论党内法规清理的功能、困境与出路

欧爱民 赵筱芳

在这个世界上，没有人可以做到长生不老，每时每刻都会有新生和逝去，党规制度亦然。每天都有新的制度闪亮登场，也有旧的制度黯然告别。①参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第448页。不断的更新交替，动态的适应实践，是党内法规永葆青春与活力的秘诀。清理是党内法规更新的重要方式，只有及时进行清理，才能保障党内法规的与时俱进。但在具体实践中，党内法规的创制与清理并不均衡，存在“立规多而清规少”的现象，从而出现“年老体弱、百病缠身、名存实亡”的“僵尸党规”“高龄党规”。例如，《中央关于统一管理党、政档案工作的通知》（1959年发布）、《关于中央机关团体购买自用农副土特产品的规定》（1986年发布）等年代久远的党内法规早就不合时宜，但依然有效。此种现象不仅严重影响党内法规的整体质量，极不利于党内法规的实施，也为党规与国法的协调与衔接设置了障碍，阻碍了国家法治的整体进程。为此，中共中央于2012年6月批准印发了《中共中央办公厅开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》（以下简称“《意见》”），对新中国成立以来的2.3万多件中央文件进行全面筛查、清理，从而拉开了党内法规清理的序幕，取得了斐然成效，但依然存在清理主体不明确、清理方式单一、清理标准模糊、缺少权威的法规规定等诸多问题，亟需解决。为此，梳理党内法规清理的功能以明确其制度定位，客观分析清理的困境以探索其发展出路，是党内法规研究中的一项具有重要意义的理论与实践课题。

一、党内法规清理的功能

功能，事务之功用、效能也，是指事务能与周围环境发生特定形式相互作用的本能属性。党内法规的清理是指有清理权限的机关，按照相关制度对党内法规是否继续适用问题进行审查，进而对其作出修改、补充、废除的活动①参见王振民、施新洲：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第145页。，其具有如下几种功能。

（一）统计功能

统计是引入归纳思维进行定量分析，总结事物发生规律的方法，广泛运用在不同的领域。党内法规的清理包括“清”与“理”两个阶段，其统计功能主要体现在“清”的阶段。所谓“清”是对现行有效的党内法规进行排查摸底②参见王建芹、农云贵：《党内法规清理的反思与法治化重建》，《学术探索》2017年第12期。，也即通过收集现存各种党内法规的基本情况，用数学的方法进行统计分析。例如，在2012年至2014年的集中清理工作中，中央办公厅会同国家档案局全面梳理已发布的党内法规和规范性文件，共搜集到新中国成立至2012年6月期间出台的中央文件2.3万多件。从1978年至2012年6月制定的近4000件各类中央文件中，梳理出767件属于党内法规和规范性文件。上述清理活动都运用了归纳的数学方法，摸清了党内法规的家底，充分彰显出党内法规清理的统计功能。

（二）审查功能

党内法规的清理是一个持续的活动，既包括文件的统计、梳理，也包括处理结果的作出。要对众多的清理文本作出处理结果，依赖的就是审查程序，即对清理文本的合法性、合规性、适应性等方面进行核对审查。党内法规清理的审查功能也由此而生，其主要体现在以下3个方面:一是合法性审查，即审查党内法规的主要内容是否与宪法和法律的规定不一致；二是合规性审查，即审查党内法规的主要内容是否同党章和党的理论、路线、方针、政策及上位党内法规和规范性文件相抵触；三是适应性审查，即审查党内法规是否存在明显不适应现实需要、调整对象已消失等情形。例如，要审查《档案管理软件功能要求暂行规定》是否具有适应性，就应检验该规定中的数据管理、检索查询、安全保密等技术是否过时、能否适应实践的需要。

