新中国70年政策试点的历史演进、经验总结与未来展望

窦玉鹏

（中共山东省委党校［山东行政学院］新动能研究院，济南250103）

新中国70 年来的政策试点实践表明，中国政策试点的核心方法是有益经验外推，即主动对具有重大影响的公共政策进行局部试验亦或吸纳局部地区政策创新有益经验，经上级政策制定主体评估、调整形成更具普适性政策以在更广泛区域展开实施。政策试点内含“创新—学习—扩散”政策机制与由点到面渐进辐射式政策过程，是经验理性与技术理性互补融合的政策模式。

政策试点从实践探索走向学理研究得益于对中国改革开放伟大成绩取得原因的探寻。德国学者韩博天等认为，中国经济腾飞的核心机制在于通过规划与政策试点的链接实现“顶层设计”和“摸着石头过河”的有机结合，降低政策创设的不确定性和成本［1］。周望从历史文献资料、中国共产党领导人相关著作入手对政策试点的历史演进进行了梳理，将其阶段划分为土地革命时期、抗战时期、解放战争时期，并以此为基础对政策试点发展演变规律进行了宏观分析［2］。

随着近年来国家治理方式和技术的实践创新，与政策试点有关的历史资料在国家治理实践中频频提及，比如毛泽东同志在《长冈乡调查》中关于政策试点的论述，以及在“枫桥经验”中对政策试点方法应用的批示，但学术界从政策试点角度进行理论关注较少。此外，无论中国政策实践还是中国政策试点理论与实践的互动都日新月异，以往的理论研究已经无法同步于政策实践、交叉理论的发展。因此，在新中国成立70 周年这样的特殊节点，从中国政策试点历史演进入场，吸纳中西方理论新成果，从政策实践和理论构建角度进行阶段划分，对中国政策试点进行经验总结、未来展望具有重大理论与现实意义。比如借助叶海卡·德洛尔关于政策工具与待解问题的关系框架来分析政策试点在中国生根发芽的生命力所在，以阐明中国特色的政策试点与新中国70年来的建设所蕴含的实践互动关系。有中国特色的政策试点与西方近年来兴起的政策实验主义的政策实践初衷具有一致性，有必要部分借鉴西方实验主义方法论，实现以往重视试点准备、试点进行到两者与试点后政策评估等量齐观的转变。

一、政策试点的历史演进

中国政策试点实践探索发端于土地革命时期，伴随中国共产党领导的革命、建设和改革开放经验积累而日臻成熟。中国政策试点是在实践中探索出的在既定制度框架内不拘泥于事先预定情景、灵活多变的政策工具机制。如果从应用范围、模式化程度和理论框架成熟度等方面构建阶段划分参照系，那么，新中国70年来政策试点历史演进可分为方法理论化阶段、大规模应用阶段和整合优化阶段。

（一）政策试点方法理论化阶段

1.方法理论化阶段溯源：革命时期工作方法论

政策试点萌芽于毛泽东同志在武汉主持农民运动讲习所期间所发表的《湖南农民运动考察报告》，这篇文章将湖南农民运动经验加以提炼概括，以形成对全国农民运动的指导。作为工作方法，政策试点可溯源至土地革命时期。土地革命开展之初各地情况千差万别，没有现成政策、经验可资借鉴。中国共产党只能依靠吸纳提炼各地土地改革的创新经验，特别是基层党组织创造的鲜活经验形成工作方法。比较典型的如毛泽东同志、邓子恢同志选取井冈山和闽西为试验点，分头探索土地改革经验。随着试验经验积累，至瑞金土改的“模范兴国”时期，已总结出一套涵盖全面调查研究与选取试验点相结合、派遣土改工作组与培养本土化干部相结合、组织先进示范点学习与派遣本土干部推广经验相结合的成熟工作流程。［2］毛泽东同志在此时期所著的《长冈乡调查》强调：“而这个问题的解决，不是脑子里头想得出来的，这依靠于从动员群众执行各种任务的过程中去收集各种新鲜的具体的经验，去发扬这些经验，去扩大我们动员群众的领域，使之适合于更高的任务与计划”［3］。可见，政策试点中的“积极试点”、“典型示范”因在实践中显著的积极效果而被中国共产党领导人所倡导使用。

