党内法规制度的当代发展与体系化努力

郭世杰

科学完备的党内法规制度，是新时期下全面从严治党、依规治党和依法执政的前提条件，一方面，有利于加强党的自身建设，提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平；另一方面，也有利于规范和改进党的领导和执政方式，从而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

一、党内法规制度的历史沿革

梳理党内法规制度的历史沿革情况，摸清党内法规制度的当代发展现状，能够理顺党内法规相互之间的前后传承、左右关照等脉络和逻辑上的相互关系，从而为理解和掌握党内法规制度的体系化努力奠定基础。

自成立伊始，中国共产党就高度重视调整、约束各级党组织和党员的规章制度及其发挥的重要规范作用。例如，1921年中国共产党第一次全国代表大会通过的《中国共产党第一个纲领》，共计15条，虽无党内法规之名，却有党内法规之实，在实质上发挥了后来《中国共产党章程》（1922年制定，以下简称“《党章》”）所具有的纲领性职能：正式确定党的名称、性质和奋斗目标，宣告中国共产党的诞生；明确规定党员标准和入党手续；规定党的组织、党的保密纪律和担任公职限制以及党章的修改等重要内容；提出“革命军队必须与无产阶级一起推翻资产家阶级的政权”“承认无产阶级专政”“消灭资本家私有制”和联合第三国际等4项任务。①参见中央档案馆：《中共中央文件选集》（第1卷），中共中央党校出版社1992年版，第3页。1923年中国共产党第三次全国代表大会通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，规定了中央执行委员会的职责、组成和工作等内容，是建党以来第一次将党内的规章制度与“法”直接联系起来的文件。

1938年9月，刘少奇同志在政治局会议上讨论王明同志对抗党中央的行为时，提出了“党规”的概念，可以视作“党内法规”的萌芽。1个月后召开的党的中共六届六中全会（扩大）上，毛泽东同志作专门报告，针对张国焘同志严重破坏党内纪律的情况，在“党的纪律”标题下，报告明确提出了“党内法规”的概念：为使党内关系走上正轨，除重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级和全党服从中央4项最重要的纪律外，“还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”①毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528页。。紧接着，刘少奇针对《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》和《关于各级党委暂行组织机构的决定》作了《党规党法的报告》，指出“要党规党法以及组织决定”，用“党规与党法去教育同志”，这是“党规党法”首次正式出现在党的文件中。随后，“党规党法”在陈毅、刘伯承、陈云等党的主要领导人参与的报告或者会议中屡次出现，例如，1942年陈毅在《论军事建设》的报告中认为：“原则问题组织问题的争执，均按照党规党法由同级会议或请示上级解决之。”②陈毅：《论军事建设》，载《陈毅军事文选》，解放军出版社1996年版，第204页。

此后，中国共产党在革命战争时期和建国初期等历史阶段陆续颁布了一系列的党内法规，在宣传党的主张、统一党的思想和完成党的历史使命等方面发挥了重要作用。1945年5月，中共七大讨论《党章》的修改，刘少奇同志在关于修改党章的报告中指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”③刘少奇：《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1991年版，第400页。1955年，针对“高岗、饶漱石”事件，毛泽东同志再次提出“党内法规”的概念：“符合党的原则的……各种正确的政策、正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。对不符合党的原则的，就应保持一个距离。”④《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社1977年版，第149页。1962年，在扩大的中央工作会议上，刘少奇将党的第八次代表大会通过的《党章》称为“全党的法规”。

总体而言，直到新中国成立，中国共产党都处在一个相对不稳定的建立、发展和革命时期，囿于社会政治、经济、文化等外部环境以及制定机关、制定技术等内部因素，这一时期的党内法规最主要的目的就在于建立和维持党的纪律，以保证自身生存、发展和革命成功的需要。同时，这个时期的部分党内法规，还由于革命斗争、保密、时效和不注重宣传等因素的影响，而较多地表现出神秘性和不为外界所知的特点。例如，1925年《中央通告第六十八号》中的制定主体使用的落款是代号“钟英白”，实际上是中共中央。至于“党内法规”所具有的内涵、外延及使用范围，并没有一个明确的、统一的界定，甚至“党内法规”一词本身也没有得到较为广泛的运用，这一阶段里，实质上属于党内法规的文件在名称上可以表现为纲领、章程、决议案、计划、训令、指示、决定、规定、提纲、守则、大纲等将近20种，没有固定的结构形式或者文件名称。此后，党和国家对党内法规的关注和建设工作，例如，如何建设国家政权、如何处理党和政府之间的关系等，在新中国成立之后的十多年里一直不断地得到讨论和探索。1962年2月，邓小平同志在扩大的中共中央工作会议（即“七千人大会”）上强调：“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度……比如民主集中制；团结—批评—团结的方法；言者无罪、闻者足戒，惩前毖后、治病救人；批判从严、处理从宽，不搞过火斗争、无情打击；艰苦朴素、谦虚谨慎，等等。这些都是……我们的党规党法。”⑤邓小平：《在扩大的中央工作会议上的讲话》，载《邓小平文选》（第1卷），人民出版社1994年版，第300页。有观点认为，这一时期的党特别重视运用党内法规来调整党与国家的关系，通过党内法规来主动为自己、各级组织和全体党员设定执政范围，为国家的全面法制化开创了良好的传统。①参见王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第33页。

