确认无效诉讼中起诉期限的排除适用

王 珊

(中央财经大学，法学院，北京 100081)

“无效行政行为是由法律直接规定或是因为具有重大且明显的违法情形，自始不发生法律效力的行政行为”。[1]而与之相对应的可撤销行政行为因仅具有一般违法情形，并不会当然地导致无效，在被撤销之前对行政相对人具有法律约束力，但在被撤销之后，自始不发生效力。[2]1999年通过的司法解释(法释[2000]8号)第57条第2款在原有撤销判决的基础上增设了确认无效判决，形成了行政行为确认无效诉讼的雏形。2014年修正的《行政诉讼法》第75条以“重大且明显违法”作为判断标准，实现了“确认无效判决”与“确认违法判决”在法律条文上的分离，成为《行政诉讼法》修正中的一大亮点。[3]但《行政诉讼法》(2014修正)及其司法解释(法释[2015]9号)，以及现行《行政诉讼法》(2017年修正)及其司法解释(法释[2018]1号)均未对确认无效诉讼中起诉期限的适用问题作出明确的规定，学术界对“确认无效诉讼是否应当适用起诉期限”争论不休，司法实践中的处理也并不统一。[4]面对确认无效诉讼适用起诉期限中出现的问题应当，对起诉期限的适用问题，重新审视和反思，进一步完善和明确。

一、适用起诉期限存在的问题

“起诉期限在本质上是指，当事人针对有争议的具体行政行为向法院提起行政诉讼的有效期限”。[5]不同于民事诉讼中的“诉讼时效”制度，行政诉讼中起诉期限经过之后，起诉权丧失，对当事人提起的诉讼请求，法院将裁定不予受理，或者受理后裁定驳回起诉。[6]我国《行政诉讼法》虽然明确规定了“行政行为确认无效诉讼”，但对确认无效诉讼是否适用《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限，并无例外规定。按照法律解释的一般逻辑，在没有立法、司法解释或权威性判例指导对现有立法作出例外的规定、解释或示例的前提下，确认无效诉讼应当涵摄在“起诉期限一般规则”之内，司法机关亦无权在确认无效诉讼中排除适用。[7]虽然，起诉期限的适用具有合法性，并且在维护社会安定秩序、及时高效地定纷止争、防止滥诉等方面发挥了不可忽视的作用。但是，确认无效诉讼起诉期限适用的问题无论在理论中还是在实践中都存在不可小觑的问题。

(一)违背无效行政行为的无效性本质

行政行为只有在同时满足主体合法、职权明确、内容真实、程序正当、形式法定五个要件时才具有法律效力。[8]根据《行政诉讼法》第75条之规定,无效行政行为存在实施主体不具有行政资格或者行政行为作出时没有依据等重大且明显违法的情形。显然，无效行政行为欠缺主体要件、职权要件、内容要件等生效实质，不应当发生法律效力。学者认为无效行政行为有四个特征：一是自始无效，即行政行为在成立时就不具有任何法律上的约束力；二是当然无效，无效行政行为的无效性源自其本身，与行政相对人对无效情形是否知情、是否提出无效主张，以及司法机关或行政机关是否确认均无直接关系；三是确定无效，无效行政行为作出之后的任何其他事实都不可能使其具有有效性。四是绝对无效，行政行为所包含的内容是不会被法律所认可的。[9]因此，无效行政行为的无效性本质是不会改变的，宣告或确认该行政行为无效的行为不应当被限制，当事人在法定期限内请求司法机关确认行政行为无效也不存在限制的必要性。[10]如果在行政行为确认无效诉讼中适用起诉期限，在起诉期限经过后，无效行政行为就具有了不可争的效力，有违无效行政行为的无效性本质。

(二)丧失确认无效诉讼的独立价值

基于无效行政行为与可撤销行政行为违法程度的不同，我国在《行政诉讼法》中对二者进行了明确的界分，并相应地规定了确认无效诉讼制度。在我国行政行为无效理论和司法实践都极度匮乏的现状下，区分“无效”和“可撤销”的成本较高；[11]而确认行政行为无效和撤销行政行为都是对违法行政行为的全面否定，在判决效果上均可以使其恢复到具体行政行为作出之前的状态。但是，这并不表示确认无效诉讼与撤销诉讼在我国行政诉讼中可以不作区分。相反，确认无效诉讼是独立于撤销诉讼之外的新制度，应当具有其独立存在的价值，否则《行政诉讼法》第75条就丧失了价值。