2.方法理论化阶段论证：工作方法论的普适化建构

新中国成立后，伴随政策试点应用场景的多元化、应用环境的复杂化，中国共产党主动对政策试点工作方法进行了严谨、规范、系统的理论思考与总结。同时，政策试点在更多场域的运用也需要将成熟方法加以理论化，使其成为能够解释和指导实践的理论框架。新中国成立后经过十几年的理论研究与实践探索，1963 年《人民日报》发表社论《典型试验是一个科学的方法》。在这篇社论里，毛泽东同志不仅从经典论述和实践经验两方面论证了政策试点的科学内涵，还对政策试点所采用的“从群众中发现方法”、“典型试验、连环示范”、“分类分层渐进式试验”等方法的科学性进行了系统论证，具备了基本理论框架所必须具备的严谨性、规范性与逻辑性。同年，毛泽东同志对“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的“枫桥经验”作出批示：要求“各地仿效，经过试点，推广去做”［4］。理论和实践表明，政策试点在这一阶段不论是在实践应用方面还是在理论建构方面都已经具备显著普适性特征。

（二）政策试点大规模应用阶段

相似政策经历为政策制定者积累了成功或失败的经验，会从多个角度影响政策制定者的未来决策。经历过土地革命试验探索的邓小平、陈云等中国共产党领导人，在“解放思想、实事求是”理念引导下，将政策试点经验移植于改革开放实践，并在多次讲话中对政策试点予以肯定和支持。邓小平同志在“南方谈话”中尤其重视政策试点在改革开放中的作用，“改革开放胆子要大一些，敢于试验……每年领导层都要总结经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决”［5］。“摸着石头过河论”与“猫论”、“不争论”并列为改革开放三条重要经验，是陈云同志对政策试点的形象比喻：“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’”［6］。

从实践层面看，政策试点大规模应用后管理组织和操作程序的无序化、开发区的普遍化面临错综交织的利益格局，客观上促成了宏观政策制定视野的提高、操作程序的规范化、更广泛试点地区选取的统筹推进。从宏观政策制定视野的提高来看，承担宏观政策制定的原国家发展计划委员会与现国家发展和改革委员会都对政策试点工作职责予以明确规定。从操作程序的规范化来看，中国政策试点实践在大规模应用过程中逐渐形成以“先行先试”探索、以“典型示范”带动、以“以点促面”逐步推广的经典模式。从试点范围选择看，特区和开发区模式从“深圳特区”肇始，经过改革开放后四十多年的发展已在中国遍地生根，成为推动中国经济持续稳定增长的重要引擎。

以上表明，改革开放以来，政策试点已成为一种大规模的实践机制，从制度设计上鼓励、支持地方政府在制度框架内承接或主动进行政策试点，并在组织架构、操作程序、试点范围选择上力图形成政策“创新—学习—扩散”的稳定秩序安排。

（三）政策试点整合优化阶段

习近平总书记认为，“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持改革开放正确方向，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。［7］“攻坚期和深水区”突出表现为：经济、社会等问题错综交织，改革深度、广度有待拓展，单一改革措施面对改革的复杂性、艰巨性易靶向偏离，这些都对实践中政策试点类型、方法在更高层次提出了更高要求，政策试点进入整合优化阶段。这一阶段注重政策试点顶层设计和统筹安排，运用“大方法论”、多样化的一揽子试验类型，采用对照实验组方式对多试点区域进行经济、文化、社会等多领域的多重实验性操作，观察有关制度在现实中的运行效果，挖掘可复制、可推广、可借鉴的经验要素。

从实践看，这一阶段政策试点区域从试验区扩大到综合试验区，试点项目内容围绕中国治理实践与治理日程与时俱进。具体来讲，政策试点演进路径呈现从经济发展试点转向经济、社会、生态协同试点趋势；试点内容扩散至乡村振兴、特色小镇建设、自贸区、新旧动能转换等领域；政策试点目标围绕制度创新核心整合优化，旨在形成可复制、可推广、可借鉴的制度成果，如为提升对外开放水平、加快经济高质量发展的自贸区改革试点，及进行一揽子前沿政策和具有前瞻性创新试点示范的雄安新区等。