二、党内法规制度的当代发展

在改革开放和新时期的社会主义建设过程中，中国共产党以组织建设和反腐倡廉建设为重心，规划、制定和颁布了一系列重要的党内法规，并配套印发了辅佐性的程序性规定和实施细则，初步形成了党内法规的制度体系。

图3中，元件I:Lf 3和元件C:C12为微分因果关系。键合图模型的键 12、15、17、18、20 和 14 构成一个因果代数环，为了消除这种因果代数环，感性元件的Lf 3和容性元件的C12为微分因果关系。由键合图模型知惯性元件和感性元件一共六个，除了元件I:Lf3和元件C:C12为微分因果关系，其它四个为积分因果关系，所该模型的状态方程为四阶模型[5]。图4是包括了滤波器的负载LC的键合图模型，图中包含四个传感器（Df:if1，Df:if2，De:uc1，De:uc2）。

1978年党的十一届三中全会的召开，标志着中国开始进入新的历史发展阶段，会议决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪，从而为国家法制建设提供保障。作为改革开放的总设计师，邓小平同志特别重视党的制度建设，提出了制度建党思想，党内法规制度的建设也是其中重要一环。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”的论述②邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第147页。，为党内法规制度的建设和发展奠定了坚实的基础，指明了发展的方向：党规党法与国法是两个不同领域的范畴，党规党法对党具有重要意义，党规党法能够保障国法的实施。1980年《关于党内政治生活的若干准则》将自身定位为“党的重要法规”，并在文件中共计3次提到“党规党法”。

1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》这一具有重大影响和深远意义的重要文件正式使用了“党内法规”一词，作为党内具有普遍适用效力的规章制度的统称：“《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”③《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民出版社1981年版，第38页。自1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称“《党内法规制定程序暂行条例》”）始，“党内法规”逐渐替代之前经常使用的“党法”“党规”“党规党法”和“党的政策”等称呼，成为官方认可的主要表述方式。《党内法规制定程序暂行条例》分为6章，共计33条。其中，第2条第1款规定，党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称；第4条规定，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规，称规定、办法、细则。接着，第2章至第6章则分别规定了党内法规的规划、起草、审定、发布和附则，初步实现了党内法规制定程序的科学化和规范化，既提高了党内法规制定工作的效率，又保证了党内法规的质量。同年11月12日发布的《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规的备案机关和工作程序作了初步规定，要求制定的党内法规要及时呈报中央备案。

1992年10月18日中国共产党第十四次全国代表大会修改通过的《党章》第44条第1款和第2款也采用了“党内法规”的概念：党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规；要经常检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分。自此，“党内法规”一词首次被正式写入《党章》之中，开始取得最高的合法性地位，并逐渐得到相对广泛的应用。例如，1993年《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称“1994年《纪律检查机关案件检查工作条例》）”、1994年《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、1996年《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》以及1998年《党和国家机关基层组织工作条例》等文件，均采用了“党内法规”的表述；中国共产党中央纪律检查委员会第十五次和第十六次全国代表大会的工作报告中也使用了“党内法规”一词。

在2001年中国共产党成立80周年大会上，江泽民同志在报告中指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”①江泽民：《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，载《江泽民文选》（第3卷），人民出版社2006年版，第291页。