（三）处理功能

党内法规清理的处理功能是指在统计、审查的基础上，按照一定的标准对清理对象作出影响其效力的决定，是清理的核心功能。在清理中，不同的党内法规将面临不同的处理决定，符合标准的被宣布有效，继续列为现行党规。例如，1959年制定的《中央关于统一管理党、政档案工作的通知》，虽然年代久远，但仍然具有时效性，因此，在2012年的清理中予以保留，继续有效。不符合标准的，则根据不同情形作出不同处理：一是宣布失效，否定该规定的往后效力。例如，《中国共产党中央委员会、国务院关于扫除文盲的决定》在1989年被宣布失效；二是作出修改，修改后继续列为现行法规。例如，中共中央2003年印发的《中国共产党党内监督条例（试行）》实施后，国情、党情发生了深刻变化，其部分内容已不合时宜，因此，在2012年的集中清理中，对其作出予以修改的处理决定；三是宣告废止。例如，1989年发布的《关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定（试行）》被《中国共产党纪律处分条例》等文件替代，2004年中共中央纪委、监察部对自改革开放以来涉及党风廉政建设和反腐败工作的文件进行了全面清理，上述名存实亡的党内法规被正式废止。

（四）协调功能

清理是构建党内法规制度体系的重要基础，每制定一部党内法规，都要进行即时清理，确保前后新旧法规制度衔接协调。①参见李忠：《构建依规治党法规制度体系研究》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。清理作为党内立规的重要技术手段，其协调功能主要表现在以下两个方面：

一是塑造内在统一的党内法规体系。党内法规的清理是通过设置一定的清理标准，将“不协调、不一致”的党内文件排除于党内法规范畴外，其对党内法规体系建设具有“统一格式”的作用，不仅有利于党内法规体系外在形式上的协调，且有利于党内法规实质内容的协调。例如，《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》规定，党政机关在职干部在不保留原来职务的前提下，可以保留公职经商办企业，但《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》却将经商、办企业纳入禁止私自从事营利性活动的范畴，两者之间显然存在冲突。2012年的集中清理废止了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，消除了上述不一致现象，维护了党内法规体系的内在统一。

二是塑造协调一致的国家法治体系。党内法规与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的清理能减少党规国法之间的矛盾冲突，保证两者之间的协调一致。法的清理的根本目的在于维护法制统一，尽量减少规范性法文件之间的冲突，为法的实施创造和谐有序的法规范前提。②参见汪全胜：《制度设计与立法公正》，山东人民出版社2005年版，第358页。例如，上述《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》作为党内法规，规定“党政机关的在职干部，如本人要求保留公职去经商、办企业，可予批准”，而《公务员法》作为国家法律却规定“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为……(十四)从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。由于党政机关的在职干部与公务员的范畴存在重合之处，因此，两者之间存在冲突，通过对党内法规的清理，对相关规定作出修改或废止等处理，即可保持党内法规与国家法律在共同调整范围内的一致，有利于国家法治体系的内在统一。

二、党内法规清理模式的困境

习近平总书记在中纪委第六次全会上明确指出：“要以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废除不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党纪党规的笼子。”③习近平：《坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督》，《人民日报》2016年1月13日。由此可见，清理对党规体系的建设具有重要意义，但就目前而言，党内法规的清理机制还远未完善，主要依靠的还是党的组织运行机制④参见王振民、施新洲：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第153页。，在清理主体、清理方式、清理标准等方面还存在诸多不足，亟待解决。

（一）清理主体不明确

每一部法律法规都是权力和利益博弈的结果，党内法规也是如此。党内法规的清理是立规主体的一项职权活动，清理的结果可能导致党内法规的修改、废止，也意味着权力与利益的重新洗牌，因此，并不是所有党的组织都能对党内法规进行清理。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）第31条对党内法规的清理主体作出了规定，确定了“谁制定，谁清理”的清理原则，具有宏观的指导作用。但不可否认，面对繁多复杂的清理实践，上述原则过于抽象，难以为确定清理主体提供明确的指引。

根据制定主体的不同，可将党内法规分为单一主体制定的党内法规与多个主体联合制定的党内法规两种类型。对于单一主体制定的党内法规，“谁制定、谁清理”原则可以精确地指明清理主体。例如，中央组织部是《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》的单独制定主体，其作为该党内法规的清理主体毫无争议。但在实践中，还存在数量众多的多个主体联合制定的党内法规，例如，中共中央组织部、中共中央企业工作委员会联合制定的《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》，中共中央、国务院联合制定的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，等等。对于上述多个主体联合制定的党内法规，仅采用“谁制定、谁清理”原则，可能导致如下两个弊端：第一，清理责任不明，导致推诿清理。由于存在多个清理主体，可能出现“踢皮球”的现象，即各制定主体都不愿主动揽活、主动揽责，导致该清理的党内法规得不到及时清理；第二，清理权限不清，导致不当清理。法规的清理不仅事关普通党组织、党员的权利义务变动，也关乎各党组织之间的利益变动，仅规定“谁制定、谁清理”，多个制定主体都有清理权限，都能自发的进行清理，可能被狭隘的部门利益驱使，导致“按需清理”的情形。