二、政策试点的经验总结

（一）政策试点有机内嵌于中国现代化建设伟大征程是其生命力所在

正如政策科学泰斗叶海卡·德洛尔所说：“只有在政策工具试图解决的问题具有很大连续性，而现有的解决方式也具有很强的连续性时，渐进主义才会奏效。”［8］新中国成立70 年来，中国共产党依靠将自身建设有机内嵌于国家现代化建设征程，保持了基本政治制度的稳定和国家现代化建设战略方向的一致性。这种稳定性和一致性所蕴含的连续性政策待解问题为政策试点的应用提供了稳定场域，是中国政策试点得以成功的根本因素。

新中国成立70 年来伟大建设成就的取得，政策试点功不可没。一是政策试点使中国改革决策得以实现“追赶型”目标紧迫性与“摸着石头过河”渐进性有机结合，避免了因追求过高目标而急躁冒进；二是规划、战略的方向性指导与政策试点创新性探索衔接。新中国成立70 年以来，通过具有统领性的战略、规划机制的引导，形成了链接中央到地方的政策网络，形成了容纳多样性、鼓励有益政策探索和试验的制度空间。如社会主义初级阶段的“三步走”战略，对社会主义初级阶段的战略目标按时间段予以划分，从制度框架层面分解战略目标紧迫性，从政策试点层面吸纳有益经验形成制度创新。“三步走”战略通过政策试验、探索创新形成有益经验，充实了实现战略目标的策略集，从而渐进达成战略目标。

（二）政策试点基础方法论的创新与完善是政策试点得以不断优化的重要生发点

政策试点政策制定模式源于中国共产党土地改革实践的主动探索，在改革开放中被广泛应用于国家现代化进程，在新时代成为推动全面深化改革的系统集成引擎，是中国共产党治国理政经验升华的重要结晶。政策试点“有益经验外推”的核心方法得益于中国共产党长期治国理政过程中方法论的不断创新与完善，是政策实践探索与方法论逻辑演绎的耦合。新中国的第一代领导集体在领导革命实践中逐渐形成“实事求是”的方法论，毛泽东同志1941 年在《改造我们的学习》中将“实事求是”阐述为：“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。”［9］邓小平同志在此基础上对方法论进一步补充，提出“解放思想、实事求是”，并认为“解放思想，就是使思想和实际相符合，就是实事求是”。［10］政策试点的途径之一是通过局部范围的政策试验形成有益经验，这与“实事求是”、“解放思想、实事求是”在理论内涵上具有一致性。在政策实践中不断创新和完善方法论是新中国成立70年来面对新情况、新问题，通过政策试点形成新的有益应对经验并不断吸纳成为制度创新的重要生发点。

（三）“规划—政策试点”治理模式是中国本土化政策制定的特色

政策自上而下的运行机制与高度不确定的政策应用环境之间如何互动调适是中国传统治理模式中的一大难题，而新中国自成立之初就力图通过“规划—政策试点”治理模式寻求政策规制与环境变动性的平衡进行应对。新中国自1953年制定第一个五年规划，截止目前已发布十三个五年规划。地方各级政府在制度框架内或在中央政府的指导下创新政策实践，并逐渐形成“规划—政策试点”治理模式，成为中国本土化政策制定的特色。“规划—政策试点”治理模式包含：中央审慎制定制度框架与衡量标准；地方在既定制度框架自主进行政策创新；中央通过对地方执行绩效的考核，确保政策轨迹不偏离既定制度框架；目标框架与衡量标准具备修正弹性，根据绩效考核进行循环往复修正。以此框架观照新中国70年来的政策试点实践，“规划—政策试点”治理模式在保证地方政策方向和中央目标保持一致的基础上赋予了地方进行政策试点的合法性和空间。

三、政策试点的未来展望

（一）实践和理论的互动式探索是政策试点机理更加明晰、机制更加成熟的必由途径

对大量政策试点实践案例进行剖析，发现其遵循政策“创新—学习—扩散”运行轨迹，因此，对中国政策试点实践进行理论衍化和凝练，有助于在政策与环境互动频繁、关系错综的开放政策实践环境中更加客观、更加逻辑地界定问题。同时，通过对政策实践进行简化与排序，揭示政策系统因素之间的本质联系和规律，提炼理论与实践良性互动的政策模型，可以为建构具有中国本土特色的公共政策框架提供更富有意义的参考。