在纪检监察法规、规章和规范性文件的备案工作方面，监察部办公厅于1991年发布《关于报送监察法规、规章、规范性文件的意见》（监办发〔1991〕21号），中央纪委办公厅于1994年印发《关于纪检条规备案工作的通知》（中纪办〔1994〕175号），对党内法规的备案工作作出了相应的要求，但整体来说，备案规定的内容比较简单、程序比较粗糙、操作性不强，在实践中沦为“备而不审”的一种状态。针对前述纪检监察法规“备而不审”的问题，中央纪委办公厅于2003年作出进一步规定，明确备案的报送主体、范围和办法，并规定接受备案单位需审查备案文件“是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触”，备案单位有权根据具体情况提出修改、废止或撤销的建议，或者提请有权机关进行纠正或撤销。时任中共中央总书记的胡锦涛同志在2006年召开的中国共产党第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出，“进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化”，“既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接，环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”②中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编（下）》，中央文献出版社2008年版，第182页。，真正使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则，这是以党最高领导人的身份首次提出党内法规制度的体系性建设问题，具有重大战略意义。

2012年6月，中共中央办公厅颁布了《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，由党内法规局启动了对新中国成立以来党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的所有党内法规及规范性文件的集中清理工作，这在党的历史上尚属首次。集中清理的结果是，自新中国成立以来出台的党内法规和规范性文件中，有691件被宣布失效或废止、42件被修改、487件继续有效。这次党内法规清理工作摸清了党内法规的家底、理顺了党内法规之间的关系，为党内法规的体系化建设和规范化、科学化发展奠定了基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规的建设问题，以全面从严治党、治党务必从严的思维出发，根据形势的发展需要提出了构建党内法规制度体系的明确要求①有必要指出，笔者在行文中，遵从国家机关、政党机关及其领导人和学界的通行做法，继续使用“党内法规制度体系”一词，并且在行文过程中认为“党内法规制度体系”包括党内法规体系、党内规范性文件体系以及这两个体系所确立的相关制度。值得注意的是，有文章认为，在表述“中国特色社会主义法律体系”“中国特色社会主义行政法规体系”等概念时通常不会采用“法律制度体系”“行政法规制度体系”，因为“法律体系”“行政法规体系”本身包含有“制度”，即在一般意义上，体系就是制度，制度即是体系。参见王建芹、农云贵：《党内法规清理的反思与法治化重建》，《学术探索》2017年第12期。，并作出了一系列重要部署。2013年，在《党内法规制定程序暂行条例》的基础上，共7章、36条的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《党内法规制定条例》”）印发，这是党的历史上第一部正式的、公开的党内法规“立法法”，在第8条规定了“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”。同时，程序性的配套规定——共18条的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称“《党内法规和规范性文件备案规定》”）也公开颁行。同年11月，中共中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，这是党的历史上第一个党内法规制定工作的五年规则，它明确提出了到2017年“争取基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固”；到建党100周年之际“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”，还统筹安排了未来5年中央党内法规的制定工作。与此紧密相关的是2014年颁布的《深化党的建设制度改革实施方案》，进一步深化了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》。

2015 年7月，中共中央印发《关于降密、解密和公开一批党内法规和规范性文件的决定》，中共中央办公厅印发了《中国共产党党内法规解释工作规定》《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》和《关于建立中央党内法规工作联席会议制度的通知》。紧接着，由中央纪委、中央组织部等14个中央部委参加的中央党内法规工作联席会议制度于2015年8月建立，在中央书记处领导下开展工作，办公室设立在中央办公厅法规局，宗旨就在于统一研究和统筹安排中央党内法规制定工作的五年规划和年度计划，统筹协调综合性中央党内法规的制定工作，推动现有中央党内法规的贯彻实施。同年10月，党的十八届五中全会提出，必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。

2016年12月，中共中央制定的《关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规制度体系界定为“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”，并从指导思想、总体目标、重点任务、重要举措以及构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度的执行力、加强组织领导等方面，统筹部署了新形势下党内法规制度的建设要求。例如，强调要抓党内法规的制定质量、建设党内法规的专门工作队伍和理论研究队伍以及探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权等。该文件将党内法规制度体系的建设目标设定为“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”，从健全基础主干的中央党内法规制度，健全部门和地方的党内法规制度，坚持立、改、废、释并举，提高党内法规的制定质量等4个方面作出具体部署，极大地肯定了党内法规制度体系在党的建设中的重要地位和作用。同年12月24-25 日，中共中央首次召开全国党内法规工作会议。

2017年10月18日，习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，在“过去五年的工作和历史性变革”方面，“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”；但我们仍然要坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，这就要求我们“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日）。这是“党内法规”首次出现于中国共产党全国代表大会的正式报告之中。

