基层政府在平安乡村建设中的治理策略研究

刘林松 罗以恒 王苓

摘 要：党的十八大指出，要“把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划”。作为我国社会治理基本单位的县、乡自然是“平安中国”建设的重点和根本——建设“平安中国”首先要建设“平安乡村”。从政策解读与背景分析入手，根据“平安乡村”建设的突出实例归纳一般意义的建设经验和政策主张特点，汲取成功经验，克服现存弊病，提出适宜新解，切实提升“平安乡村”、“平安中国”建设的实效与质量，是该主题理论与实践研究的当务之要。

关键词：基层政府;平安乡村;治理策略

基金项目：本文为四川农业大学本科生科研兴趣计划项目“乡村振兴背景下平安乡村建设现状与思路研究”（项目编号：2019637）最终成果之一。

1 前言

2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，“要加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系，建设平安乡村”，点明了“平安乡村”与“乡村振兴”之间的密切联系。建设“平安乡村”既是确保乡村振兴战略稳步推进的前提条件，也是村民乡村战略众多目标任务中的关键环节之一。

从乡村治理的角度来看，“平安乡村”建设为基层政府治理和乡村自治带来新的挑战，这一过程有利于推动乡村治理水平的提高，对我国政治和政府治理有着积极的促进作用，回应了“推动国家治理体系和治理能力现代化”在基层治理尤其是乡村治理上的要求。

2 基层政府在平安乡村建设过程中的政策主张

基层政府是推进平安乡村建设的领头羊，在此过程中，各地政府因地制宜，在推动本地“平安乡村”落实过程中创造性地制定一系列政策措施。

2.1 强化正式制度规范的作用

法制与法治两者缺一不可，法制是法治的前提与基础;法治是运用法制进行治理的手段。乡村地区是熟人社会，民众化解矛盾的主要方式是依靠基于血缘基础上的人际关系、共同的习俗以及熟人之间的社会舆论等“自发秩序”。这种方式在强调道德规范作用的同时，容易削弱法律法规等正式制度规范在农村的作用空间，进而在很大程度上淡化村民的法治观念。针对以上可能出现的问题，加强法制宣传，加强普法的力度，提高运用法治思维解决问题的必要性显得更加重要。加强法制宣传，强化法治思维是建设平安乡村必不可少的重要环节。

基于法制与法治对平安乡村建设的必要性与重要性，很多基层政府都重视乡村的法制建设。例如，重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府通过开展“法治宣传村村行”行动，依托“互联网”提高普法教育的精确度，健全了基层法律服务体系，收效良好;在新时代“枫桥经验”的引领下，绍兴乡村根据《中国共产党农村基层组织工作条例》的指导，开展以党建为引领、法治为基础的多元主体共同治理之路，充分发挥相关正式法律制度规范作用。

积极开展各类法制建设活动，贯彻“七五”普法规划，大力进行普法宣传，以多样化的活动吸引民众了解法律，尊重法律，学习法律，运用法律维护自身合法权益并更好地保障他人的权益不受侵犯，是乡村治理过程中，推动法治社会建设、强化正式制度规范作用，助力平安乡村建设的一般逻辑。

2.2 紧抓基层执法队伍建设

基层的执法人员是维护社会治安的重要主体，执法人员的综合素质影响社会治安、社会矛盾的解决。就實际情况来看，基层执法人员在人数上处于人员配备紧张，配不应需的状态。以其中的重要组成部分警察为例，我国警察配备为每万人十三人，县级单位平均值为每万人十人，乡镇单位平均值为每万人1-2人左右。以辅警为代表的基层执法人员虽然数量较为可观，但由于其缺乏独立执法权、素质能力相对欠缺，因而其执法能力也难以发挥。在重要性、数量及质量三种矛盾的窘境下，提升执法人员总素质，走“以质取胜”之路是营造和平稳定的社会治安氛围的重要基础和必然之举。

对此，各地政府结合当地实情给出了各自方案，大致有如下举措：一是重视农村警务队伍建设，通过“一村一辅警”政策，打通农村治安治理的“最后一公里”。二是坚持准确定位执法人员的治安角色;执法人员应该是甘做宣讲法律的“播音员”，勇敢打击违法犯罪的“别动队”，善做化解矛盾与纠纷的“和事佬”，乐做联系、服务农村群众的“贴心人”[1]。

2.3 构建治安安全网络体系

在2018年的中央政法工作会议上，“深化智能化建设”第一次被写进政法工作的“四大建设”内容之中。紧紧围绕平安建设这一主题，运用大数据等科学技术来不断提高基层政府在平安建设、平安管理方面的水平，创立创新，突破原有陈旧的社会治理模式是新时代、新形势下的必然趋势。

利用大数据分析，建立健全以网络监控为重点治安防控体系，是乡村基层政府的普遍做法：如涪陵区运用大数据，形成了全区社会立体化治安防控管理新格局[2]，石龙区通过社会监控网络，基本实现了社会治安技防视频化[3]。网络监控体系以其具有的“全方位”、“多层次”、“可视化”以及“便捷化”的特点而受到青睐，基层政府可以通过其而快速获得当地的治安整体状况，因地制宜配置人力物力，进而很大程度上预防或降低社会治安问题的发生，达到提高区域治安水平的效果。总而言之，网络监控为重点的治安防控体系已经成为很多基层政府在落实平安建设战略时的必要一环。