（二）清理方式单一

关于党规的清理方式，《制定条例》第31条作出了“适时”清理的描述。“适时”即适合时宜，表示只要有现实需求，即可启动党内法规的清理。由此可见，“适时”清理属于不定期清理的范畴。在具体的实践中，主要进行了三次大规模的党内法规的清理：一是2012年的集中清理。在本次清理中，共梳理出1178件中央党内法规和规范性文件，其中322件被废止，369件被宣布失效，42件需适时进行修改；二是2018年的专项清理。根据中央的部署，对关于涉党和国家机构改革党内法规相关文件进行了集中清理。本次专项清理共废止涉及党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革的中央纪委党内法规和文件51件；根据《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》，中共中央对军民融合发展法规文件进行了专项清理；三是各类单项清理。上述清理都是回应现实需求而启动，是“适时”清理，均属于不定期清理的范畴。由此可见，不论从党规规定抑或党规实践上看，现行党内法规的清理都采取不定期清理的方式，具有单一性。相对于定期清理，不定期清理具有灵活性、即时性的优点，是党内法规清理的“批发模式”，效率高，成效大。但如将不定期清理作为唯一的清理方式，则其优势可能转化为劣势，使得党规清理过于运动化、缺乏确定性，不利于建立党内法规清理的长效工作机制。

（三）清理标准模糊

标准是指在一定场所和制度上，衍生出的可以反复适用的规则。标准是否全面、科学，是衡量立法立规技术的重要指标。现行党内法规的清理标准存在着立法上的空白与实践上的不确定等问题，缺乏强有力的权威支撑与细致的规则支持，难以满足党内法规清理的法治化需求。

1.法定标准空白

《制定条例》作为规范中国共产党党内法规制定工作的“总章程”，具有党内“立法法”的地位。但对于党内法规的清理，其仅有1个条文予以表述，且未涉及党内法规清理的标准问题，存在立法“空白”的缺陷。标准是衡量事物的基本准则，缺乏科学清晰的标准，党规的清理工作就容易流于形式，沦为简单的文件梳理。标准不合理，就无法对党内法规体系进行深入、全面、准确的“体检”。①参见王建芹：《党内法规清理标准的科学化构建》，《理论学刊》2017年第4期。由于缺少立法上的刚性规定，清理主体具有较大的自由裁量权，可能会导致“敷衍清理”“该清理的不清理、不该清理的被清理”等问题；由于缺乏明确的规定，各制定主体的清理标准难以统一，清理工作的质量无法保障，从而产生“低质清理”“任意清理”等问题。为此，亟需设立统一、明确的清理标准，并在《制定条例》中予以明确规定。

2.实践标准不明确

在实践中，中央及各地进行清理的标准主要来源于《意见》的笼统阐述②《意见》规定：“对列入清理范围的党内法规和规范性文件，按照下列标准处理：（1）主要内容同党章和党的理论、路线、方针、政策及上位党内法规和规范性文件相抵触，同宪法和法律不一致，或者明显不适应现实需要，或者已有新的规定的，宣布废止；（2）调整对象已消失，或者不需要继续执行的，宣布失效；（3）内容存在不适应、不协调、不衔接、不一致情形的，予以修改；（4）不存在上述问题的，继续有效。”，但该标准是在特殊时期进行的制度尝试，存在模糊不清的问题。例如，《意见》提出了“四不”标准，即内容存在“不适应、不协调、不衔接、不一致” 情形的，予以修改，但“四不”标准存在很多模糊地带，究竟是不适应党的发展，还是社会整体实践；是党规体系内部不协调，还是党规与国法的不协调、不衔接；是党规之间的不一致，抑或党规与党的主张、党的政策间的不一致，等等，“四不标准”均难以提供准确的回答。由此可见，“四不”标准虽然为党内法规的清理提供了指引，但并不明确，不能为党规清理的实践提供严谨、具体的指导。此外，《意见》还规定，内容同宪法和法律不一致的党内法规，应当宣布废止，但依据“四不标准”，则应对之进行修改，两者之间存在矛盾。由此可见，党内法规清理的实践标准存在明显的不周延性，需要进一步明确。