2018年2月23日，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，在党的历史上第二次从顶层设计的角度进行党内法规制度的规划，提出在建党100周年时要形成以党章为根本，以准则、条例为主干，覆盖党的领导和党的建设等各方面的党内法规制度体系，明显提高党内法规制度的质量，明显提升其执行力，明显增强其系统性、整体性和协同性，并使其随着实践发展而不断丰富完善。

三、党内法规制度体系化的努力

体系，侧重指代特定标准下的有机整体，主要强调整体内容的规则、层次和结构。党内法规制度的体系化，并不是所有党内法规的简单相加，而是指依据一定的原则和标准，结合党的建设规律和实际情况等因素，对全部现行有效的党内法规和规范性文件进行分类而形成的内容完整、层次分明、位阶清楚、结构合理的有机统一整体。例如，有观点认为，党内法规体系是党内法规在“结构和功能上的规范化结果”②参见张亚茹、赵宇辉：《完善党内法规体系探微——以党内法规与国家法律相衔接为视角》，《理论导刊》2015年第10期。。同时，完善的党内法规体系不应当是僵化、封闭的，而是灵活、开放的，既能够传承历史的延续性，也能够吸纳时代的变动性，在运行过程中能够保持一个动态平衡的状态，从而适应党的执政和建设的需要，契合党情和国情，不断实现自我更新和进化。《党内法规制定条例》第2章“规划与计划”第8条规定：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”由此可见，在党内法规制度体系的标准方面，目前的整体规划是达到“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”。基于此，包括党内法规制定主体在内的国家有权机关从宏观的国家规划和制度设计层面做出了相应探索，在具体的实践操作层面也做出了相应努力；法学、政治学、党建学等不同领域的专家、学者在理论层面上也展开了相应的研究和探讨。

（一）制度层面上的宏观建构

党内法规制度体系，是中国共产党在实践中不断摸索和逐渐建构起来的，与国家法律体系有着密切联系。例如，党内法规制度体系的宏观架构以党内法规制定的五年工作规划和年度工作计划为依托，这一点，与国家法律体系为适应作为国家立法机关的各级人大及其常委会的五年任期制和一年一度会期制而编制的五年期立法规划和年度立法计划，极为相似。甚至有观点认为，它是“对现代国家法律体系的一种制度模拟”，“法规”的称呼意味着从传统革命党偏重领袖意志和具体命令的治理手段，向现代法律的一些基本要素和美德转换的努力，是党的治理意志（内容）与规范性表达（形式）的有机统一。①参见王旭：《建构现代党内法规需厘清四个关系》，《紫光阁》2016年第9期。因此，有文章认为，鉴于党内事务的复杂性和多元性，建立、完善党内法规体系成为运用法治思维和法治方式实现党内治理的必然选择，应当更多地引入国家法律的法治因素，加强软法的硬性约束力，使党内法规和国家法律互相衔接，并从属于宪法。②参见祝捷：《建设完善治党“重器”》，《瞭望》2016年第49期；张琳琳：《党内法规体系建设的法治路径》，《学术交流》2015年第6期。

1990年《党内法规制定程序暂行条例》正式采用“党内法规”一词作为党内具有普遍适用效力的规章制度的统称，但并没有涉及党内法规的体系化问题，而仅仅在第5条、第6条、第29条和第30条简略地提到制定党内法规要有规划的思想以及制定党内法规不能与宪法、法律和其他党内法规相抵触等规则。例如，制定党内法规的工作在中央统一领导下有计划有组织地进行；制定党内法规应遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触；起草新的党内法规应与现行的党内法规相衔接，对同一事项需要作出与现行党内法规不一致的规定，应在草案中作出废止现行党内法规或其中某些条款的规定并说明情况和理由；各省、自治区、直辖市党委制定的规定、办法、细则，应严格遵循《党章》的规定和中央、中央纪律检查委员会以及中央各部门发布的党内法规的规定，不得与其相抵触；中央有权撤销中央纪律检查委员会、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委发布的与《党章》和中央发布的党内法规相抵触的党内法规。此外，值得注意的是，1990年《党内法规制定程序暂行条例》第6条确立了党内法规制定的5项原则：将党章作为核心依据，遵循党的指导思想；党的活动必须以国家法律为边界，不得凌驾于法律的权威之上；贯彻党的民主集中制原则；从党的建设的实际出发；既注重配套完备，又防止繁琐过滥。这些党内法规制定原则的确立，进一步从制度上明确了党内法规体系的价值理念，确保各项党内法规之间相互协调、形成体系并且与国家法律之间位次清晰、和谐兼容。

