城市双修的理念、方法和实践——基于全国城市双修试点工作经验研讨

■ 李昕阳

回顾我国改革开放40年来的城市建设发展历程，城市基础设施得到明显改善，公共服务和管理水平持续提升，但也面临着诸多城市病，仍存在大量欠账。自2015年以来，住房和城乡建设部推动生态修复城市修补（简称“城市双修”）工作，将城市双修作为贯彻落实中央城镇化会议和中央城市工作会议精神的重要行动，通过试点探索城市转型发展、更新发展和绿色发展的路径，并于2016年推广了三亚经验，2017年推广了徐州经验，2018年推广了景德镇经验，如今城市双修的理念不断创新，技术方法不断完善，深入推动了各地城市转型发展。

城市双修的政策分析

习近平总书记高度重视城市病治理，在中央城镇化工作会议、中央城市工作会议以及到北京视察等多次重要会议讲话中，屡次提到城市病治理问题。习近平总书记在十九大报告中指出，要“抓重点、补短板、强弱项”，要由高速增长转向高质量发展。2018年10月，习近平总书记视察广州长庆坊时指出，城市规划和建设要注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。这些新思想在指导城市双修工作的同时，也为城市双修提出了新的、更高的要求，城市双修关注人民最关心、最直接、最现实的利益问题，从构建便民生活圈等细微之处着手，不断完善城市生活环境，这不仅是城市转型发展的催化剂、助推力，更是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要行动。

习近平总书记强调，要完善城市治理体系，提高城市治理能力，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。当前的城市病，追根溯源都是城市的治理体系与治理能力方面不足的表现，城市双修是推进社会共治共建共享的具体手段，把城市建设与政治建设、社会建设、文化建设、民生改善、生态建设结合起来，这不是简单的城市环境整治，而是完善城市功能，弘扬城市文化的过程，提升了城市综合服务能力和精细化治理水平。

2018年全国“两会”政府工作报告中首次提出，“按照高质量发展的要求，统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局”。当前，我国城市正处在从外延粗放扩张向内涵提质转变的阶段，城市双修已经成为推动城市高质量建设发展的综合性抓手，不断增强人民群众的幸福感和获得感。

城市双修的技术方法

4年多来，全国各地深入推进城市双修工作，据不完全统计，58个试点城市的项目累计有5938项，涵盖了13个类型、60多个领域，大到城市的山体复绿、黑臭水体治理、天际线引导、15分钟生活圈建设，小到电梯加装、社区健身器材更新等方方面面，投资超过万亿元。根据各地工作经验，分别从城市双修规划设计、生态修补技术和城市修补技术三方面阐述工作要点。

（一）城市双修规划设计

城市双修规划设计重在问题评估，不仅要全面调查城市自然生态本底和环境质量状况，摸清城市及周边生态要素破坏情况，还要系统解析城市功能设施、空间环境、特色风貌等方面的不足，找出“短板”和“欠账”，具体分为总体层面和详细层面规划设计。

总体层面。应依据国土空间相关规划，结合问题评估情况，编制城市双修专项规划，运用总体城市设计方法，统筹协调自然山水、湿地、植被等生态要素与城市人工环境的关系，系统梳理城市各类系统，明确城市双修工作的主要内容，将城市问题最集中、生态环境最严峻的区域作为修复修补的重点区域，确定近期重点实施项目。

详细层面。加强城市双修的重点地区的详细规划设计，指导具体的项目落实与建设实施，用好城市设计手段，划定若干个城市双修的单元，对每个更新单元的公共设施和空间环境进行综合统筹规划设计。

（二）生态修复技术

山体修复。根据生物资源保护、地质地貌等要求，确定山体修复模式，在保护山体原有植被的基础上，采取多种方式恢复乡土植被群落，丰富生物多样性，对于有条件的地段，应充分考虑城市景观效果，营造观赏性强的风景园林。

水体修复。城市水体修复应与流域综合整治相协调，统筹考虑干支流、上下游、左右岸、湖泊水库等水体关系，要注重恢复河床自然形态，选择以土著植物配置，维持岸线多样性，充分利用城市滨水岸线和风景资源，建设城市滨河公园、湿地公园等。

绿地系统修复。城市绿地系统修复要注重扩大城市生态空间，要通过拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿等形式，增加城市绿量，合理完善布局绿心、绿楔、绿环、绿廊等城市结构性绿地，优化绿地布局，并注重加强城市绿地与区域内各类生态空间的衔接，增强绿地生态服务功能。

