新能源风险合作监管法律制度研究

卫德佳， 贺 娇

（西南石油大学法学院，成都610500）

一、问题的提出

如今，我国的新能源产业近几年才逐步发展，起步时间不长，因此，现有的新能源风险监管的法律依据明显不足，有待补充。我国对新能源和可再生能源的开发利用的重视起源于十一届三中全会，《中华人民共和国水法》第二十六条以及1986年《关于加强农村能源建设的意见》中的部分规定明确鼓励发展可再生能源，具有直接指导的作用。同时为进一步指导并有效促进我国新能源和可再生能源的发展，在20 世纪90 年代国家制定了《中国新能源和可再生能源发展纲要（1996-2010）》这一纲领性文件，在分析了我国新能源和可再生能源的发展现状及存在问题的基础上，确立了其未来的目标、任务以及相应的对策和措施。与此同时，1995 年《中华人民共和国电力法》以及1997 年《中华人民共和国节能法》的部分规定都包含着可再生能源。21 世纪以后，我国更加关注新能源和可再生能源的发展，国民经济和社会发展的“十五”计划纲要、“十一五”规划纲要以及“十二五”规划纲要均有提及可再生能源。据此，《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》《可再生能源发展“十一五”规划》《可再生能源中长期发展规划》等政策性文件也相继发布。此后，国家发布了《中华人民共和国可再生能源法》以及与之配套的部门规章，如《可再生能源发电有关管理规定》。此外，也有一些关于新能源和可再生能源的地方性法规、规章以及其他规范性文件，如《山东省农村可再生能源条例》《哈尔滨市农村可再生能源开发利用管理办法》《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》等。［1］

由此可见，现有的关于新能源的法律法规、政策性文件大多只对某一部分进行规制，具有很强的针对性。从层级上看，主要由国务院部门规章组成；从内容上看，以《可再生能源法》及其配套的地方性法规、部门规章、技术标准为主，倡导性的规定、具体应用领域以及开发利用立法为补充的新能源法律体系已经形成，但这种立法体系在内容和结构上都存在不足。就新能源风险监管而言，其立法凌乱，位阶低，配套制度不健全，与其他法律的衔接不畅，监管主体单一，有待进一步提高。因此，有必要以我国国情为基础，借鉴其他国家新能源风险监管的优秀成果，东西结合，同时引进新能源企业、行业协会等其他监管主体，共同参与新能源安全、环境、技术等各项内容的风险监管，双向互动，平等协商，从而构建起完备的新能源风险合作监管体系。［2］

二、现行新能源风险传统监管模式面临的困境

目前由于我国新能源事业起步时间不长，体系尚不完善，现有的传统的新能源风险监管体系和方式尚未达到现代化目标，有待进一步法律化、系统化。［3］具体来说主要包括以下几个方面：

（一）新能源风险监管的法律依据不足

目前，我国新能源事业发展不成熟，新能源风险监管立法滞后。一方面我国的太阳能、风能、光伏发电等不同种类的新能源虽然已经正式投入使用，逐步进行实践，但总体形势上仍处于初步探索阶段，另一方面我国关于新能源风险监管的立法工作还停歇在准备阶段，与新能源开发利用技术的发展相比存在严重滞后。用以规制新能源开发利用中存在的各类风险的法律制度仍存在不足。首先，基本法指引缺失。其一，新能源风险监管基本法律缺失。我国虽然有《中华人民共和国可再生能源法》，但没有对新能源的开发利用过程中存在的各类风险如何防范和监督进行专门立法，新能源风险监管可依据的基本法律法规仍然存在明显不足。其二，现行能源风险监管制度与新能源风险监管现状不相适应。［4］我国基础“能源法”缺位，而现行能源法分类明确，针对性强，例如《中华人民共和国矿产资源法》《石油天然气管道保护条例》是以矿产资源和石油天然气管道为保护对象，并不能完全适用于太阳能等新能源。［5］其次，单行法缺位。其一，单行法内容不广。目前新能源单行法规大多集中于规制风电、水电和光伏发电，尚未涉及生物质能、地热、可燃冰等其他新能源。与此同时，现有的单行法规多集中于项目建设、规划、工程验收管理，安全、环境、技术等风险具体监管的主体、程序、方式和责任的制度存在缺失。其二，环境、技术、安全保护类法规不足。为达到保护环境的目的，国家于2016年修正了《中华人民共和国环境影响评价法》并且在2017年颁布了《中华人民共和国环境保护法》，但现有的制度未涵盖新能源开发利用过程中的安全、环境和技术等其他风险。总而言之，考虑到新能源开采方法在实践中的特殊性，现行的单行法规无法完全有效监管新能源风险，有待进一步完善。最后，配套的法律法规不足。其一，有效利益沟通机制的缺乏导致配套法律的滞后。由于有关各方在利益分配方面难以形成有效的沟通机制，达成共识，导致诸多新能源风险监管相关配套法律出现滞后，甚至搁浅。其二，部分配套法律法规与新能源风险监管的实际问题衔接性不高，理论与实践的结合度不紧。［6］例如2015 年通过的《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》，其条款不多，内容单一，可操作性和指导性不高。［7］