2006年，在中国共产党第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，胡锦涛同志以党的最高领导人的身份首次提出党内法规制度的体系性建设问题，号召要加强以《党章》为核心的党内法规制度体系建设。

2013年《党内法规制定条例》极大地推进了党内法规制度的体系化进程，其第7条确立了党内法规制定工作应当遵循的8项原则：从实际情况出发进行党的建设；将党章作为核心依据，遵循党的指导思想；以宪法和法律作为自身活动的根本准则；与党的执政要求相统一；将党的建设与合法程序统一起来；以民主集中发挥民主与集中的优势；维护党内法规制度体系的统一性和权威性；应当从实用的层面出发减少繁琐的程序性规则。与1990年《党内法规制定程序暂行条例》第6条确立的5项原则相比，2013年《党内法规制定条例》在党内法规制定经验方面更加成熟，根据实践经验的总结新增了数项原则，并且明确提出了要“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。

2014年《全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“党依据党内法规管党治党”纳入依法执政的重要组成部分，并将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，不仅明确提出了党内法规的体系建设问题，而且在党的历史上首次明确将党内法规置于和国家法律同等重要的地位，极大地推动了对党内法规的研究、探讨、制定和规范工作。习近平同志指出，党内法规建设要“本着于法周延、于事简便的原则”并且“确保针对性、操作性、指导性强”①习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第379页。，“完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”②习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。。

2017年，习近平同志在《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》中指出，坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，要求我们“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。这一表述将党内法规大体划分为有关党的领导和有关党的建设2大类别，涉及不同的关系主体和性质，具有基础性的体系建构意义。有关党的领导的党内法规，是基于中国共产党的执政党地位，除了规范党在党内事务上的领导之外，还涉及党的领导与国家机关、群团组织、企业组织等其他党或非党组织的关系，由于与国家法律往往有着紧密的联系，而在工作机制上以民主集中制原则和法治原则为统领。有关党的建设的党内法规，是基于中国共产党的政党身份，主要调整和规范党组织之间、党员之间以及党组织和党员之间的纯粹党内事务，以党内民主和自主、自愿为前提，并不与国家法律产生紧密的联系，因而在工作机制上以民主集中制原则为统领。

整体来看，从2012年启动党内法规的集中清理工作开始，中国共产党已经有意识地逐步推行党内法规的体系化建设。在党内法规体系化建设方面所形成的共识，在2014年党的十八届四中全会和2017年党的第十九次全国代表大会的报告中体现得最为明显，在一定程度上标志着党内法规的体系化建设已经在中央层面和制度层面上得到了肯定和认可。

（二）实践层面的具体探索

实际上，在更早的时间里，尤其是党的第十八次全国代表大会以来，党内法规的体系化建设工作已经在实践层面具体展开了。有数据统计，为加强党内法规的统一性、协调性和实现体系化的目标，中共中央在十八大以来的仅仅4年多的时间里，共计制定和修正了70余部中央党内法规，占到现行170多部中央党内法规的1/3还多。

中共中央于2012年启动了两个阶段的党内法规和规范性文件的集中清理工作，整体上摸清了党内法规的家底，理顺了党内法规之间的关系，为党内法规的体系化建设奠定了坚实的基础。例如，中央在20世纪五、六十年代制定的刑事案件处理程序的规定与现行《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）相抵触，均在废止之列。①参见肖金明：《论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2014年第5期。2013年，具有党内法规“立法法”性质的《党内法规制定条例》和程序性的配套实施规定《党内法规和规范性文件备案规定》同步颁行。此外，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》也顺利出台，对党内法规的制定工作提出了“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标。随后，2015年，中央党内法规工作联席会议制度成立；2016年，《关于加强党内法规制度建设的意见》印发，确立了党内法规制度建设的领导体制、指导思想、总体目标、重点任务和重要举措。

其中，《党内法规制定条例》第1条明确将规范党内法规制定工作和建立健全党内法规制度体系作为制定条例的目的。第8条提出了党内法规制定工作的规划、计划和目标：制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。后续章节还依次规定了党内法规的起草、审批、发布、适用、解释、备案、清理、评估以及附则。《党内法规和规范性文件备案规定》则对党内法规和规范性文件的备案原则、范围、期限、审查和通报等方面做了具体规定，重在保障党内法规和规范性文件的制定与《党章》和党的理论、路线、方针、政策相一致，与《宪法》和法律相一致，以维护党内法规制度体系的统一性和权威性。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出，要对现有党内法规进行全面清理，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年的努力，基本达到：党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各领域的基础主干党内法规更加健全，实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规及时出台，基础主干党内法规的实施办法、细则以及程序性、保障性、惩戒性规定等配套的党内法规更加完备，党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全和有效运行，在不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接的基础上实现党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高，从而在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备和运行有效的党内法规制度体系。

