运用市场机制推进我国塑料污染治理的建议

曹磊 王璟

（中环联合认证中心，北京 100029）

塑料污染问题已经成为全球性环境问题，引起了国际社会的广泛关注。联合国环境规划署最新发布的第六期《全球环境展望》中显示，塑料垃圾具有显著的规模性，存在于全球的所有海洋和所有深度，成为入侵物种和其他污染物迁移的载体，造成重大的生态影响。

塑料和微塑料是塑料垃圾污染的主要来源。塑料主要包括聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯、聚苯乙烯等高分子化合物等；微塑料是尺寸为几微米到几毫米的微型塑料颗粒，常被用于个人护理和化妆品产品中。

据统计，到目前为止全球共生产塑料达83亿吨，其中只有9%被回收，12%被焚烧，剩下的79%被填埋或者被遗弃在不受控制的环境中。废弃塑料中大约有10%通过各种途径最终汇入海洋，约占海洋垃圾的60-80%，局部地区甚至高达90%～95%，预计至2025年，排入海洋中塑料垃圾量将高达2.5亿吨[1]。

报告显示，每年海洋塑料垃圾产生数量约800万吨，其中80%来自陆地来源[2]。

报告还提出改善废弃物管理是减少塑料垃圾入海的最紧迫的短期解决办法；同时强调需要采用生命周期方法，通过改善各级治理、在行为和制度上做出改变、减少生产和使用塑料所带来的塑料污染、增加回收和再利用来寻求长远解决办法。报告建议加强各国际机构之间的协调与合作，推动达成全球协定，以全面和综合的方式应对塑料垃圾和微塑料的问题。

一、全球塑料污染治理的国际机制

（一）全球合作

具有许多处理海洋垃圾和塑料污染的全球框架协议。其中，联合国环境规划署编制的清单包括56项有关决议、决定和协议，共38份技术报告，比如巴塞尔公约、斯德哥尔摩公约等[3]。

联合国环境规划署自2011年起开始持续关注塑料污染。先后在第一届联合国环境大会（UNEA-1）通过了“海洋塑料废弃物和微塑料”决议，在第二届联合国环境大会（UNEA-2）进一步从国际法规和政策层面推动海洋微塑料的管理和控制；在第四届联合国环境大会（UNEA-4）就海洋塑料污染，声明表示各方将致力于解决不可持续性的塑料使用和处理，到2030年前显著减少一次性塑料产品的生产与使用。

（二）区域合作

已有18个区域设立了海洋塑料废弃物的合作管控计划，部分协议还具有一定法律约束力[3]。例如，《巴塞罗那公约》在2013年通过了地中海海洋垃圾管理区域计划，该计划第9条包括关于陆源和海源的措施，要求采用自愿性财政和经济手段以减少塑料废弃物。

2008年签署的《东亚海洋垃圾行动计划》包括来自柬埔寨、印度尼西亚、韩国、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和中国的签署国，共同增强对海洋垃圾的行动。

欧盟2018年发布《塑料战略》，提出欧盟塑料循环经济愿景，以改变欧洲产品的设计、生产、使用和回收方式。

该战略的一个关键目标是到2030年使欧盟市场上的所有塑料包装可回收；提出专门针对一次性塑料的立法倡议，禁止某些产品中使用塑料材料；指出应设立标签和制定标准，建立明确的可生物降解塑料的监管框架；针对海洋塑料垃圾，分别对渔业水产养殖业和船舶废弃物提出了生产者责任延伸和设施管理的立法建议。

（三）国家自主行动

各个国家减少塑料污染的措施主要侧重于改变行为的方法，比如禁令和税收。已有60多个国家的政府发布了塑料袋和泡沫塑料产品的法规，而且这些法规的数量还将增加。

其中，比较普遍的做法是在法规中规定禁止使用塑料袋、征收塑料袋使用税、或者规定塑料袋的厚度。减少微塑料的措施则主要包括预防计划，许多国家采用了2-3年分阶段的方法，比如在某些化妆品中禁用[3]。

二、我国塑料污染及治理现状

我国是全球最大的塑料生产国之一，产量约占全球塑料总产量25%。我国的塑料污染问题主要集中在塑料餐盒、袋与其他塑料包装以及农业塑料薄膜几个方面。随着电子商务的兴起，来自于快递、快餐等行业的塑料包装迅猛增长，给塑料垃圾的污染防治带来新的挑战。

据统计，2016年全国快递业塑料袋总使用量约147亿个，其中快递直接使用塑料袋数量约68亿个；2017年，我国快递业务量突破400亿件，年产800万吨快递垃圾。急剧增长的塑料包装使用量给塑料垃圾污染防治带来巨大的压力[4]。

