把握好云南加快双向开放的重大机遇

文 牛建宏 中共云南省委党校经济学教研部教授

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，准确判断我国经济发展面临的国际国内新形势，结合我国经济发展的实际，站在新的历史起点上，以全球视野和战略高度系统谋划加快推进我国对外开放，逐渐形成具有中国特色的自由贸易试验区建设的实践。自2013年中国(上海)自由贸易试验区正式建立至今，我国自由贸易试验区扩大至18个，构筑起全面开放新蓝图。目前，自由贸易试验区共形成171项可复制、可推广的制度创新成果，推动全国形成综合性改革开放的良好态势。

自由贸易试验区与其他特殊经济区的区别

在我国改革开放进程中，经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区、高新技术开发区等各种“区”较多。

改革开放伊始，我国设立了深圳、厦门、珠海等“经济特区”，区内实行特殊政策；20世纪80年代中期，又分别先后建立14个“沿海开放城市”和设定沿海地区的一些市、县和沿海开放城市所辖县为“沿海经济开放区”；伴随改革开放的深化，不断有“经济技术开发区”和“高新技术开发区”在全国范围内陆续成立。20世纪90年代初期，又陆续出现了10多个“国家级新区”，近几年又设立了综合保税区、自由贸易试验区等。

然而，这些开放形式多样的“区”与自由贸易试验区有哪些不同？

改革开放之初，对于推进改革和发展，各地实际情况及认识不一致，在全国统一推动改革开放的话，许多政策措施推行难度较大。在此背景下，设立比较特殊的区域政策来促进推动开放和发展，“经济特区”“沿海开放城市”“沿海经济开放区”“经济技术开发区”“高新技术开发区”等，均是这些区域政策的产物。

从“经济特区”来看，改革开放初期设立的深圳、厦门、珠海等几个经济特区，区内实行特殊政策。国家综合配套改革试验区与经济特区在性质上比较接近，但“试验”内容更明确。

就“国家级新区”来说，主要是破解一些发展制度上的瓶颈，既和技术产业特性有关，也和地理区域特性有关；既和整个社会治理有关，又和管理体制及政府的政策等很多方面有密切的关系，所以就需要更综合的措施来解决这样一系列问题。国家级新区主要是行政区划调整的一种措施，由国务院批准设立并拥有相应的配套政策。“国家级新区”的布局更多会考虑怎么样通过新区的建设带动区域的发展，成为一个区域的增长极，改变整个区域的发展态势，发挥辐射效应。目前，国家级新区总数为19个。

之所以建立“高新技术产业开发区”，则是因为通过一段时间的发展实践，高新技术的发展和高新技术产业的发展，更加需要特殊的政策扶持。“高新技术产业开发区”更多的是着眼于产业发展规律，高新技术产业在发展初期需要政府的扶植加以培育，而且每个地方的高新技术产业开发区重点发展何种产业，都有着明确的规定。

“经济技术开发区”既着眼于产业发展的规律又着眼于区域发展规律。不同的产业之间如何互补，突出产业的集聚优势，政府都要发挥较大的作用。能够进入园区的企业享有一定的优惠政策，比如优惠提供工业用地和税收减免等。目前全国有219个国家级经济技术开发区。

自由贸易试验区内的生产、贸易和投资活动适用的关税、审批和管理政策灵活。自由贸易试验区的使命主要是三方面，一是服务业的开放和服务业的规制，二是货物贸易的便利化，三是对投资准入管理体制的改革。2013年发布的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，列出了上海自由贸易试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等一致的准入措施。2014年，上海自由贸易试验区负面清单由190项调整减少至139项，其中有110条限制性措施、29条禁止性措施。2015年自由贸易试验区扩围后，国务院发布了由上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区使用的同一份负面清单，该清单又减至122项。2019年6月30日，2019年版自由贸易试验区外商投资准入负面清单对外发布，其条目由45条进一步减至37条。自由贸易试验区的全面推广可以产生三个效果，一是服务业对外开放将逐渐深化，引入外资倒逼中国服务业竞争力的提高；二是外商投资领域逐渐扩宽，形成新一轮吸引外商投资的热潮；三是商品贸易环境更加便利，提高中国在全球配置资源的效率。自由贸易试验区已经成为我国深化改革、扩大开放的主要“试验田”。

云南自由贸易试验区的重大历史使命

党的十九大报告指出：“开放带来进步，封闭必然落后。赋予自由贸易试验区更大改革自主权。”这无疑给自由贸易试验区带来更大红利。

改革开放40年的经验表明，在实施重大改革开放任务之前，选择合适的地区进行先行先试，对于提升政策创新精准度、降低风险具有非常明显的作用。自由贸易试验区已经积累了丰富的体制机制创新经验，且拥有较高的制度创新权限，是全国最适合在创造公平竞争的市场环境、大幅扩大服务业准入、创设便利于国际创新合作的宏观环境等领域开展“大创新”平台，以制度改革创新为核心，促进更大力度的投资、贸易、金融自由化便利化和新兴业态发展，打造新时代制度型开放的规则引领区、压力测试区和国际对标区。