可以看到，从《党内法规制定条例》到《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，虽然党内法规制度体系的建设目标仍然是从内容、程序、配套、效力等角度予以展开的，但在表述上，“内容协调”被修正为“内容科学”，“有效管用”被修正为“运行有效”，从而形成了“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的整体目标。其中，从“内容协调”到“内容科学”，反映了我们对党内法规建设现状的认识和评价，因为内容协调只是强调党内法规的形式合理性，而内容科学则更多地体现了对实质合理性的追求，包括党内法规的制定符合客观实际并具备前瞻性，党内法规之间相处融洽，党内法规与国家法律之间相互协调等等。据中共中央办公厅法规局负责人介绍，尽管中国共产党制定的党内法规数量庞大，但其科学性、实效性、可操作性不强是一个不争的事实，容易使党内法规建设流于形式。②参见杨绍华：《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》，《求是》2014年第2期。程序严密则突出党内法规的制定程序和实施程序的内在价值和正当性，无论是制定阶段的计划、起草、审批、发布、适用、解释、备案、清理、评估、审查、通报等程序及其中的规划调研、征求意见等环节，还是实施阶段的监督、执纪、问责及其中的对党组织、党员的处罚等环节，均应奉行正当程序理念，这是作为目的性价值的实体正义是否得到实现的有力保障。配套完备要求党内法规体系实现基础主干党内法规对党的执政和建设的全覆盖，并且与之配套的非基础主干党内法规不存在明显结构性缺陷，做到实体性与程序性、处分性与救济性、激励性与制约性等党内法规具体可行、层次分明、逻辑自洽、衔接顺畅、统一协调。与“有效管用”相比，“运行有效”更多地强调了党内法规贯彻和执行的整个运行过程，讲究党内法规体系在管辖上要能够管人管事管权力，在执行上要到人到事到结果，严格做到党内法规面前人人平等，有规必依、执规必严、违规必究；并且摒弃了“管用”这一带有凑合、不严谨色彩的口语化表述。

在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》中，中央党内法规被分门别类地概括为6个方面：第一，党的领导和党的工作方面的党内法规，主要包括关于地方党委工作制度、党组工作制度、党领导国家法治建设、意识形态工作、统一战线工作、群众工作、外事工作、军队政治工作等8个方面的党内法规。第二，党的思想建设方面的党内法规，主要包括党员干部的理论学习制度、党员的党性教育和分析制度、党员和干部的道德建设制度等3个方面的党内法规。第三，党的组织建设方面的党内法规，主要包括干部宏观管理制度、干部选拔任用、领导干部考核评价制度、党政领导干部职务任期制度、党政领导干部问责制度、党的基层组织工作制度、党员队伍建设和党管人才等8个方面的党内法规。第四，党的作风建设方面的党内法规，主要包括党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度、党政机关厉行节约反对浪费、领导干部待遇和作风建设监督惩戒制度等4个方面的党内法规。第五，党的反腐倡廉建设方面的党内法规，主要包括权力运行制约和监督体系、预防腐败的党内法规、查办腐败案件的党内法规、纪律处分制度和党员申诉制度、处理检举和控告的制度、纪检监察体制机制等6个方面的党内法规。第六，党的民主集中制建设方面的党内法规，主要包括党员权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党委议事决策制度、党员领导干部民主生活会制度、党内基层民主制度、政治纪律规定和党委督促检查工作制度等8个方面的党内法规。

此外，基于身份的特殊性，由中央领导同志批准，中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室和中共中央组织部办公厅联合编纂的《中国共产党党内法规选编》，也可以视为有权机关对党内法规体系化建设的一次有益尝试。这一系列参考资料主要以《党章》及其章节名称和体例编排作为参照标准，从而把党内法规划分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他等10个方面。①参见中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编》（1978-1996）、（1996-2000）、（2001-2007），法律出版社1996年、2001年、2009年版。