（三）城市修补技术

完善城市功能。重点完善与市民生活密切相关的公共服务设施，包括养老、教育、商业等，营造15分钟生活圈，要注重推进公共文化、体育、医疗设施和养老设施的融合，补足社区公共服务设施配建短板。

优化空间环境。着力提高街道环境品质，完善无障碍设施，保障人行道与自行车道的安全性与连续性，在旧城区中要鼓励发掘闲置用地、城市街角等，修补完善各级城市广场，满足市民活动需要，鼓励商业、文化、教育等设施中附属绿地对外开放，为市民提供多样化活动场所。

塑造特色风貌。运用城市设计方法，优化城市格局，对历史文化遗产比较集中的历史城区、历史文化街区，应采用整体性的保护措施，对城市重要街道、广场、滨水等地区，要加强城市立体空间形态的管控。

（四）城市双修试点城市工作经验

城市双修是一项综合性的工作，以各地工作经验来看，城市双修工作保障有力、措施到位、责任明确、进展显著、市民获得感强的城市，无不是市委书记、市长亲自挂帅出征，充分发挥自上而下行政统筹的力度，加强综合协调能力，推动工作的开展，形成党委和政府主要领导亲自抓、分管领导着力抓、相关部门合力抓、全社会共同抓的局面和氛围，具体工作经验主要分为以下几项。

强化省级组织领导。领导重视是做好城市双修工作的重要保障，各省级住房和城乡建设主管部门通过成立省级城市双修工作领导机构，开展编制专项规划、制定工作方案、列支专项资金、加强监督考核等工作，强化工作落实。据了解，全国有9个省（区）还单独设立了36个省级城市双修试点城市，定期组织召开工作推进会、协调会和研讨会，总结和推广省内各试点城市工作经验，推动了全省城市双修工作。

明确市级协调机制。城市双修是涉及城市多个部门的综合性工作，需要建立市级统筹协调机制，需要地方党委和政府主要领导亲自挂帅，明确主体责任，建立工作领导小组，统筹多部门共同推进工作。目前，58个试点城市均成立由市领导任组长工作领导小组，并将工作小组办公室设在市级规划建设主管部门，统筹发改、城管、交通、环保、农林、水利等部门，形成上下联动、部门协作、多方参与的工作格局。其中，共有37个城市是由党委、政府主要领导亲自推动工作，定期开展巡查和日常监督，确保城市双修工作高效有序有效推进。

协同推进共同缔造。城市双修工作大多与市民生活密切相关的事情，需要自下而上的市民广泛参与。一些城市发动街道和居委会社区工作人员、居民、企事业单位等多方力量参与到城市双修中，共同缔造美好环境，实现了城市规划建设管理的共谋共建共治共享。如泉州在开展社区营造的基础上，实施社区自治试点，通过街长制、立法保护和“家园共造”等机制，促长效管理，市民的直接参与，不仅改善了市民居住环境，还在激发了市民创造力，增强了市民的主人翁意识，城市基层的治理能力得到不断健全，这也是国家治理能力现代化的重要特征。

注重统筹谋划。注重统筹谋划工作，据统计，全国58个试点城市均编制城市双修相关专项规划，通过规划编制摸清城市建设发展问题，以提升城市品质和推动城市高质量建设发展为工作重点。一些城市创新规划编制方法，充分整合利用既有的各类专项规划，针对问题提出规划对策，编制新的专项规划。如福州市结合多规合一推进城市双修，划定生态控制线，重点开展山体保护、绿道网建设、河道整治等工作，有效提升了环境承载力。

强化项目带动。把城市双修细化为系统性强、操作性强的工程项目，涵盖山水林田湖整体修复、河道疏挖、黑臭水体整治、城市功能完善、旧城改造和文化传承等多门类，综合考虑民生性、时效性、示范性和系统性等因素，以项目为着力点，明确各项目的设计、建设时序、投资规模和责任单位，将项目实施与年度城建计划充分结合，确保项目实施有计划、资金有保障、考核有依据，科学统筹推进。