（二）新能源风险监管的体制不顺

一方面，监管主体结构不全，职能范围不明。就政府内部而言，从监管职责水平划分上，国家能源局、国家发展改革委、商务部等不同国家部门分工不明，新能源风险监管机构的监管职能分散，不集中，界线划分不清，协调成本过高，存在明显的监管漏洞。［8］以电力监管为例，2013 年我国进行机构调整，撤销电监会，在能源局下另设监管机构。［9］通过这一调整合并，一定程度上使得电力监管体制不顺、职能不清的问题得到改善，对各机构之间的职能冲突起到积极协调作用。然而，多头监管、职能凌乱、交叉、重叠、界限不清的现状仍然存在。从监管职责垂直划分上，各级监管机构之间职能配置不合理。其一是中央监管机构和地方监管机构职能分配不合理。目前我国大力推动行政体制改革，实行简政放权政策，将原属于中央政府的监管机构的部分职能转为配置于地方监管机构，具有良好的改善监管职能的作用，但简政放权政策在实践中的执行是不彻底的。其二是各级政府相关监管职能配置不合理。以光伏发电为例，《可再生能源发电有关管理规定》第八条明确由国家发展和改革委员会负责制定可再生能源发电统计管理办法和光伏发电价格，价格的实际执行则由国家能源局负责监管。这种职能的分工导致在实际的监管工作中，严重影响监管的权威性。

另一方面，政府监管和市场引导界限不清，分工不明。就政府与市场、社会关系而言，对于国家，能源是十分重要的战略资源，对于市场，能源是一种特殊的商品，在这种情况下，政府与市场分工界限不明确的问题不可忽视。目前国家大多运用行政许可、行政命令等强制性手段进行监管，公权的介入限制了市场在引导主体行为、维护市场秩序等方面所能够发挥的作用。毋庸置疑的是新能源协会和企业对本行业有着充分透彻的了解，并且拥有政府所没有的独特的专业能力和经济能力，因此，新能源协会、企业本该成为行业规范、标准的制定者之一，但在现有的新能源风险监管结构下新能源协会、企业无法充分参与，市场机制的力量在监管的博弈中难以发挥。［2］例如《国家发展改革委关于调整可再生能源电价附加标准与环保电价有关事项的通知》，政府就可再生能源电价附加和燃煤发电企业脱硝等环保电价标准进行了管制，使得价格既不能反映出新能源的稀缺性和环境的外部成本，又不能及时表现出市场的供求变化，最终无法真正合理的引导新能源企业的投资行为，也无法发挥出新能源协会的协调作用。［10］

（三）新能源风险监管的运行机制不畅

首先，新能源风险监管方式的实际激励效果不足。近年来，我国先后出台了一系列关于新能源风险监管方式的规定，但其规范大多为部门规章、通知公告，集中性不强，位阶低，级别不高，由此导致经济激励、行政补贴、信用规制等监管方式的稳定性不高。