从实体上来看，撤销诉讼的判决可以通过“举轻以明重”的规则达到与确认行政行为无效相同的效果，确认无效诉讼的价值可以完全被撤销诉讼所吸收。“无效行政行为与可撤销行政行的主要区别在于无效行政行为的当事人可以随时请求有权机关予以确认或宣告无效，但是可撤销的行政行为必须受到起诉期限的限制”。[12]然而在我国《行政诉讼法》的现行规定中，确认无效诉讼在程序上也和撤销诉讼完全一样。因此，我国确认无效诉讼不存在特别诉讼程序的支撑，与可撤销诉讼的区别仅存在于名称上的区分，并无实质差别。如果坚持这一路径，有关确认无效诉讼的法律规定在实践中将成为一纸空文，确认无效诉讼也将丧失其独立存在的价值，成为一种可有可无的诉讼制度。[13]

(三)司法实践中有悖公平正义

首先，确认无效诉讼制度通过简短精悍的《行政诉讼法》第75条，已经初步实现了“明文主义”，但是由于《行政诉讼法》及其司法解释均未明确提及起诉期限的适用问题，各地法院在确认无效诉讼中呈现出不一致的现象。有法院坚持在确认无效诉讼中应当适用起诉期限，认为“虽然行政诉讼法中没有关于确认无效诉讼是否适用起诉期限的明文规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效仍须在适当的期间内提起，否则不利于法律秩序的安定，也容易导致诉权滥用”；也有法院对起诉期限的适用持否定的态度，认为“虽然在形式上存在行政行为，但在实质上属于无效的行政行为。因为无效行政行为自始无效，在确认无效诉讼中不受起诉期限的限制”。司法实践中对于起诉期限的适用问题存在截然不同的观点，其表现出来的法律适用的任意性，不符合公平正义的要求，不利于制度的发展，并且有损司法判决的权威。[14]

其次，积极意义上来看，适用起诉期限将所有超过起诉期限的确认无效诉讼挡在司法门外，能够防止当事人滥诉的发生，从而节约司法成本。但无效行政行为的违法性相较于撤销诉讼中的证据不充分、法律适用错误等一般违法情形，已经达到了重大且明显违法的程度，如果确认无效诉讼也严格适用起诉期限，可能会使重大且明显违法的无效行政行为产生与有效行政行为相同的法律效力，并且处于不受攻击的状态。在张淑清诉宁安市政府土地租赁协议、河南省沈丘县颍河八组诉沈丘县政府土地行政登记等案件中，最高人民法院对确认无效诉讼中起诉期限的适用持肯定的态度。值得注意的是，司法判决虽然遵从了成文法的规定，但会使原本无效的土地租赁协议、土地登记等行政行为具有不可争力，当事人的行政救济权利也随之丧失，这与法治社会所追求的公平正义相背离。这一矛盾在与婚姻登记相关的行政案件中尤为突出。比如，在刘扬请求确认西府乡政府婚姻登记无效一案中，西府乡政府为刘扬(刘畅冒名)、王桂云颁发结婚证的行政行为显然已经超过了五年的最长起诉期限，昌平区人民法院认为被诉的婚姻登记行为当属无效的行政行为，判决确认西府乡政府办理结婚登记的行政行为无效。虽然在其判决书中并未援引法律规定对“已过起诉期限”的辩解作出回应，而只是依据被诉行政行为系无效行政行为作出确认无效的判决，排除了起诉期限的适用，有违反《行政诉讼法》之嫌，但各方当事人均对判决结果予以认可，服判息诉。假设昌平区人民法院与前述最高人民法院态度保持一致，严格依照《行政诉讼法》之规定适用起诉期限，本案的结果应当是不予受理或者驳回起诉。那么，西府乡政府颁发结婚证的行政行为将具有不可争力，刘扬与弟媳王桂云就在法律上存在婚姻关系，同时刘扬与赵海云的婚姻关系同样有效存在。这就造成刘扬在法律上有两个配偶，客观上违反了《婚姻法》所确立的“一夫一妻”基本制度，显然是违背公平正义的。因此，确认无效诉讼中适用起诉期限会使无效行政行为因超过起诉期限得到有效实施，势必会损害到当事人的合法权益，也不利于法院对行政机关的司法监督，与公平正义的理念相悖。[15]