注重宣传引导。牢牢把握正确的舆论导向，通过全方位、多层次、广角度地开展宣传工作，充分利用报纸、电视、广播、网络等各类媒体，解读城市双修专项规划与实施项目，突出宣传工作成效和亮点，跟踪介绍项目进展，让市民充分知晓城市双修工作对环境的改变，增强市民对城市双修工作的认识。如泉州市创新宣传组织方式，策划“润物无声”系列主题展览，举办第二节徒步活动等，将非遗文化与市民游客交融在一起，打造“见人见物见生活”的历史文化古城，市民了解、支持、参与城市双修工作的良好氛围已经形成。

促进绿色发展。将绿色发展理念和要求融入城市双修工作中，结合违法建筑整治，拓展公共活动空间。一些城市开展公园绿地品质提升专项行动，整合并串联现有零散布局的公共空间，形成完善统一的公共空间体系，还有一些城市将原规划中的商业用地调整为公园用地，满足市民活动需要。如洛阳市采取见缝插绿、拆违建绿、腾退还绿、破硬增绿等方式，建设了100个小游园，使市民切实感受到了“开门见绿、出门见园”。

保护城市历史文脉。将历史文化保护工作作为城市双修的重要环节，加大力度保护城市历史格局，延续城市历史文脉，展现城市历史风貌，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，让城市历史文脉得到更好的保护和传承。如泉州市加强历史文化街区、文物古厝、街巷肌理等全面保护，完善公共服务配套、改善古城居住环境，开展精细化管理，提升城市宜居水平，留住原住民；开封市在历史文化名城保护基础上，以不大拆大建为前提，完善基础设施，修复生态环境，改善人居环境，振兴文化产业；景德镇市以工业遗产保护为抓手，对城市具有历史记忆的工业遗产遗存实施整体化保护，打造文化创意生产展览展示基地，提升城市的文化内涵，增强城市活力。

补足城市短板。以项目为抓手，通过完善城市重要基础设施，增加公共空间，改造背街小巷等，集中力量补足城市短板，并优先实施与百姓关系最密切、影响最深远的项目，用有限的投入取得了经济、社会、生态等方面的最大效益。如南京市开展“两减六治三提升”专项行动，以黑臭河道整治专项工作、老旧小区整治专项工作、公共空间“微更新、微幸福”工作等为抓手，系统补足城市短板；淮北市集中整治采煤塌陷区，修复被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境质量，推动资源型城市转型。

加强立法工作。一些有地方立法权的城市加强了立法立规工作，制定城市双修相关管理制度，明确建设要求、工作流程和各部门工作责任，确保在规划、建设、管理方面有章可循。如南京市制定《蓝线管理办法》《街道设计导则》等政策和技术导则；济南市制定《停车场建设和管理条例》《户外广告设置管理条例》《山体保护办法》等地方性法规；苏州市制定《园林管理规范》《违法建设处理规定》等8项相关的管理办法、法规。

加强监督考核。城市政府将城市双修工作目标任务纳入年度目标绩效考核，结合政府工作考核、其他部门工作考核、领导干部任期审计等方式落实，并加强日常督办监督工作，对标年度目标责任，明确目标管理和工作要求。如延安市坚持每周一检查、一月一排名、一月一通报，对考核较差的部门和单位进行约谈问责；景德镇市成立3个巡查小组，采取实地查看、查阅资料和现场交流等方式，实施全覆盖督查，督促项目建设进展，保障项目建设质量。

破解资金瓶颈。资金问题是城市双修工作的瓶颈，一些城市开拓思路，调整过度依赖政府财政的做法，通过多种渠道破解筹措难题。如泉州市加快捆绑整合古城双修项目，积极推进PPP模式工作进程，引入社会资本共同参与，缓解市区两级财政压力；如漯河市动员社会资本采取购买服务、股权投入等多种方式参与项目的建设运营管理，为试点工作提供有力保障。

（五）城市双修是城市建设品质的提升

城市双修不是城市建设量上的拓展建新，而是城市建设品质的营造提升，必须聚焦城市高质量建设发展要求，杜绝违规举债大搞城市“政绩工程”，因地制宜地找寻百姓最关心的问题，用高质量的设计提升城市环境品质，还要注重“绣花功夫”，探索形成更精细和有针对性的城市设计方法，丰富和完善城市建设管理的技术方法。当前各地的城市病仍十分突出，城市双修将是今后一项长期性、全面性和综合性的工程，需要坚定打“持久战”的决心，发扬“钉钉子”精神，建立一项长效制度，谋划一个好的工作路线图，驰而不息，久久为功，推动提升城市人居环境质量，让人民群众有越来越多的获得感、幸福感和安全感。