其次，新能源风险监管单一。监管理念和思想过于保守，创新性不足，监管手段单一，主要依靠强制性手段而非行政指导等非强制性手段。再次，新能源风险监管缺乏程序引导。多主体监管权的分配面临困境，激励指导型监管方式也缺乏合理程序引导。政府提前发挥作用，政府以外其他社会群体的功能没有得到有序有效释放，新能源风险监管主体人浮于事，监管效果不佳，监管效率不高。

最后，新能源风险监管责任机制不完善。明晰监管责任主体是达成监管效果目标不可缺少的一环。从理论上讲，能源主管部门是新能源风险监管的责任主体，但在实践过程中可以发现责任主体不清晰的障碍突出。从能源主管部门内部来说，能源管理部门和监管机构之间的关系是混乱的。目前能源主管部门有两个：国家发展和改革委员会以及国家能源局。两个部门的监管职能交叉重叠面大，未能有效集中，监管职责界限模糊，监管主体责任意识缺失，最终造成监管失灵。同时由于承担能源监管职责的国家能源局在监管过程中行政编制控制、审批程序繁杂、司局设置不合理，不足以承担起全部新能源风险监管责任。此外，缺乏明确的法律规则作为追究新能源风险监管责任的向导。追责必须有法可依，因此，法律规则的缺乏是的如何追究行政机关的责任成为一大挑战。［11］

三、合作监管是化解新能源风险监管难题的根本之道

通过分析传统政府新能源风险监管面临的难题，可以发现政府已有的新能源风险监管模式已经无法满足当前政府监管的实际需求，因此，监管模式的转型刻不容缓。鉴于传统的政府监管难以应对监管实践，西方主要国家在20世纪80年代开始实施监管体制改革，合作监管制度应运而生。简单地说，合作监管是为了实现公共管理的目标而采取的监管的合作形式，即由多元主体（政府、市场、社会主体）采用多种手段在监管领域相互作用的一种监管模式。［12］因此，合作监管理念下的新能源风险监管则是将新能源监管机构、企业、协会统合在合作监管框架下，共享信息，互相协作，各自承担责任以保障监管实效。［13］要实现传统监管模式向合作监管模式的转型，首先应当对目标监管模式进行理论证成。从政治哲学角度来看，德国学者尤尔根·哈贝马斯的话语理论及合作的审议观念强调：只有在受影响的主体表达自己的观点并进行商谈，在达成共识的情况下，制定的政策、标准、规则才具有合法性。［14］显然，基于新能源风险需要多主体合作制定监管决策、监管标准，审议观念具有重大理论意义。此外，当代公法思想中的合作治理等观念也为新能源合作监管提供了理论支撑。［15］如合作治理中突破传统行政管理中严格区分公与私界线的观点，对于新能源监管机构、企业、协会构建合作监管模式具有指导意义。

新能源风险合作监管可以说是目前化解单一监管主体监管能力不足的理想监管模式，对促进监管目标的实现有着重要的作用。私人主体与政府的新能源风险合作监管是“单中心”到“多中心”监管模式的嬗变，以解决问题为导向，利用私人专业知识和技术专长，良性互动、共同管理和控制经济活动，进而更好的服务于公共利益的维护。［11］这种监管模式的关键特征包括：第一，合作监管的主体至少包括一个政府部门和一个社会组织，合作各方平等独立，是超越公共与社会组织边界的双主体或多主体合作模式；第二，合作监管的前提是双方达成了共识，有着共同的目标，并为公共利益服务。由政府主导，对合作的倡始、维护和履行承担主要责任；第三，合作监管各方是相互依赖的，这种依赖关系可以存在不同的方式、条件、期限和程度，其客体多元，不限期限，既可以是一次交互、简单协作也可以是对支配权和自由裁量权的共享。［16］