三、党内法规清理的出路

党内法规的研究除需要宏大的“意识流”，当前更加迫切需要稳健的“理论流”与“技术流”。③参见苏绍龙：《论党内法规的制定主体》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2018年第5期。党内法规的清理作为“技术流”的一部分，必须立足于党内法规的实践问题，借鉴国家法律清理的成熟经验，找到解决问题的“突破口”。下面分别就厘清主体、 厘清方式、厘清标准等方面，以问题为导向，探索党内法规厘清的出路。

（一）清理主体的明确化

由于单一主体制定的党内法规不存在清理主体的争议，因此，解决问题的关键在于明确多个主体联合制定的党内法规的清理主体，将“谁制定，谁清理”规则进一步明确为“谁主导制定，谁主导清理”，其理由如下。

1.“谁主导制定，谁主导清理”更具有靶向性

相对于“谁制定，谁清理”，“谁主导制定，谁主导清理”缩小了清理主体的确定范围，因而更具有靶向性。在多个主体联合制定的党内法规存在两个以上的制定主体，如仅通过“谁制定”这一关键词来寻找清理主体无疑是做多选题，不能得出唯一的、明确的结果。但将“谁制定”改为“谁主导制定”则能变多选为单选，可为该类型的党内法规的清理确定唯一的主体。以《党政机关厉行节约反对浪费条例》为例，如根据“谁制定，谁清理”原则，其清理主体应为中共中央与国务院。但从制定过程来看，该规定由中办法规局牵头起草，中央政治局会议审议通过，最后以中共中央文号（中发〔2013〕13号）印发。由此可见，《党政机关厉行节约反对浪费条例》是由中共中央主导制定的，根据“谁主导制定，谁主导清理”原则，可直接得出中共中央为清理的“主导主体”这一结论。

2.“谁主导制定，谁主导清理”更具有涵盖性

相对于“谁制定，谁清理”，“谁主导制定，谁主导清理”更能明确清理过程中各主体的权限分配，符合“权力分工协调”理论的要求，因而更具有涵盖性。“权力分工协调”理论是构建国家权力结构与运行体系的新探索，是对我们党政权建设理论的新发展。①参见周叶中、胡爱斌：《中国特色的“权力分工协调”论》，《南京社会科学》2018年第6期。党内法规的清理也应当遵循“权力分工协调”理论，强调合理分工、明确分工、权责一致。多个主体联合制定的党内法规的清理主体应当分为两种类型：一是主导主体，即为在制定该法规时发挥主要作用的党组织；二是其他参与主体，即为该法规的其他制定主体。例如，中共中央办公厅与国务院办公厅联合制定的《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》，其清理的主导主体为中共中央办公厅，参与主体为国务院办公厅。在清理过程中，主导主体是发挥主要作用的党组织，起着“把大局”与“做决定”的作用，把握清理的全过程，拥有启动清理、作出清理决定等权力。相应地，主导主体也应当承担滞后清理、错误清理等产生的法规后果。其他参与主体则拥有建议权。例如，《政法机关撤销企业工作实施办法》的主导清理主体是中共中央办公厅，参与主体是国务院办公厅，国务院办公厅有权参与清理过程，并就清理工作提出建议与意见。

（二）清理方式的多元化

现行单一的清理模式导致部分“僵尸党规”“老龄党规”的存在。例如，1986年发布的《关于中央机关团体购买自用农副土特产品的规定》，其印发目的为纠正当时存在的部分中央机关单位通过非正常购销渠道或以不适当的名义，到各地购买农副土特产品，给中央机关造成了不良影响。由此可见，该规定具有较强的即时性，在32年后的今天，此类党规不及时退出将严重影响了党内法治化进程。为此，应建构周延严密的党内法规清理方式，即以单项清理、专项清理作为常规清理方式，集中清理作为“兜底式”清理方式，以保障党内法规与党规实践的接洽关系。