二、起诉期限排除适用的考量因素

(一)无效行政行为的公定力排除

为维护行政法关系的稳定性和行政机关的权威性，行政行为作出时就获得了实现有效性的推定，当然地具有了公定力、约束力、确定力以及执行力，应当被承认、尊重和服从。[16]基于此，无效行政行为与其他行政行为一样，在一定程度上应当具备与创制法律相类似的、要求人们普遍遵从的性质。这一“完全公定力”的观点过分强调了公共利益，而忽视了对行政相对人的保护，势必会导致行政相对人的权益陷入不安定的状态。

需要注意的是，对具体行政行为的遵从是人们对于确定的、和平的、稳定的、可预见的、安全的生活秩序之依赖。公定力是在法律意义上对适法性的一种推定，而不是在实质意义上对适法性的推定，[17]当行政机关作出的行政行为背离人们所认可的普遍正义观念，以及现行法律规定时，出于“良知自由和正义感”的法治目的，当事人不服从该具体行政行为也是正当的。[18]无效行政行为的内在瑕疵已经达到了重大且明显违法的程度，如果赋予其公定力，在付诸实施后，对国家、社会以及行政相对人造成的损害将是不可弥补的。因此，“公定力不应当是无界限，并不是对行政机关作出的任何行政行为都要容忍，当行政机关作出的行政行为超出了人们能够容忍的限度，达到了严重破坏社会公平正义的严重程度时，是完全可以否认其公定力的”。[19]在这一“有限公定力”的理论下，为保证行政行为的顺利实现，行政机关作出的行政行为原则上具有公定力，但是存在重大且明显违法情形的无效行政行为不应当具有公定力。

(二)确认无效诉讼制度的功能目的

根据《行政诉讼法》第1条之规定，行政诉讼制度的主要功能目的是“保护当事人合法权利、监督行政机关依法行政”。确认无效诉讼作为行政诉讼制度之一，其主要的功能目的应该是提供充足的救济途径。《行政诉讼法》第75条规定“原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，确认无效诉讼制度的设定为当事人的权利救济提供了选择途径的空间，并严格遵循了“诉判一致”的原则，但正如之前所论述的，确认无效诉讼和可撤销诉讼的所达到的法律效果均为排除行政行为，所以确认无效诉讼制度的主要价值不仅应当体现在救济途径的选择上，还应当体现在起诉期限的延长上，[20]否则确认无效诉讼的设立并不能达到为当事人提供充足救济的功能目的。

纵观各国行政诉讼制度的司法实践，确认无效诉讼与撤销诉讼的关系具有两种模式，一是以德国和中国台湾地区为代表的并列模式，将两者视为完全并列并相互排斥的诉讼类型，分别适用于重大且明显违法的行政行为和一般违法的行政行为。二是以日本为代表的补充模式，把确认无效诉讼看作是“乘坐定期公共汽车”而晚点的撤销诉讼，两者具有补充和转化的关系。[21]借鉴域外的两种模式，结合我国对行政行为的“无效”和“可撤销”的界分并不十分明朗的实际情况，确认无效诉讼与撤销诉讼应当相互独立，但又存在补充关系。在起诉期限内，当事人既可选择提起确认无效诉讼，也可选择提起撤销诉讼。超过起诉期限之后，应当为无效行政行为开拓救济途径，给予当事人特别救济，也即可以请求确认行政行为无效而不受起诉期限限制，充分发挥确认无效诉讼制度的救济功能，实现其功能目的。

