我国公共危机治理中的多元主体协作路径探讨

摘要：近年来，频发的公共危机成为我国社会管理中的重大挑战。传统的政府危机管理模式已经不能适应日渐复杂的危机应对，整合多种社会力量参与危机管理形成多元治理是我国当前有效应对危机的必然趋势。现阶段，公共危机协同治理存在着社会力量主体意识不强、整体联动乏力等问题，据此，分析多元主体的治理思维转变、促进各主体的高效联动，以实现多元主体的良好契合，探索公共危机协同治理新路径。

关键词：公共危机;治理;多元主体

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.055

我国疆域面积广且地形多样化，特殊的地理形态使得我国频繁遭受多种类的自然灾害。同时，当前我国正处于社会转型的瓶颈期，社会矛盾复杂，社会风险不断被释放，贫富差距不断拉大，社会管理跟不上经济的高速发展，各种社会问题也接连发生。各种公共危机给我国造成了不可估量的损失，是我国社会管理中的严峻挑战和首要议题。单一主体管理模式在复杂的危机面前缺陷不断显现，危机应对效果不佳，只有实现政府与社会资源的全面整合与协调，建立起一个高效的协同治理体系，才能实现公共危机的有效应对，最大限度地减小危机带来的损失。

1从公共危机管理到公共危机治理

受政府传统管理方式的影响，我国公共危机的应对一直以来都是以政府为唯一合法力量的方式进行，社会力量被排除在危机管理之外，传统公共危机管理又被称为政府危机管理。随着社会的发展，公共危机频度不断加高，跨区域、跨国界的危机增多，单一性危机减少，复合型危机增多，危机的扩散加快，危机波及的范围变广，危机应对的难度大幅度提升，挑万千重任于一身的“万能”政府在公共危机管理中越来越显得力不从心，政府的能力与公信力在危机应对中一再受到质疑。上世纪80年代，西方“治理”理论兴起并广泛应用于社会管理领域。治理理论强调社会管理主体多元化、强调管理者和被管理者的互相依赖与互动。在治理理论背景下，充分调动社会资源、整合社会力量的多元主体协同应对的公共危机治理模式应运而生。公共危机治理打破了政府是公共危机管理唯一合法力量的传统观念，跳出了政府作为唯一主体的框架，并且赋予了各种社会力量更多的责任和使命。因此，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”

2公共危机治理多元主体协作存在的问题

近年来，政府越来越重视社会力量在危机管理中的作用，不管是在危机救援的实际参与中还是在法律法规中，社会力量都有了一定的存在感。在取得的令人瞩目的成就的同时也暴露出了多元主体在危机管理中不協调的短板。

（1）危机管理到危机治理的思维转变不彻底。“无论一个国家引入了多么现代的经济制度和管理方法，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些个人，没有从心理、思想和行为方式上实现由传统人到现代人的转变，真正能顺应和推动现代经济制度与政治管理的健全发展，那么，这个国家的现代化只是徒有虚名。”实现思维的转变，首先是政府的管理思维方式要从“万能政府”到“有限政府”转变。我国政府在社会事务的管理中，一直是传统家长制的思维惯式，凡事极力承担，不敢放权，不相信、不习惯也不善于调动民间力量参与社会管理，没有给予社会力量足够的空间与参与渠道;其次，社会力量参与公共危机的救援，以被动参与为主，积极性与主体性意识不强。民众、企业危机意识不强，危机发生后往往习惯于被动等待救援，危机的预防能力与自救、互救能力有待提高，很多社会危机的发生源头往往就是民众或是生产、安全意识低的企业。再次，在自媒体时代，媒体在公共危机管理中是一把双刃剑，媒体即可以发挥正面作用，也可以成为谣言的散播器，在2011年由日本地震引发的我国抢盐风波中，媒体就起了推波助澜的作用。

（2）各主体条块分割明显，整体联动乏力。第一，我国公共危机多元协作应对中缺乏统一的信息共享平台。危机发生时，各主体掌握的危机信息来源不一，由于缺乏统一的信息共享平台，各主体不能把各自掌握的有利信息及时传递给其他主体，从而不能综合利用危机信息进行科学决策。第二，在我国的实际危机应对中缺乏专业协调机构的统筹安排。目前，我国的危机管理办事机构为各级政府的应急管理办公室，负责应急管理的日常工作和值班工作，此外，由民政部牵头成立的国家减灾委员会将政府内部各部门进行了总和，而危机发生后的实际指挥工作，则是根据危机的危害级别，由不同级别的政府临时成立指挥部进行统筹指挥。应急办、国家减灾委员以及临时救灾指挥部都注重危机管理中政府官方力量的集结，而对于多主体的联动则缺乏常设的统筹组织部门，危机治理中多元主体在具体工作中只能各个主体分开使劲，条块分割明显，彼此间沟通不畅，导致了资源的重复使用和无效使用。汶川地震中就出现了类似的问题。20个非政府组织全部集中在绵阳的一个体育馆里展开救助，灾区某个孩子收到5个书包和十个文具盒。第三，民众激情性“志愿精神”，组织化程度不高也是整体联动乏力的重要原因。民众作为志愿者繁育救援，很大程度上是危机发生后受到媒体感召，冲动下赶赴灾区，危机发生前没有参与任何民间志愿团体，没有既定的组织安排，没有进行危机救援专业技能训练，零散性程度高，发挥的作用大打折扣。第四，社会力量参与危机救援缺乏法律保障。目前的危机管理法律法规，均只零星地涉及到各参与主体的某些义务规定，对于各主体在危机治理中的地位、权责、参与渠道、后盾保障以及监管问题都没有关涉到。法律法规的缺失使得社会力量的参与出师无名，在危机治理中缺乏身份保障与后盾保障。

