的从业者，笔者认为城乡建设是地方可持续发展事业最为核心的实践内容，可持续发展也同样深刻而长远地影响着各地城乡建设工作，主要体现在以下三点：首先，可持续发展以其系统的工作方法切实促进了地方城市建设过程中经济和社会发展的协调性；其次，通过可持续发展议程的实践，实实在在促进了可持续发展理念在民众中的普及，增加了城乡建设的参与性和包容性；最后，可持续发展议题作为国际化的沟通桥梁，发挥了地方实践向全球展示中国地方城乡建设成就、经验、智慧的关键作用。

为了更好地在城乡建设领域落实2030年可持续发展议程，笔者认为还需要从以下几点进行深入探索：首先，城市建设要以可持续发展的三重底线为原则，即城市发展应该强调经济、社会、环境三个方面的和谐，需要进行整体性规划，才能有效设计、实施和运行可持续的和适应性较强的城市、社区系统；其次，城乡建设的主体要关注公私合作，城市发展既要有自上而下的政府规制，又要有企业、NGO组织和社会公众自下而上的参与，需要通过包容、可参与的政策和技术手段，鼓励和容纳更多利益相关者积极参与到城乡建设的决策过程中；再次，要突出城乡建设的特征化，以促进各地的互补性，突出各地的差异和比较优势，以便加强联系；最后，也是最为重要的，人永远是城市的主体，也是可持续发展的主体，如何提升人在可持续城市和住区的规划、治理能力依然是重中之重。

中国城乡建设是世界城市可持续发展的关键，未来十余年世界城市的可持续发展在很大程度上要看中国城市化的版本升级。与针对城乡建设可持续发展的全球议题对应的是中国当前的新型城镇化，中国的城乡建设需要与2030年可持续发展议程进行互动，这既是中国发展模式本身的凤凰涅槃，也是全球可持续发展的殷切期待。