1.单项清理

单项清理方式是指及时地对个别党规进行清理。引入单项清理的优势在于其及时性，能直指痛处，做到“头痛医头、脚痛医脚”，迅速锁定与解决问题。为了充分发挥单项清理的应有功用，应当简化其程序：一是启动程序。不同于集中清理的复杂启动方式，单项清理无需党中央统筹规划作出清理决定，而应由党规制定机关自行启动，再报制定时的审议批准机关批准。例如，《中国共产党党组工作条例（试行）》是涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，由中共中央政治局审议通过，如要对该党内法规启动清理，应当报中共中央政治局批准；二是清理程序。单项清理仅涉及一部党内法规，自然无需梳理步骤，可直接进入审核成效，进而作出清理的处理决定。虽然单项清理的程序可适当简化，但并不意味着其可“率性而为”。相反，在清理过程中，应当征求意见的必须征求各相关党组织、党员乃至党外群众的意见，应当审批的也应当报有权部门审批。

2.专项清理

专项清理是指专门对某种类型或某一领域的党内法规进行的清理活动。专项清理的针对性强，有助于集中时间和力量解决某一方面或某一领域的党规不合时宜等问题。②参见朱力宇、张曙光：《立法学》，中国人民大学出版社2009年版，第204页。例如，2018年2月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发了《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》，对军民融合发展法规文件所进行的清理即为专项清理。在专项清理中，除需要遵循清理的一般规定之外，还应特别注意清理的权限问题：一是不超越“专项”范畴；二是不超越主体权限。例如，在中央纪委开展的涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理工作中，其清理范围仅局限于涉及党和国家机构改革的党内法规，其有权废止《关于加强和改进行政监察工作的意见》《关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》，但对不涉及党和国家机构改革的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》或中共中央组织部制定的《中国共产党党内统计工作规定》则不能涉及，否则就是越权清理。

3.集中清理

从时间上讲，集中清理是指对较长时间段内的党内法规进行的清理；从内容上讲，集中清理是指对较多立法主体所制定的党内法规进行的综合清理。一般来说，当党情、国情、世情发生深刻变动，党的路线方针政策发生较多变化，一大批党内法规不能符合急剧发展的形势时，集中清理应运而生。集中清理能一次性地解决数量众多的党内法规所存在的不和谐、不适宜问题，但伴随而来的，也具有如下不可忽视的弊端。

第一，集中清理具有滞后性。集中清理是“马后炮”，要以一定的时间和一定范围的规范性文件之间的混乱和矛盾为代价①参见周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第388页。，难以及时解决党内法规存在的问题。例如，《农村人民公社工作条例修正草案》，自1962年9月党的八届十次全会通过，直到2012年集中清理才被正式清除于党内法规。而早在1983年，中央和国务院就发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，实质废除了人民公社制度，该党内法规自调整对象消失29年后才被清理。集中清理有碍于党内法规的新陈代谢，不可避免地会导致“僵尸党规”的存在。

第二，集中清理工作量大，清理质量难以保障。例如，根据《意见》进行的集中清理，其第一阶段清理党内法规和规范性文件共计767件，耗时14个月，相当于平均1天就要清理2件。②参见强舸、陈静茜：《党内法规建设需进一步完善退出机制》，《中国党政干部论坛》2015年第1期。由此可见，集中清理具有时间紧、任务重、规模化的特点，为了按时完成清理目标，清理的质量就不可避免地受到影响。

综上可知，集中清理具有时间跨度大、涉及面广、清理难度大、清理时间长等特点，不应是党内法规清理的的“常态”，只有在重要的历史转折时期、重大事件发生等党规情势发生重大改变的情形下，才能审慎适用。

（三）清理标准的类型化

党内法规清理制度的核心是清理标准的确立。清理标准是清理过程应遵循的基本准则或指导思想。③参见陈志英：《省级党内法规清理研究》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2017年第1期。党内法规的清理必须依赖于明确的、周延的清理标准，否则党内法规的清理极易流于形式，成为简单的统计梳理。要明确党内法规的清理标准，必须针对不同类型的党内法规设置不同的清理标准。根据党内法规制定主体、调整范围、适用对象的不同，可将党内法规分为纯粹型党内法规、溢出型党内法规、混合型党内法规三种类型。所谓纯粹型党内法规，是指仅涉及党组织、党员，调整纯粹党务的党内法规，例如，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》。溢出型党内法规，是指超越单纯的党内关系，将非党组织与党外人士纳入调整范围的党内法规。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》。混合型党规，是指党组织与国家机关共同制定的，以党内文件文号形式颁布的党内法规。①参见欧爱民、李丹：《党内法规法定概念之评述与重构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》就是中共中央与国务院共同制定的党内法规等。上述三种类型党内法规的功能定位、调整范围、规范对象存在较多差异，其清理标准势必呈现出多样化的特征。以《意见》为基础，遵循良法的基本要求，党内法规的清理标准应当是实体标准与形式标准的统一，也是合理性标准与合法合规标准的统一，因此，党内法规的清理包括适应性标准、合法性标准、合规性标准、时效性标准与形式标准。在不同类型的党内法规，上述清理标准的内容呈现出较多的差异，需要特别厘清。