2.4 积极开展专项整治活动

在党和国家的支持下，乡村社会中民众生活的各方面已经得到了改善。但在乡村取得部分成绩的同时，一些潜在的问题也开始浮现。以道路问题为中心的交通安全问题、环境安全问题以及食品安全问题等困扰群众的其他问题成为“平安乡村”建设过程中不可回避的障碍。其中，道路交通安全问题是当下需要重点突破的问题。近年来，农村道路建设因国家政策的推动和地方政府的支持而取得了很好的成绩，但由于农村的地域结构、人口分布结构以及交通道路管理模式不同于城市，具有自身不可忽视的特点，容易在套用城市方案之下造成交通事故多发、事故责任不清等一些问题。

为保障民众的人身、财产安全，多地政府积极开展专项问题整治活动，提高民众生活的安全感，助力平安乡村建设，不乏具有推广意义的良策。如恩施州按照“政府主导、公安主抓、部门协同、社会联动、综合治理”的思路，积极探索交通安全社会化管理机制[4]，有力地改善了当地交通安全地大问题;荆门市采取单独设置农村大队，加强农村交警中队的建设，充实警力，增加警务辅助人员，夯实交通管理基础[4]，为当地居民安全出行保驾护航。

3 基层政府在平安乡村建设中面临的挑战

各地基层政府在采取措施推动平安乡村建设的过程中，由于地域差异、社会文化和风俗习惯等各地异质禀赋的存在，难免存在诸多新的挑战，总结起来主要有以下几个问题：

3.1 法治精神相对不足

依靠当地民众间相互建立起来的“约定”，固然可以在一定程度上化解民怨，但过度依赖各类民约则有可能削弱法制在社会中应有的权威与功能，一些乡村基层领导干部在对这件事的认识上缺乏深刻性与彻底性，在解决问题的过程中往往默认这些“约定”，这就严重影响了普法宣传和法治建设的实际效果，并与建设社会主义法治国家的要求相悖。

3.2 政策宣传存在偏差

基层政府在宣传平安乡村建设的方式上存在理想化问题，未考虑到居民因文化程度不高、社会化程度不够而难以理解相关政策语言，疏于用“大白话”使基层群众对此政策深入理解，入脑入心，进而导致村民及部分政府工作人员对平安乡村建设的认识过于浅显。不仅如此，在平安乡村建设的实际过程中，还存在因政府工作人员传达、协商不到位，引发村民间或村民与政府之间利益分配等问题的矛盾，进一步导致建设平安乡村的各主体间难以形成合力，影响举措的实际效果。

3.3 农村交通设施较为薄弱

道路不仅是致富通道，更是建设平安乡村的设施依托。由于资金和地理条件的限制，很多农村公共交通不发达，人民群众长久面临着“出行难”的问题，导致广大农村“三无车辆”违法上路[5]，极大地扰乱了乡村的交通秩序、增加了交通管制的难度、滋生了相关地区的安全隐患，不利于平安乡村建设。

4 基层政府在平安乡村建设中的建议思考

“平安乡村”建设的过程不是一蹴而就的，解决面临的问题和挑战，绘一幅循序渐进、着眼大局的蓝图，注重实干实效才是应有之举。通过对相关理论的研究和实证分析，有以下几条建议：

4.1 将普法作为平安乡村建设的重中之重

将“七五普法”规划落到乡村建设实处，通过普法来树立乡村民众的法治观，改变乡村中的落后观念，让村民摈弃“德在法上”、“以情为先”的恶风陋俗，而从内心形成尊重法律、规则的思想习惯。当村民可以做到一切以法律规章为准则时，乡村社会自然会更加和谐和平安。

4.2 适度强化上级部门对基层政府相关工作的指导

考虑到基层工作的复杂性以及基層工作者能力的有限性，为了中央的思想和指示能更好的落实，应当在不越权、不干预基层政府治理的情况下加强对基层政府相关工作的适度指导。通过上级政府向下派遣指导基层平安乡村建设工作的专员，定期开展对基层工作者的培训等方式，可以尽量减少上下级间在政策原旨、执行力水平等认知偏差，使基层的平安乡村建设更加高效务实。

4.3 继续加强乡村地区的经济建设，提升基础设施水平

基础设施建设的不足极大地限制了基层平安乡村的建设，要切实推进此战略不能忽视对基础设施欠账的弥补。上级政府部门可以通过制定相关优惠政策、帮助购买外包服务、设立专项救助资金等方式，有针对性地助推相关基础设施的完善，为平安乡村建设提供设施依托。

总的来说，作为乡村振兴战略指导下的重点任务的“平安乡村”建设伴随中国特色社会主义新时代的到来而展开，其困境和挑战也必将在新时代的背景下予以解决。“平安乡村”建设绝不仅是“平安”二字如此简单，它是立体的要求，经济、社会、文化、政治等各方各面都是平安的依托所在。针对平安乡村建设中的机遇与挑战，问题与挫折，各界都应该以整体的视角来看待，政府、居民、社会组织等各乡村治理主体应该广泛参与，形成合力。只有着眼于基层治理全局，充分调动各方之力，发挥各类主体的长处优势，才能使基层的“平安乡村”建设不断取得成就。

参考文献

[1]刘良军，王勇.农村公安派出所在平安乡村建设中的角色定位[J].净月学刊，2015（01）：82-85.

[2]刘康中.涪陵区以”雪亮工程”为引领大力提升平安建设智能化水平[J].重庆行政（公共论坛），2018，19（4）：17-19.

[3]赵军.平安建设：从基层基础抓起——“平安石龙”建设的实践与思考[J].人大建设，2011（06）：26-27.

[4]邵祖峰，徐真品，周进.“美丽乡村，平安交通”创建现状与对策——基于湖北孝感、襄阳、十堰等六地的调查分析[J].辽宁警察学院学报，2019，21（03）：80-88.——交通建设

[5]沙玉山，田爱民.民族地区乡村平安建设中存在的问题与对策——以湖北省恩施土家族苗族自治州为例[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2013，33（06）：55-58.