新能源风险合作监管的方式十分灵活，合作各方的自主权相对较大。因此无论是在技术、程序和知识层面，还是在文化、制度和价值层面，都需要合作双方相互沟通、和睦谈判、达成共识、利益共享和风险共担。［17］也就是说，新能源风险合作监管就是政府、企业、协会等多主体基于平等地位，相互交流、相互协商、共同监管新能源风险，实现预期监管目标的活动。其价值预设和实践机理主要包括以下几方面：

第一，以公益为监管目的。正如台湾学者詹镇荣所说，现代与传统的自我监管是不同的，前者的自愿程度更高，并且具有公益取向性。在现代合作监管过程中，各监管主体通过建立合作关系，达成共识，以实现共同利益。公益性原则在新能源领域主要是满足国家新能源安全，实现公共利益，因此，在该原则指导下，新能源监管部门有责任和义务协调各主体的利益，采取监管措施，让消费者获得价格合理的、可承受的新能源普遍服务，满足其生存需要，让市场中的投资者获得合理的回报，实现一定的经济效益，以实现公共利益。

第二，监管主体多元。传统的监管理论将国家看作是唯一的监管主体。［11］但在新能源风险合作监管中，不仅是由国家承担制定、监督和执行规则的权力和责任，而是国家与众多的私人机构或组织、协会共同分担，共同参与，共同行使，共同对监管活动的结果负责。因此，新能源风险合作监管中监管权力的主体是多元化的，由国家和私人机构或组织、协会共同承担实现公共政策目标的责任。

第三，合作主体关系依赖。多主体之间相互作用的程度决定了能否实现新能源风险监管目标以及能否获得理想的监管结果。在达成新能源风险监管目标的道路上，每个主体的行为对监管结果都弥足轻重，因此，在相互信赖的基础上交换信息、共享资源、优势互补是十分必要的。监管与市场经济环境息息相关，相互补足，这也就意味着不能将监管等同于命令和控制，而是在各利益相关者的达成利益共识后，确立监管规则和程序，并由监管者负责规则的实施。［18］

第四，监管手段多样。在新能源风险合作监管进程中，可以根据实际情况，灵活运用行政补贴、税收、行政奖励等多种手段进行监管，以达到预期的监管目标。正如世界经合组织指出，市场经济的监管是多层次的，需要相关的法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等不同位阶的法律依据来保证市场的有效运作。［19］

第五，监管责任分配明确。新能源风险合作监管过程中，私人和公共机构相互协商，动用所有的主体和资源，共同解决问题，实现监管目标，完成新能源风险监管任务。简而言之，在新能源风险合作监管这一模式下，公共部门和私人主体都应当以“是否有利于完成监管任务”为出发点，基于共同的利益和任务，共享信息，互帮互助。［11］

在新时代背景下，我国全面深化改革措施与能源革命的战略部署为新能源风险合作监管提供了政策支撑。2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调了公共领域多中心、多元共治。2014年中央财经领导小组第六次会议明确提出“能源革命”这一战略部署，用“革命”，而非“改革”可见中央政府对能源行业“壮士断腕”的改革决心，这为我国新能源风险政府监管指明了方向。因此，毫无疑问，新能源风险合作监管是政府监管改革的基本趋势。［2］