(三)行政诉讼起诉期限的价值目标

行政诉讼中设置起诉期限是基于司法资源的有限性，在公共利益的视角下对公平与效率、权利保护与权利限制、个人私益与公共利益的之间的衡量。[22]一方面，起诉期限是对当事人诉权的一种积极限制，起诉期限设定的时间能够给予当事人比较充分的权衡考虑和作出选择的机会，是对当事人选择自由的尊重。但是，确认无效诉讼调整的无效行政行为违法程度较高，属于自始、当然、确定、绝对的无效，并且其内容是为法律所不能容忍的，不会因当事人的选择而成为有效的行政行为；另一方面，起诉期限也是对行政效力的一种消极维护，为维护行政行为的效率和权威性，行政行为被赋予一定的公定力，并且在起诉期限届满后具有不可争力。但如前所述，无效行政行为不具有也不应当具有公定力，这与起诉期限经过后无效行政行为获得不可争力是相矛盾的。因此，行政行为确认无效诉讼中适用起诉期限，非但不能很好地发挥起诉期限在诉讼制度中本应当具有的平衡利益的价值目标，而且会导致公权力和私权利的之间的不平衡，损害当事人的利益。此外，起诉期限在行政诉讼中所发挥的维护社会秩序稳定、保障救济权利及时性、防止当事人滥诉等积极作用，可以通过完善确认无效诉讼的配套制度予以替代，达到对当事人诉权的积极限制以及对行政效力的消极维护。在确认无效诉讼中不适用起诉期限并不必然导致社会秩序不安定、当事人滥诉等结果，是完全必要和可行的。

(四)确认无效诉讼的特殊性质

“确认诉讼是当事人要求法院确认行政行为是否违法、行政法律关系是否存在的诉讼类型”。[23]基于其具有不同于形成诉讼、给付诉讼的特殊性质，在各国的立法中，确认诉讼是不适用起诉期限的。由于无效行政行为自身的无效性，该无效行政行为的作出并未创设新的法律关系，也未形成新的秩序。确认行政行为无效诉讼作为确认诉讼的一种形式，只是对既定的事实的确认，不会引起法律上的变动，也不会涉及行政效力的维护问题，行政行为效力的存废与司法判决无关。因此，“确认无效诉讼与行政行为效力的维护问题不具有关联性，没有必要通过起诉期限加以限制”。[24]

在我国民事诉讼领域中，《合同法》不存在有关合同确认无效诉讼中适用诉讼时效的明确规定,对其是否适用诉讼时效同样存在争议。但是，基于无效合同自始无效、确认诉讼系事实确认等理由，在司法实践中更倾向于在确认合同无效的诉讼中不适用诉讼时效，但因合同无效产生的返还或赔偿请求权应当适用诉讼时效。一方面，行政行为确认无效诉讼与合同确认无效诉讼同为确认诉讼，存在诸多共通之处；另一方面，虽然起诉期限与诉讼时效并不完全相同，但二者具有相似的价值目标。另外，基于前述有关起诉期限排除适用的基础，确认无效诉讼适用起诉期限不仅会使无效行政行为产生“自始无效”和“具有执行力”之间的矛盾，也会给当事人的权利救济造成障碍，违背确认无效诉讼确立的初衷，无法有效发挥起诉期限的价值目标。因此，行政行为确认无效诉讼也应当借鉴民法领域有关合同确认无效诉讼的实践经验，在行政行为确认无效诉讼中不适用起诉期限。

三、起诉期限排除适用的建议

在确认无效诉讼中适用起诉期限存在不可忽视的问题，对确认无效诉讼制度的发展造成阻碍。司法作为当事人权利保护的“最后一道防线”，是寻求权利救济的最终法律手段，对当事人的权利保护具有至关重要的作用。基于前述各方面的考量因素，在确认无效诉讼中不适用起诉期限更为合理，因此，确认无效诉讼中起诉期限的排除适用势在必行。不可否认的是，在确认无效诉讼中适用起诉期限可以防止“躺在权利上睡觉”现象的发生，促使当事人在面对重大且明显违法的行政行为时，能够及时有效地寻求权利救济，这不仅有利于法院及时审理案件、定纷止争，也有利于所争议的行政行为的效力最终确定，避免“迟来的正义非正义”。考虑到社会公益和个人私益的平衡，避免当事人怠诉、滥诉，防止司法资源浪费和诉讼成本增高，在确认无效诉讼中排除适用起诉期限的同时，应当对确认无效诉讼适用更为严格的司法规则作为替代性制度。

