基于实用性导向的沈阳市乡村规划体系构建研究

邹玲玲 王柄荃 王玲

摘要：长久以来，我国乡村规划一直处于被忽视的地位，城乡实行有差别化的规划编制体系，形成城乡规划二元格局。乡村规划研究尚属薄弱，乡村规划体系一直未建立起来，致使乡村规划呈现无序状态，达不成预期目标。本文立足沈阳市宜居乡村规划建设实践工作，在充分尊重现有法定规划的基础上，采用“自上而下”与“自下而上”双轮驱动的规划逻辑，重构基于实用性导向的乡村规划编制框架，明确规划思路，有效解决了乡村规划编制对“效率”和“法定”的两种需求，为沈阳市乡村振兴奠定研究基础。

Abstract： For a long time， China's rural planning has been neglected， and the implementation of a differentiated planning system of urban and rural areas forms a dual pattern of urban and rural planning. Rural planning research is still weak， and the rural planning system has not been established， resulting in a disorderly state of rural planning， which does not meet the expected goals. Based on the practice of rural planning and construction in Yiyang City， this paper adopts the planning logic of "top-down" and "bottom-up" two-wheel drive based on full respect for the existing statutory planning， and reconstructs the rural planning framework based on practical orientation， and clears planning ideas to effectively solve the two requirements of "efficiency" and "legal" in rural planning and lay a research foundation for rural revitalization in Shenyang.

关键词：实用性；乡村规划体系；县域规划

Key words： practicality；rural planning system；county planning

中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）03-0047-03

0 引言

2017年末，全国城镇化率超过58%，乡村人口约占全国总人口42%；全国城镇土地面积约为9.5万平方公里，去除西藏、新疆等人口密度极低、以牧民为主的地区，约70%的国土面积为乡村地区；全国GDP达到74万亿元，其中第一产业产出6.4万亿，结合乡村其他产业发展，乡村占全国生产总值的10%左右。迄今为止，乡村仍是国民经济社会发展的重要组成部分，但乡村规划远没有得到城市规划般的同等重视。“乡村规划”仍是我国实现“城乡统筹”的短板和核心内容[1]。近年来乡村发展逐步引起国家更多重视。围绕美丽乡村建设，沈阳市从2013年起，结合自身乡村发展特点，初步构建了全市层面乡村规划的技术基础，并以县域层面为规划编制核心载体，通过宜居乡村的新的编制体系探索规划实施传导直至建设的有效途徑。

1 从总到分：沈阳市级层面的乡村规划实践

1.1 《沈阳市乡村总体布局规划（2015-2020年）》

不同于南方乡村的密集式发展，沈阳市的乡村发展近年来出现村屯人口空心化、老龄化现象严重、地利用不集约、人均用地指标高、农业用地粗放式经营、人均居民点用地面积过高、产业结构不合理，经济收入形式单一、生态保护不受重视，生态环境日益恶化、基础设施配套不足，已有设施使用率低、景观风貌整体性差，村容村貌缺乏特色等各类问题[2]。为了系统解决村庄规划问题，沈阳市2013年启动编制《沈阳市乡村总体布局规划（2015-2020年）》，主要工作包含四个方面。

①梳理全市村庄现状。经过调研，全市总人口的827.7万人中，城镇化率达到80.4%，农村人口达到1624万人，而农村户籍人口达到259.1万人，说明约五分之二的人口已经不再农村居住生活。全市行政村数量1533个，自然屯数量2029个，平均村庄户籍人口1689人。村庄总建设用地达到952平方公里，人均建设用地360平方米。

②利用多规合一思路，确定撤并村庄布局。坦白讲，当时还没有多规合一的系统手段，但是沈阳进行了这方面的尝试，在三个统筹的原则下进行三类撤并。一是统筹考虑林业部门的自然保护区规划（当时还没有生态保护红线划定）、水利部门的大型河流行洪区情况（主要是考虑辽河等大型河流），结合土地采空区和沉陷区等现实情况，优先撤并安全隐患村庄；二是统筹城中村、重大基础设施建设村庄，稳步推进城镇化推进过程中可能涉及到的村庄；三是统筹人口过小村庄和基础设施辐射难度，选择性引导该类村庄撤并。

③利用多因子评价思路，确定集聚和控制发展村庄布局。对人口总量评价、耕地面积评价、建设用地面积评价、区位条件评价、交通状况评价、交通状况评价、可利用优势资源评价分别评价的基础上，利用ARCGIS软件，对每个村庄进行赋值，科学确定村庄集聚发展与控制规模发展。