（三）理论层面的研究探讨

尽管对党内法规的名称等问题仍然存有争议，但不可否认的是，越来越多的法学、政治学和党建学等领域的专家、学者都纷纷参与到党内法规理论与实践的研究和探讨中来，关于党内法规的理论研究成了学界不折不扣的热点问题。对于党内法规的体系，有观点认为，党内法规不仅包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7类规范化程度较高的表现形式，还包括大量的决议、决定、意见、通知等规范性文件，这些党内法规和规范性文件，按照下位合乎上位、左右相互衔接、前后协调一致的内在逻辑要求，连接成一个纵横交错、相互联通、逻辑自洽的有机整体。因此，党内法规体系“不是一部大而全的法典，也不是若干党规文本的物理集中，而是由所有党规规范按照特定逻辑标准整合而成的一个复杂系统”，完善的党内法规制度体系可以从外观、宏观、中观、微观4个方面予以衡量：外观形态上呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统，宏观架构上由基于效力位阶不同而呈现为金字塔形等级结构的纵向“1 + 4”制度板块和基于规范对象不同而呈现出各有侧重的逻辑结构的横向“1 + 4”制度板块交织而成，中观项目上由成千上万的党内法规、规范性文件构成，微观条文上由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一整体。①参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第132-157页。有的观点则认为，党内法规体系化的水平有以下6个方面的评价标准：整体上适应党的建设需要、基础主干法规制度已经制定、实践急需的党内法规及时出台、配套法规制度比较完备、体系内部科学和谐统一、党内法规制度与国家法律法规衔接协调。②参见李忠：《构建依规治党法规制度体系研究》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。有的观点描述了完备的党内法制体系的样态，认为“构成这一体系的要素应该十分健全，要素与要素之间的关系十分协调、合理，从而作为一个结构完善、功能齐全、运作高效的系统整体对党内生活发挥作用”，并提出党内法规体系的构成可以参照法治运行的要素类型予以确定：由党章、党内条例、规定、办法等构成的党内基本法规体系，由党的代表大会制度、各种会议制度、程序性规定构成的党内立法体系，以党性、党内法规教育为思想基础的党内守法体系，以党的各级组织、纪检机关和处罚、申诉等为组织保证的党内执法和保障体系，以全体党员和人民群众的民主监督、批评与自我批评为依托的监督体系。③参见卢嘉旗：《论建立完备的党内法制体系》，《岭南学刊》1999年第3期。