(一)制定较为严格的起诉条件

为了防止因当事人滥用诉权导致大量假象的无效行政行为进入司法程序而产生司法资源的浪费，可以在确认无效诉讼中对起诉时的条件作出必要的限制。比如，可以规定在提起确认无效诉讼前，先行向作出行政行为的机关或上级机关请求确认该行政行为无效，只有在行政机关未在法定期限内予以答复或者对答复不满意时，才可以向法院请求确认该行政行为无效。此外，如果原行政主体或者其他有权机关已经依职权或者依申请宣布或确认行政行为无效，无效行政行为的争议已经得到解决，不再具有提起确认无效诉讼的前提和必要。[25]或者，当事人在起诉期限内已经就所争议的具体行政行为提起过撤销诉讼，经依法判决被驳回诉讼请求的，根据“一事不再理”的原则，除非当事人就该具体行政行为的“无效性”提供新的重要证据，否则不予立案受理。如果当事人在起诉期限内未对该具体行政行为提出争议，超过起诉期限后再向法院请求确认行政行为无效的，应当要求原告作出必要的说明，并提供初步证据证明该具体行政行为具有重大且明显违法的情形。在一系列的限制性规定之下，不仅能够促使当事人及时寻求权利救济，保证权利救济的及时性，也可以防止当事人滥诉，避免司法资源的浪费，节约社会成本。

(二)补救或赔偿请求适用起诉期限

“由于确认无效诉讼的既判力仅仅具有实质确定力，并不能直接创设、变更或者消灭某种法律关系，亦不具有执行内容和执行力，其对于行政相对人的救济和纠纷解决而言，往往是不直接、不彻底的”。[26]《行政诉讼法》第76条规定，“判决确认无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。当事人在对具体行政行为提出争议，请求确认无效的同时，往往还会提出具有补救或赔偿内容的请求，法院也会对补救或赔偿请求作出相关判决。借鉴司法实践中有关合同确认无效的民事诉讼实践经验，当事人基于无效行政行为所产生的补救或赔偿的请求属于给付诉讼，应当受起诉期限的限制。也即，当事人如果在起诉期限届满后才向法院提起确认行政行为无效的诉讼请求，法院在审查认为符合重大且明显违法的情形后，只能判决确认行政行为无效，而不能依据《行政诉讼》第76条之规定责令被告采取补救措施或者承担赔偿责任。在这样的法律规范之下，可以促使权利人积极行使救济权，可以有效防止权利人怠诉，避免无效行政行为长期处于一种可争议的状态，影响社会的安定性。

(三)原告对违法情形承担举证责任

根据《行政诉讼法》第34条之规定，“行政机关对作出行政行为的合法性承担举证责任”。因此，在行政诉讼中，如果被告不能证明其作出的行政行为具有合法性，法院会认定该具体行政行为违法而予以撤销或者确认违法，但是不会就此认定该具体行政行为具有重大且明显违法情形而确认其无效。[27]由于行政诉讼目的不仅是保障行政相对人的合法权益，也要保障行政权的正常运行，实现必要的行政效率。在确认无效诉讼举证责任的分配上，应当由被告对其作出的具体行政行为的合法性承担举证责任，由原告对具体行政行为的重大且明显违法情形承担举证责任，可以有效防止当事人在对具体行政行有争议时怠诉或滥诉。[28]另外，由原告对该行政行为具有实施主体无资格或者没有依据等重大且明显违法的情形承担举证责任是完全可能的。[29]经过的时间越长，举证就会越困难，当事人会在利弊权衡之下，主动选择尽早寻求权利救济。因此，在行政行为确认无效诉讼中由原告承担举证责任是完全必要和可行的。

四、结语

起诉期限在确认无效诉讼中具有防止权利人怠诉、滥诉等作用，有利于权利救济的及时性以及司法资源的节约，但起诉期限适用中出现的问题是不容忽视的。在确认无效诉讼中取消起诉期限，完善相关制度，能够替代起诉期限的作用，消除适用起诉期限的弊端，更好地实现《行政诉讼法》保护合法权益、监督行政职权的立法目的。“立法是思想和观念的交锋与妥协，是权力和权利的博弈与平衡，没有最好的法律，只有更好法律，没有理想的法律，只有符合实际的法律”。[30]确认无效诉讼对起诉期限适用的排除是权力与权利博弈的结果，是利弊衡量的“更优”选择。无效行政行为制度化构建以及确认无效诉讼制度的完善应当是一个不断进步的过程，只有在学界理论争议和司法实务界的实践中发现问题、解决问题，才能使我国的行政法律日趋完善，更好地发挥其保障权利、监督权力的功能价值。