四、新能源风险合作监管体系的行政法回应

完备的新能源风险合作监管体制的建构及其有效的运行，既需要理性的眼光和更强的顶层制度设计，也需要通过法律就责任和权利问题提前做出制度安排。

（一）合理界定合作监管范围

适度的行政监管是合作监管有效的前提。因此，有必要合理划分政府和市场的界限，破除“单中心”的落后思想，明确政府和市场各自的监管范围、监管任务，确定哪些监管事项可以共同参与、合作完成，并合理分配监管责任，对政府部门、企业、协会的职权范围、职能、责任义务以明文规定，从而赋予新能源企业、协会参与新能源风险监管的合法地位。［20］因此，我们可以对新能源风险合作监管范围做如下界定：首先，明确政府、协会、企业各方的平等地位，形成伙伴化关系，协商谈判，议定题目，确立目标，达成合意。新能源风险的合作监管能否实际实施，实施效果是否有序、有效，都与政府、新能源企业、协会的利益密切相关，因此，只有形成共识、达成合意才能合作共赢，实现共同利益。其次，合作监管需要政府尊重新能源协会、企业的自我监管权。显然，尊重和保障比限制和剥夺更能激起人的积极性、主动性和责任意识。相对于传统的行政监管来说，自我监管明显更具优势：一方面，新能源企业、协会提供的信息以及专业知识、技术特长是制定专业新能源标准的必要条件。因此，新能源标准的专业性与否有赖于新能源协会、企业的支持。另一方面，新能源风险合作监管目的是为了实现共同利益，达成利益共享，因此，新能源企业、协会的信息、资源、基本标准以及政府监管部门的政策对新能源风险的评估至关重要。综上，基于新能源风险合作监管本身的多主体性、复杂性和专业性，应当将新能源风险合作监管范围限定于题目议定、标准制定、风险评估等范围之内。

由此可见，应当结合新能源市场秩序、行业的发展现状以及新能源风险特性等多种因素，确定新能源风险合作监管范围，并用行政法来界定政府与市场监管边界。［2］

（二）建立多元化合作监管主体体系

多元化合作监管主体体系的建立，需要各方主体之间坦诚交流、信息共享、积极互动、平等合作。新能源风险合作监管是横向配置政各监管主体权力的监管模式，因此，有待加强建设监管主体和合作制度。具体来说：一方面增强新能源风险合作监管主体的自身建设。首先，合理配置中央监管机构之间、中央和地方监管机构之间、地方监管机构之间的监管职能，通过行政组织法差异化配置新能源风险监管权，形成独立权威又共同参与的监管模式。其次，健全企业法人治理结构。［21］其一，制定更加合理完备的公司章程、规章制度，明确各成员具体的职责和权限、奖惩规则以及内外部的合作机制。其二，合理组织新能源企业内部工作人员。加强培养新能源企业内部工作人员的风险防范意识以及相关商务专业知识、技能，形成专业化的人才队伍，有足够的能力参与新能源风险监管。最后，完备新能源协会内部治理机构。确立相互配合又相互制约的内部治理结构，发挥协会的独特优势，调节行政监管机构与公司之间的关系，平衡行政监管机构与公司之间的利益。另一方面，赋予新能源企业、协会平等的参与权。就新能源风险合作监管主体体系而言，充分利用新能源风险监管机构已有的监管经验，通过对政策的引导，使新能源协会、企业通过协商会、论证会等制度共同参与监管问题的形成以及标准的确定，成为制度化的监管主体，与政府合作监管新能源风险。因此，可以借鉴英国在1974 年设立健康安全委员会的优秀经验，我国可以考虑设立由各监管主体共同组成的新能源监管委员会，通过讨论协商，达成共识制定出科学可执行的政策和标准。

（三）引入激励型监管方式

新能源风险合作监管的顺畅运行，要求各监管主体在参与监管时是主动、积极和自愿的，因此，最大限度的激发各监管主体的激情是十分必要的。对此，在新能源风险合作监管的进程中，应当减少命令控制型手段，增加激励型措施的运用，探索更加有效可行的形式。首先，灵活运用不同的激励手段。明确合作监管各方的范围和界限，灵活应用赋权、税收、行政合同、行政奖励、信用规制等方式激发新能源企业、新能源协会参与监管的热情，发挥出非政府主体独特的作用。其次，充分重视媒体宣传和舆论的积极作用。可以通过表彰的形式来肯定风险监管的成果，从而提高监管主体的积极性。最后，建立全方位的监督机制，以此保证公共事务监管的品质。这种监督不仅要求政府严格、合理地依法监督其他监管主体，同时也需要私营企业、第三部门有权对政府的监管行为、监管成果施加压力、行使监督权、建议权，以此促进其更好地监管新能源风险。只有这样，政府、企业和协会才能在新能源风险监管中积极参与、互相交流、各司其职、优势互补，形成合理的新能源风险合作监管体系。［22］充分释放出社会活力，实现社会效益和经济效益的共同增长。［23］