1.适应性标准

适应性标准是指党内法规要能与时俱进，不能滞后于党情、国情、世情等。不同类型的党内法规的调整范围不同，适应性标准的具体内涵也存在一定的差异。具体而言，纯粹型党内法规主要调整的是党务，清理的重点在于与党内发展实际相适应，也即是否与党的理论、路线、方针、政策相一致。溢出型党内法规除调整纯粹党务之外，还会涉及党管人才、军队、意识形态、党政领导干部等领导领域，其不仅是管党治党的主要规范，还要对治国理政发挥不可或缺的重要作用。因此，溢出型党内法规除应与党内发展实际相适应之外，还应与国家经济社会发展的需要相适应。混合型党内法规是由党组织与国家机关甚至是社会团体联合制定，具有既调整党务又直接调整国务的双重属性，因此，也必须适应整体社会的发展。

2.合法性标准

合法性标准是指党内法规是否符合国家法律的相关规定。《党章》明确指出“党必须在宪法和法律的范围内活动”。也就是说，党内法规不得逾越宪法与法律的边界。一般来说，国家法律与党内法规属于“双轨运行，并驾齐驱”，因此，对于纯粹型党内法规来说，只要遵循 “不越线”标准即可。但对溢出型党内法规与混合型党内法规则不尽相同，其在“不越线”的基础上，还应当遵循“必要性”标准，也即相应的党内法规是否有制定的必要、是否超过权限范围、是否违背法律的保留原则，等等。

3.合规性标准

在党内法规的清理过程中，合规性标准包括二个层面的含义：第一，是否符合上位党规的规定。如果下位党规的主要内容与上位党规相抵触，应予以废止，其他内容不一致的，则可作出修改决定。第二，是否与同位阶的党内法规不一致。出现此种情形，则按照特别党规优于一般党规、新党规优于旧党规等规则加以处理。如对同一事项的规定存在争议，则应先协商处理，协商不成的，报上一级党内法规的制定主体决定。

4.时效性标准

任何党内法规都不是长生不老的，均存在相应的“服役期限”，必须符合一定的时效标准，否则必须被清理。具体来说，时效性标准分为三个方面：一是是否超过效力年限。不论何种类型的党内法规，一旦超过效力年限，则必须予以清除；二是是否存在“新规代替旧规”。随着新规的出台，涉及同一调整领域的旧规自然失效；三是调整对象的时效性。调整对象已经消失的、或不需要继续执行，应当宣布失效。

5.形式标准

形式标准是党规清理中最简单、最直观的标准，其包括以下三个方面的内容：第一，名称是否为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则7种；第二，是否由党组织的文号印发，例如，《中国共产党党校工作条例》（中发〔2008〕13号）是以党组织文号印发，符合形式标准；第三，逻辑结构是否符合党规规范。根据《制定条例》第5条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”。值得注意的是，形式标准仅应当作为党规清理的辅助标准，往往导致修改的清理结果，而不应当作为废止的决定因素。

四、结 语

总而言之，清理是党内法规制度建设不可回避的技术问题与实践难题。党内法规的“量”依靠党内法规的创制程序即可达到，但要在追求“量”的基础上，达到党内法规应有的“质”，则必须建立健全党内法规的“日落”机制，即党内法规的清理。要建构一套全面、长效的党内法规清理机制，除需要理论界的智力贡献，更依赖于党内法规的制度支撑，将党内法规清理机制系统明确地规定在《制定条例》中。据此，建议《制定条例》中增加以下内容：一是明确党内法规清理主体以及权限；二是明确清理的方式，建立以单项清理、专项清理为主，集中清理为辅的多元清理模式；三是根据党内法规的类型，明确设定较为周延的清理标准。