④利用优势评价思路，提出村庄发展职能。这里将现状规模较大、交通区位条件较好、资源优势突出、具备较好的产业发展基础和较为完善的公共服务设施（如集市、商业、文化站等）的村庄划定为综合服务型村庄，将具有良好的自然山水风景、历史文化、人文古迹等旅游资源或具有较好的特色农业资源，能够通过资源开发及配套设施建设为旅游业发展提供服务的村庄划定为旅游服务型村庄，将村庄职能体系的基础类型，村民以从事农业生产为主的村庄划定为农业服务型村庄。

1.2 《沈阳市村庄规划编制技术导则》

乡村规划的编制方式多样，标准不一。从实施导向出发，乡村规划更需要的是对建设问题的实战研究。2014年，启动编制《沈阳市村庄规划编制技术导则》，主要做了三个方面的工作。

①全国各地村庄规划技术标准案例研究。主要研究的案例包括《上海市村庄规划编制导则》、《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》、《浙江省美丽乡村建设规范》《四川省新农村综合体建设规划编制技术导则》等。

②规范沈阳市村庄规划的重点和内容。将案例借鉴与沈阳实际结合起来，界定目标定位、产业布局、空间管制、用地布局、基础设施、文化保护、防灾减灾、生态环境保护等8项内容为村域规划内容；用地布局规划、村民住宅规划、公共设施规划、基础设施规划、景观风貌规划、文化保护规划、防灾减灾规划等7项内容为村庄规划内容。

③规范沈阳市村庄规划的成果形式。村庄规划成果原则上应达到“一书三表七图”的要求。一书是指规划说明书，内容包括：村庄现状分析，规划设计论证，近期整治项目及措施说明，工程量及投资估算，规划实施保障措施以及有关政策建议等。三表包括村庄用地汇总表、主要技术指标表、新建或整治项目表；七图包括区位及现状图、村域用地规划图、村域设施规划图、居民点用地规划图、居民点总平面图、居民点设施规划图、新建或整治规划图。

1.3 《沈阳市特色村庄普查研究》

为保护和进一步推动特色村庄优先发展，沈阳市从2014启动特色村庄普查。通过建立打分系统，挖掘全市历史文化型、民俗文化型、产业文化型三类特色文化村庄，并评价出全市30个得分最高的特色文化村庄。

2 由上到下：县域宜居乡村规划建设的深度实践

在市级的乡村规划来看，规划从总到分，基本实现长远化、标准化、特色化三个角度的乡村识别，为新一轮沈阳乡村单体规划建设奠定基础。自2014年以来沈阳市开始大规模推动宜居乡村建设，县级以下的实施导向的建设规划迫在眉睫。沈阳由建委负责统一组织编制宜居乡村建设规划，意在提高乡村规划和实施建设的衔接度，至今为止宜居乡村建设仍在如火如荼进行中。总的来看，县域宜居乡村规划编制步骤分为三个阶段和层次（图1）。

2.1 第一阶段和层次：县域层面宜居乡村总体规划编制（2014-2015）

县域层面宜居乡村总体规划是全县实施规划建设的总纲领，重点确定全县乡村宜居建设重点、时序、标准、基础设施建设内容，目的在于能够指导下位规划、优化现行规划的中期规划，并明确县域层面基础设施的施工计划。在辽中县（今为辽中区）、法库县、康平县的具体规划实践中，分为以下几个内容。这里以《法库县宜居乡村建设总体规划》为例：

①梳理现状发展情况、科学界定发展阶段、明确近期发展诉求。通过总结法库县域范围内乡村发展的现状和凸显的三农问题，对比韩国、江浙地区的先进地区的乡村发展的经验，界定法库县乡村的整体发展阶段。判断并进一步明确本阶段的宜居规划诉求及规划原则。

②落实县域总体规划中的重大基础设施建设内容，补齐乡村重大基础设施短板。比如，法库县交通设施建设情况基本遵照《法库县城市总体规划》中综合交通规划的内容落实，而总规中未涉及的内容则在这里提出，比如县域乡村垃圾处理方案。

③为镇和村庄宜居规划制定标准、建设时序和建设指引。对于镇而言制定“五个一”的基本标准，包括风景美、街区美、功能美、生态美、生活美五个大项的基本内容，这里分为17个子项，其中10个子项是“必选动作”，其余的是开放性的“可选動作”，各镇根据实际情况予以落实；对于村庄而言，必选建设标准则总结为“四治四改七提升”，包含垃圾治理、污水治理、禽畜粪便治理、秸秆治理、农房改造、道路改造、饮水改造、厕所改造、村庄亮化、乡村绿化、乡村美化、生态优化、服务优化、特色打造。当然，村庄宜居建设规划中也有“自选内容”，但由于村庄个体的规模和发展差异，这个“自选内容”由村庄提出。