云南区位优势明显，与云南省相邻的省区有四川、贵州、广西、西藏，与云南相邻的3个邻国是缅甸、老挝和越南。如果说过去的开放是以对外开放推动对内改革的话，那么在目前的全面开放格局中很难明确区分开放和改革，更加强调的是“在开放中改革，在改革中开放”。对云南自由贸易试验区建设而言，一方面主动服务和融入国家“一带一路”建设，努力建设面向南亚东南亚辐射中心；另一方面促进形成沟通强大国内市场桥梁纽带，双轮驱动、双向开放。这需要云南自由贸易试验区沿边的德宏、红河片区与昆明片区营造开放层次最适宜的特殊区域，产业、技术和跨境创新网络最好的开放合作生态体系，陆海空联动多层次互联互通的综合物流和设施枢纽。

云南自由贸易试验区建设要“大胆试、大胆闯、自主改”

针对先行先试中存在的薄弱环节，云南自由贸易试验区建设必须坚持习近平总书记提出的“大胆试、大胆闯、自主改”的指示要求，解决改革创新中遇到的制度障碍与实际问题，进一步彰显自由贸易试验区作为全面深化改革和扩大开放的“试验田”作用。

进一步解放思想，打破行政壁垒，形成三个片区创新协同机制，构建若干重大创新合作平台。云南应发挥与南亚东南亚国家合作的重要平台和窗口作用，承接重大产业转移和产业聚集。进一步用好瑞丽国家级重点开放开发试验区、临沧边境经济合作区、昆明国家高新技术产业开发区、国家级昆明经济技术开发区、滇中新区以及“南博会”“旅交会”等平台；用好跨境民族“地缘文化”的相似性，比如相似的自然环境、历史文化渊源、生活习俗与宗教背景等，拉近云南与周边国家的距离，搭建与周边国家共享商机、寻求合作共赢的舞台。

主动服务和融入国家发展战略大局。云南应主动服务和融入国家“一带一路”建设，充分用好国内外两种资源和两个市场，把地缘优势转化为经济优势，把红河、德宏沿边两个片区建设成为承接南亚东南亚国家的产业基地，加大对南亚东南亚国家的基础设施和硬件投资建设力度。服务国家重大发展战略，继续探索差异化协同发展模式。一方面，云南自由贸易试验区要进一步明确对接、服务国家战略的目标定位，统筹协调与各种功能区、开放平台之间的关系，充分整合发挥诸多试点改革区域的“政策叠加”优势，发挥更大的示范引领与辐射带动作用；另一方面，鼓励云南自由贸易试验区各片区依据各自的目标定位，继续推进差异化协同联动的先行先试，促进云南自由贸易试验区与区域经济深度融合发展。

加强与周边省区市的分工协作。云南既要对外开放，又要对内开放。为了加强对外开放，要更好地与四川省、重庆市、贵州省、广西壮族自治区等周边省区市合作，扬长避短、优势互补，抓住历史机遇，实现高质量跨越式发展，加快“一带一路”建设在南亚东南亚推进的步伐。加强与广西的合作，一方面，实现两省区海陆结合效应最大化。在陆路方面，云南与南亚东南亚国家距离短，通过公路铁路等设施贸易往来更为便捷。但海路方面，广西的出海通道较云南在运输成本和装载量方面更具优势。另一方面，发挥两省区沿线口岸、城市、园区的辐射带动作用，在基础设施建设、通关便利化、跨国投资与产业发展等领域凝聚共识、加强合作，互鉴经验，充分发挥其辐射带动作用，造福沿线人民。

进一步提升贸易投资自由化便利化水平。抓紧研究在自由贸易试验区进一步放宽市场准入特别是服务业开放的举措，探索逐步放开教育、医疗、文化、专业服务等领域的外资股比限制，为企业深度参与国际竞争、实现更高水平对外开放积累经验。此外，还应在贸易便利化创新、多式联运“一单制”改革等方面做出重大政策突破，探索和南亚东南亚国家在检验检疫领域的审核结果互认工作，大幅减少对进出境货物的申报和查验要求，推动优质消费品进入云南自由贸易试验区。

有效改革创新风险防控机制。与赋予云南自由贸易试验区各片区地方更大自主权相适应，逐步从事前审批转向事中事后监管，为各个片区推动更广领域、更高标准、更大力度的改革创新提供正向保障。在金融、电信等与国家安全密切相关的领域，可探索国家监管机构向云南自由贸易试验区派驻垂直管理队伍，与地方开展联合监管执法的模式，有效防控风险。

云南自由贸易试验区与现有开放平台深度融合、协调发展。云南自由贸易试验区将和国家级经开区、高新区、边境经济合作区等互相推动，在提升开放型经济质量、优化吸引外资格局、园区产业升级、金融业开放、通关贸易便利化、优化营商环境等方面率先取得突破性进展，加快形成云南全面开放新格局。对外，主动谋划推动产业、工序和环节向“一带一路”沿线地区的转移，与国内向中高端产业转型升级相衔接，形成跨境产业链、价值链和供应链。对内，一方面做好进口市场，更好满足国内对美好生活的需要；另一方面做好内需市场，形成国内产业结构性改革、转型升级和技术进步的巨大推动力。