中国政策试点作为中国国家治理策略体系的重要组成部分、塑造“中国奇迹”的基础性治理机制，正如习近平总书记所说，“要根据时代变化和实践发展，不断深化认识，不断总结经验，不断实现理论创新和实践创新良性互动，在这种统一和互动中发展21 世纪中国的马克思主义。”［11］面对日益纷繁复杂的中国治理实践，政策试点在中国政策实践中表现出来的良好适用性督促和推动着理论进行回应。在政策经验总结方面，政策试点需要总结大量成功案例来优化内在的运行机制及策略；在理论方法创新方面，随着近年来西方政策实验主义兴起，特别是2019 年诺贝尔经济学奖花落“全球减贫方面的实验性方案”，强调控制变量条件的政策实验法、使用量化分析方法进行“成本—收益”考量的前瞻性理论思考、根据差异性因素评估政策试点实然效果将成为对中国政策试点新一轮理论创新的回应。

（二）政策试点单位选择经验艺术与技术理性的统一是获得有效、普适性治理经验的前提

作为旨在取得有效、普适性治理经验的政策试点，在选择试点单位的时候，要注重经验艺术与技术理性的统一。从试点动机看，政策试点的实施旨在为具有全局意义的政策变迁、政策创新提供有益经验增量。有益经验增量则既要包括政策试点中问题靶向精准的政策又要包括失准的政策，因此不能单纯为了取得卓有成效的试点效果而人为通过政策倾斜、资金洼地、项目堆积制造政策“盆景”。试验单位的选择不是随机性的指定，而要选择具有普遍意义的典型、示范意义的样板，试验内容要契合本地区体制机制突破、改革发展瓶颈或现实迫切需要。在这方面最显著的例子是，近年来为进行全方位扩大开放所选择和设立的全国18 个自贸区的差别化试验，其最终确定的试验区域、试验主题就契合中央所赋予的战略定位、地方特点。从风险、成本计算角度看，政策试点本身就是一种渐进式的“试错”，其实施风险的不可控性、实施的不可逆性要求试点区域具备一定的社会统合能力、制度创新能力、必要试验成本的支付能力、政策试点失败的风险承受能力。从经验艺术与技术理性的角度看，政策试点需要在继承“治大国若烹小鲜”经验理性的基础上充分借鉴西方公共政策理论研究框架、统计学等技术理性成果，在相同条件下设置“对照组”进行“双盲”试验。

（三）主动整合式战略顶层设计是政策试点在新时代发展的主要方向

当前我国正处于百年未有之大变局，改革进入深水区，新问题、新情况、新矛盾日益错综交织。以往单一试点内容、试点区域、试点目标的政策试点亟需以主动整合式战略顶层设计框架进行重构。“主动整合”意味着将主动设计、风险压力测试、信息反馈机制、系统思想贯穿政策试点“创新—学习—扩散”全过程。具体来讲，具有主动整合战略顶层设计内涵的政策试点，在设计初衷上，其关注点应从效果“应该”如何转移到“是怎样的”及政策试点所得经验推广后“可能是如何”的；在内容呈现上，要涵盖政治、经济、社会等多个领域；在范围选择上，会更加注重谋求整体、协同的综合效益。譬如，为给全国提供可复制可推广经验，雄安新区对一揽子集成性前沿政策和前瞻性创新示范项目进行了先行先试探索。另外，具有主动整合战略顶层设计思维的政策试点具有政策压力测试机制、政策主体激活效应与信息“探路石”效应。政策压力测试机制是对放入试点环境的新政策带给原有政策系统的压力、震荡、风险放大等进行提前测试，以避免产生系统风险。（1）政策试点激活效应是指新政策放入试点环境后产生的外在压力致使原有环境—政策均衡发生变迁后，周围政策主体通过政策学习、绩效压力等而被激活的政策创新活力。（2）信息“探路石”效应体现在通过对政策试点过程、效果等信息的获取，政策制定者得以近距离观察若干决策客体，重新界定政策待解问题，修正“问题—决策—执行”的信息反馈循环。

注释：

（1）2014年3月5日，习近平参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时提出，“在自由贸易试验区要做点压力测试，把各方面可能发生的风险控制好，切实防范系统性风险特别是金融风险。”2018 年11月20日，人民日报发表文章称，“自贸区建设要取得实效，必须解放思想、与时俱进，尽可能把问题穷尽、把办法想足，真正起到压力测试作用”。

（2）周黎安在《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》一文中建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型，旨在强调地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响。这说明地方官员存在晋升绩效压力，而这种地区间绩效比较给予了地方官员进行政策创新的压力。