对于党内法规体系应当如何构建，学界聚讼纷纭。有文章主张，基于立法、执法、司法、守法和监督的法律运行过程，完备的党内法制体系应当包括以党章为主体的法规体系，以程序为基本要素的立法体系，以惩处、申诉为主要内容的执法体系，以教育为基础的守法体系和以批评与自我批评为依托的监督体系。④参见叶笃初、陈绪群：《试论完备的党内法制》，《江汉论坛》1996年第5期。有的观点认为，当前党内法规建设存在的问题主要包括缺乏一个总体的规划、尚不配套完善、一些党内法规已经落后于党的建设的发展、缺乏审查与纠错机制，进而主张以党内法规的功能和性质为标准，将其划分为党章、党的组织法规、党的行为法规、党的程序法规、党的监督法规和党内法规制定的法规等6个种类。⑤参见兰亚宾：《党内法规建设存在的问题及对策研究》，《理论学刊》2005年第11期。有的观点则直接根据《党内法规制定条例》第4条对党内法规形式、名称的规定和效力位阶，将其划分为章程、准则、条例、规则、规定、办法和细则等7个种类，其中《党章》是一级法规，准则是二级法规，条例、规则、规定、办法和细则等是三级法规。⑥参见白建民：《学习贯彻党章与加强党内法规制度建设》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2006年第4期。有的文章则别出心裁，主张仿照《宪法》和基本法律在国家法律体系中的不同地位和功能，将党内法规划分为发挥“宪法”功能的《党章》，发挥“刑法”功能的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例》（以下简称“《党内监督条例》”），发挥“民法”功能的《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称“《党员权利保障条例》”）等保障党员的党内民主权利的党内法规、发挥“行政法”功能的有关领导干部制度的党内法规以及发挥“诉讼法”功能的程序性、保障性和惩戒性党内法规。⑦参见潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。还有的学者参照党务活动的特点，将党内法规划分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规和党纪检查法规等5个种类。⑧参见周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。有学者以过程逻辑为框架、以党务管理为核心，构建了组织规范、行为规范和追责程序三大部类组成的党内法规体系，其中，组织规范涉及党务中的人员管理、机构建设和工作组织等方面的制度，包括党员身份、领导干部管理、机构设置、工作规范等事项；行为规范主要是指有关某些活动的开展的一般指示、规定，例如，《党内监督条例》对监督行为的规定、廉洁从政方面的党内法规对违反纪律行为和处分的规定等；追责程序则是指调查、审查和处理违反纪律行为的程序性规范。①参见姜明安：《党员干部法治教程》，中国法制出版社2014年版，第224页。有的认为，党内法规体系主要包括规范党的自身建设活动、规范党的领导和执政活动、规范党的机关运行保障等三大板块的内容，并进一步将党内法规所规范和调整的行为主体划分为党组织和党员，以党内综合办事机构为主的党政机关内部运行系统，国家政权机关、政协、人民团体、军队等，国有企业、事业单位，集体经济组织、基层群众自治组织、社会组织，非公有制企业，党外群众等7类，在此基础上区分出党的自身建设活动形成的上下级党组织之间、党组织和党员之间的党务关系，党的机关运行保障等党务行为所形成的关系，党的执政活动而形成的执政关系，基于党的准执政行为而形成的领导关系，基于党的支持或监督行为而形成的领导关系，基于党的引导和监督行为而形成的领导关系，基于党的示范和倡导行为而形成的领导关系等7种关系。这样一来，7类主体基本涵盖了所有的主体形式，从党务关系到执政、准执政关系，再到引导、监督、示范、倡导关系，是一个党的意志由强到弱、党的领导由直接到间接的过程。与此相适应，党内法规的刚性程度也由强到弱，形成一个360°的圆，即党规360°调整法。②参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第71页、第100-103页。有的主要着眼于党内生活的内容分类，将党内法规划分为党章，党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的队伍建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规，以及其他党内法规等3个大类、8个小类。③参见王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第10页。有的依据《党章》规定的内容和调整的党内法规关系种类将党内法规区分为党章部门、组织法规部门、纪律法规部门、党员和党的干部法规部门以及有关清理、程序、党内学习等规范的其他法规部门等5个方面。④参见李军：《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，第127页。还有的区分出综合性的、思想政治方面的、组织人事方面的、作风方面的、反腐倡廉方面的和民主集中制建设方面的党内法规等分类，并具体划分为党章及其配套规定作为“统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则”“规定党的组织机构设置、运行等的主体性规则”、规范党员或党组织的行为性规则和规定责任追究、监督救济的保障性规则等4个类别。⑤参见石伟：《党内法规体系的三维结构》，《光明日报》2017年2月6日；王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，《中共浙江省委党校学报》2017年第3期。上述分类方法都从一定角度认识了党内法规的内容、建构了党内法规的体系，有助于加深我们对党内法规特点、内容和体系的理解，裨益于党内法规的体系化建设，但大多都存在着依据的划分标准实际上无法涵盖所有党内法规的弊病，而且在一定程度上也忽视了在党内法规实践中占有重要地位的党规部门，往往无法达成相应的共识。

值得注意的是，如前所述，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》将中央党内法规划分为6类：党的领导和党的工作方面的党内法规、党的思想建设方面的党内法规、党的组织建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉建设方面的党内法规和党的民主集中制建设方面的党内法规，可以作为党内法规分类研究的一个起点和基础。新版的《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》主要依据党内法规的调整对象不同，将其划分为党章及相关法规制度、有关党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设与党的机关工作等7个方面的党内法规①参见中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第96页。，也是我们进行党内法规分类研究的一个重要参考。中共中央办公厅法规局依据中共中央2016年12月《关于加强党内法规制度建设的意见》的划分标准，结合党章和党内法规的调整领域，形成了“1+4”基本框架：在党章之下区分党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度4大板块。②参见中共中央办公厅法规局：《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板》，《求是》2017年第3期。总的来说，这3种主要以党内法规调整对象为划分标准的做法，兼顾了党的领导、党的自身建设以及党的机关工作等方面的内容，相对更为符合党内法规的具体实践情况和党的建设的实际状况，取得了较大程度的共识。

此外，从党内法规的位阶高低和效力等级入手，认为党内法规在纵向上能够构成一个“金字塔”形结构，从而将党内法规划分为4类的做法，也值得我们关注：首先，最基础、最根本地位的党内法规，具有最高位阶和效力，作为其他党内法规制定基础和依据的《党章》；其次，在地位和效力上仅次于《党章》，位阶比较高，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定的准则；再次，对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的条例，例如，《党员权利保障条例》《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等约30部条例；最后，对党的某一领域或某一方面重要工作或事项作出具体规定的规则、规定、办法和细则，一般是指由中央各部门、中央纪律检查委员会和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，数量相对较多，例如，《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《党内法规和规范性文件备案规定》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等。