3公共危机治理中的多元主体协作新路径

（1）切实实现由危机管理到危机治理的思想转变。第一，政府要转变管理思维。首先政府应创造多种参与渠道，方便各主体能够便捷地以各种方式参与到危机的救援中来;其次，应加大民众危机意识以及危机救援知识的宣传、教育以及危机救援演练，提升民众的危机意识以及自救能力，促进民众危机参与主体地位的觉醒;再次，应给与民间组织发展的空间，降低民间组织的官方认可准入门槛，趁着“服务性政府”改革的东风，以外包的方式把某些救援任务承包给专业化程度高的民间组织，发挥危机救援的专业性作用，减轻救援负担，提高救援效率。第二，社会力量提高危机治理的主体意识。民众、企业本身就可能是公共危机的发生源头，所以社会力量最应提高自身的危机意识与危机预防能力。危机意识与危机预防胜于危机救援，民众应重视日常生活中的危机预防，良好的准备能让民众在灾难到来之际有条不紊地进行应对。民众和社会组织应加强生产中的危机防患，提高生产安全意识，避免成为危机发生源。在时间就是生命的危机应对中，自救与互救胜过他救，民众应主动加强危机知识的学习，提高自救能力。同时，提高民众的主体意识，还要强化民众常态下的志愿精神，民众应积极参与民间的志愿团体，即可学习专业的救援知识，还可以通过发挥民间志愿团体的统筹作用，实现零散民众危机参与的组织化，从而真正提高民众在危机治理中的主体性作用。

（2）完善多元治理的法律法规。现有的危机应对法律法规条文不适合公共危机治理的需求，应对危机管理的法律体系进行完善，使之与时俱进，为社会力量的参与提供法律保障。应明确各主体在危机治理中的主体地位，细化各主体的权责，给与各主体身份保障;以法律的方式明确社会力量在危机治理中的参与方式与参与渠道，让各主体的参与有法可循、有章可依;社会组织在危机救援中的不法行为、资金的监管以及惩罚制度也应用法律法规加以明确，以促使社会组织自觉提高自身运作的透明度，带着高度的社会责任感和清明的纪律来参与救援。通过对各主体的地位、权责、监督以及制约等作出详细的规定，确保把多主体的公共危机治理切实纳入法制化轨道，使各主体的公共危机治理成为一种制度化行为。

（3）提高多元主体的联动能力。第一，要设立常设性的综合统筹组织。由于危机协同应对的人员来源广，危机救援所需物资筹集渠道多，危机信息也来源不一，面对如此复杂的人力、物力、财力的运作，一个权威性组织对各主体的统筹协调对于多元协同治理显得特别重要。为了实现各主体资源的充分整合与高效利用，政府应主导成立联系各社会力量的综合统筹组织。该机构的组织方式可借鉴美国联邦应急管理局（FEMA），FEMA建立了一个集军队、警察、消防、医疗团队、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，重大灾难发生后即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。第二，建立多主体的信息联动功能。要实现危机治理中多主体的良好沟通，需要建立一个能够联动的信息共享平台，实现各方的资源共享和信息及时更新。通过对各方情报进行精准、快速的整合与分析，危机决策机构可以迅速、科学的进行危机决策，实现人力、物力、财力高效合理的调配。同时，联动信息平台的建立，使得各主体的危机救援信息共享了一个公开透明的渠道，保证了危机信息的公开，从而保障了民众的知情权与参与权。政府应牵头成立共享网站，网站由政府统筹负责，政府、社会组织等各有专门的版块自主负责，常态下发布危机救援知识或各主体的危机救援培训与学习、联合动态，危机状态下在网站上进行信息对接，发布协同信息，例如对救援人员紧缺地区或紧缺物资进行公布，避免资源低效重复利用。自然灾害例如地震发生时，常规通讯设备可能遭受毁坏，灾区无法进行正常的通讯。灾区信息重于一切，共享信息平台在建设时，除了需要利用有線设备，还有必要搭建紧急状态下的无线通讯，实现信息的及时传递。

参考文献

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