2.2 第二阶段和层次：乡镇层面宜居建设规划编制（2015-2016）

乡、镇宜居建设规划有所区别。宜居镇规划在界定长远愿景的基础上，按照前述“五个一”的基本标准进行落实，乡规划则由于其内涵风貌更近似与乡村，重点开展“四治四改七提升”内容。以辽中县茨榆坨镇宜居建设规划为例，乡镇宜居建设规划在对总体规划实施路径的基础上，重点提出1个战略愿景、5个达标落实和n项建设内容。其中：

①1个战略愿景是指根据当前发展情况和总体规划，对未来发展做出的预判。茨榆坨镇是一个商业业态较好的镇，规划提出了“现代商贸服务新城”的战略目标，并提出了“围绕风景美、街区美、功能美、生态美、生活美的“五美”总体发展目标，按照加强城镇基础设施建设，逐步完善城镇综合功能的要求，实施一批城镇重大基础设施和公共服务设施项目建设，将茨榆坨镇打造成为科学规划、布局合理、产城相融、环境优美、绿色环保的 “宜居示范镇”的建设定位。

②5个达标落实。将宜居建设总体规划中提出的“五美”要求，归纳为4大类23小项的建设项目，主要涉及道路设施、生态景观、镇区风貌建设和市政基础设施等四方面内容。

③n项建设内容。从乡镇发展需求入手，对自选动作项目近期建设进行落实。

2.3 第三阶段和层次：村庄层面宜居建设规划编制（2015-至今）

宜居乡村规划在对资源充分挖掘的基础上，对前述的“四治四改七提升”的具体要求进行落实。这里以康平县的小塔子村为例。规划内容主要包括：

①资源条件分析及战略愿景判断。我们认为，村庄不像镇，很少在本轮规划编制前就有长远、法定规划，因此需要从多范围对村庄发展做出判断，以便建设项目符合村庄发展路径。小塔子是一个具有辽塔文化资源和辽河生态资源的村庄，在这里提出了“辽金文化体验地、宜居生态旅游村”的发展定位和“尊重生态自然环境、文化旅游带动发展、完善宜居村庄建设”的发展策略。

②村庄项目策划。这里的项目策划，可以是产业的，也可以是文化的、生态的、公共服务设施的，这与战略愿景判断有关。小塔子提出了文化遗址保护与利用策划、满蒙民宿等旅游项目。

③达标内容落实与共同缔造。重点是对基础设施和公共服务设施的建设实施内容、实施主体、投资额度和建设时序的论述。在实践中，为探索村民自治，小塔子规划借鉴云浮和厦门“共同缔造”的经验，把党建工作、非政府组织建设和村规民约写入规划文本（图2）。

3 总结与展望

在国务院办公厅出台《关于改善农村人居环境的指导意见》后不久，辽宁自上而下推动乡村环境改善，打造一批宜居示范村庄，而县域层面是宜居规划的真正实施主体。在沈阳市既有乡村规划的基础上，各县区组织编制宜居乡村建设总体规划，并在总体规划指导下进一步开展宜居示范镇规划、宜居示范村规划，有效指导了一批投资建设，回答了什么是宜居、怎么能宜居的规划体系问题[3]。

3.1 经验与总结

一是县域宜居建设总体规划是乡村宜居规划建设规划的定调关键，在落实市级层面规划的基础上确定乡村宜居规划的标准与内容，从而通过乡镇宜居建設总体规划、村宜居总体规划的传导，建立一种实施导向下的乡村建设规划总框架，这个框架从一开始就是实施为导向的，统筹近期和远期、局部和全局。二是对于“宜居”，不同发展层面的人们的认识不同。对于不同发展阶段的乡镇，需要区别有“必选动作”、“可选动作”，这个我们称为“有底线的开放”，便于对乡镇政府的绩效考核。三是强调战略引领。一个建设规划，我们从战略与策划开始研究，而不是就修那条路而研究怎么修，这为建设的时序性提供了逻辑。尤其是村庄的规划过程本身，有可能就是乡村集体意识重塑的过程，这个过程需要大家一起集思广益，达成发展方向的共识，才能不在建设项目细节中“计较小节”。

3.2 遗憾与展望

一是对“宜居”本身的探讨。对于东北的乡村来说，人口流失是不能不谈的问题，但这个问题在“宜居”这个命题作文里并没有体现，似乎也不太好体现。二是机制探讨在县域层面的规划里缺少体现，比如对乡村集体土地灵活使用方面、建设工程以奖代补方面缺少实质性探索，希望以后可以进一步深化。

参考文献：

[1]周游，魏开，周剑云，戚冬瑾.我国乡村规划编制体系研究综，南方建筑，2014（2）：25-29.

[2]谢霏雰，吴蓉，李志刚.“十三五”时期乡村规划的发展与变革[J]规划师，2016（2）：24-28.

[3]孟莹，戴慎志，晓斐.当前我国乡村规划实践面临的问题与对策[J]规划师，2015（2）：143-147.