（四）建立促进良好监管的程序

新能源风险合作监管程序的正当性与监管运作的有序性密切相关。监管主体地位的平等、合作监管行为的规范都需要良好的监管程序，以此促进各监管主体互相信赖、相互配合，保证新能源风险法律制度的落实。一方面，在程序上赋予监管主体的主体地位以及实质性的参与权。新能源风险合作监管与单纯的公众参与是不能混淆的，新能源风险合作监管要求新能源企业和协会在制定监管标准、解决监管问题等过程中，拥有体系化的、实质性的参与权，保证其意见、建议、以及各种利益诉求得到充分表达，从而使决策趋理性的同时也更符合公众利益，以革除形式主义的弊端。另一方面建立标准化的新能源风险合作监管程序规则。首先，加强利益共享机制与多元协商机制。以公共利益为导向，平等对话、交流协商，协调各新能源风险监管主体价值取向，达成共识，平衡利益，形成合意。其次，建立协商辩论化的程序机制。基于新能源风险监管的政策及各类数据，有效辩证新能源风险监管主体的监管行为，并为新能源风险监管主体提供行为准则。最后，建立完备的行为保障程序。新能源风险监管机构通过对自身决策负责、对理由进行说明、接受公众监督等多种方式，来达到对监管行为本身有效监督的目的。因此，我们应当建立“实质合法”的程序制约机制，促进合作监管中各监管主体平等交流、相互信任、齐心协力，最终实现最佳的监管效果。［2］

（五）建立新型监管评估-责任体系

新能源风险监管模式的转型，必然内在的要求责任体系的转变。因此，传统的以职能部门的绩效作为其工作评估的标准已经不符合现代最新的要求，需要从“专注于内部活动朝专注于外部结果的方向转变”，形成健全、科学而合理的效绩评估机制。根据新型指标进行评估后，依据评估结果，合理分配法律责任，建全监管主体的法律救济。具体而言，责任体系包括几个方面：

第一，明确责任主体。其一，下级监管部门对上级主管部门的责任。上级主管部门从合法性和合理性两个层面对下级监管部门、监管组织合作监管的具体情况进行监督和评估，并根据最终评估考核结果实行奖惩，激发监管积极性。其二，行政机关对社会公众的责任。行政机关实施行政管理，应当严格依法公开监管信息，保证信息的真实性，保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。其三，行政机关对立法机关的责任。通过加强立法机关问责权、政策和监管目标一致性的维持，达成预期的监管效果。第二，构建合理的责任承担形式。根据实际情况，灵活行使行政裁量权，如：对于初犯或情节较轻的，从轻处罚；对于再犯或情节较重的，处从重处罚。第三，完善追究责任的程序。妥善处理好政府、企业与协会的利益冲突，将权力关在制度的笼子里，通过法律的公平权衡机制提供保障。第四，完善法律救济途径。通过丰富救济的内容，构建出以司法、仲裁等正式法律救济为主，民间调解、政府信访、申诉、新闻舆论等非法律救济为辅的救济体系，切实实现权利救济。第五，完善公共领域责任的监督体制。一方面，转变监督理念，提升监督意识。坚持依法、主动、务实、创新，改良监督方法，统筹监督职能，创新监督渠道，提升监督质量，强化监督保障，确保监督实效。另一方面，提升现有执法队伍人员的监督能力。加强对现有执法队伍人员的培训，定期和不定期安排执法人员学习法律知识以及专业知识，提高整体执法队伍的法律水平，并及时对违规违法的行政人员进行处罚，从执行队伍上保证社会保障法律体系能够持续稳定有效的实施。同时，提高公民的道德、法律素质和意识，冷静理性有效地行使监督权。

总而言之，通过合理界定政府、市场、社会的监管范围，引入激励型监管措施，建立多元合作监管主体体系、促进良好监管的程序、新型的监管评估-责任体系，从而构建起与新形势相适应的新能源风险合作监管的法律体系。