我国高度重视塑料污染治理，自20世纪90年代始，相继出台政策法规，取得了一定的效果。1995年颁布《中华人民共和国固体废物污染防治法》；2001年由原国家经贸委发布《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》（简称“禁塑令”）；2007年发布《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（简称“限塑令”）；2007年由原国家环保总局发布《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范》；《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济促进法》。

我国原环境保护部发布《环境保护综合名录（2017年）》将“添加塑料微珠的化妆品和清洁用品”“塑料微珠添加剂”列入“高污染、高环境危险”产品名录。2018年发布实施强制性国家标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》对于减少农田“白色污染”具有重要意义。

在废旧塑料方面，2012年，原环境保护部、发改委和商务部联合发布《废塑料加工利用污染防治管理规定》，严格禁止不负责任的废料再生加工。2017年，发布《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》提出，在2017年年底前，禁止进口生活来源废塑料，2019年禁止进口工业来源废塑料。2018年，工信部发布施行《废塑料综合利用行业规范条件》，对行业新建、已建的三大重点类型企业在废塑料处理能力上提出要求。

据统计，实施“限塑令”政策之前，我国日使用约30亿个塑料袋，每年处理超过300万吨的塑料袋。调查发现，与实施前（2008年4月）相比，“限塑令”的实施（2008年11月）使塑料袋使用量减少了49%，多数的连锁杂货店、购物中心和便利店实行了对塑料购物袋收取费用[5]。总体而言，“限塑令”实施取得了相应的进展。

三、我国塑料污染防治的问题剖析

塑料污染具有多种来源和途径，是一个复杂的世界难题。我国自开始实施“限塑令”、“禁塑令”以来，通过行政手段，在一开始的一定程度上对污染控制起到了一些作用，鉴于政策对不同消费者群体、地区和购物场所中的不同影响，始终无法从根本上解决塑料污染问题。

（一）法律法规尚不够完善

我国针对塑料污染管理的立法，主要表现在，首先，相关内容宏观要求多，执行层面少；定性要求多，定量测量少；其次，源头控制要求少，末端控制多，缺少全生命周期的管理思路，比如2013年5月1日，国家发改委将一次性发泡塑料餐具从《产业结构调整指导目录》的淘汰类目录中删除，一次性发泡餐具与之前“禁塑令”的要求前后不一致等；最后，在法律中对市场机制的倡导以及对经济手段的运用还需要加强和完善。

（二）现有法律法规的监管工作尚需加强

由于塑料制品生产企业布局分散，塑料的使用分布到各个方面，对现有法律法规要求的执行率与预期相比还有较大差距。例如一次性发泡塑料餐具在2001年就被禁止，但实际上仍然有大量的使用。

“限塑令”实施后，一方面，随着时间增加，在消费者逐步适应了塑料袋的收费价格后，塑料袋的使用量也得到回升；另一方面，在一些大城市的小商小贩，或者是二三线城市的小商场、农贸市场、广大农村地区等，塑料袋仍然免费提供，还缺乏监管，这也从客观上降低了“限塑令”的权威性。

（三）替代技术尚有待大力推进

塑料的降解技术一直得到政策的支持和鼓励，目前应用较广泛的主要有光降解、生物降解、光/生物双降解和全降解，但是在实际应用领域，还存在着可降解塑料良莠不齐，消费者不易识别，产品难于推广的问题。

例如，在生产阶段，由于可降解材料原料成本高，生产工艺复杂、批量小以及利润过低，限制了规模化产业化；在使用阶段，可降解塑料还存在着成本相对较高，并且使用性能也不完善的现象。

四、对策和建议

（一）制定国家塑料污染防治专项计划

加强塑料污染治理顶层设计，参考国外先进标准，吸收国际治理经验，借鉴欧盟塑料战略的要求和机制，结合我国国情，制定和实施我国塑料污染防治计划和方案，对一次性塑料、微塑料、再生塑料等在回收处理方面提出具体的目标要求，通过制定完善的法律、法规、条例和要求，对关键控制行业、控制领域、控制区域确立具体的控制目标和控制标准，并开展有效的监督和测量。

（二）建立政府间跨部门横向协作机制

塑料污染防治涉及到经济中的许多部门，从生产、流通到废弃、回收部门，都对塑料污染负有不同程度的责任。经济因素、消费者行为、技术变革和政治决策都将发挥不同程度的作用，解决塑料污染需要运用不同的政治决策、经济手段和技术方法。建立政府间横向合作机制，形成以生态环境、经济发展和市场监管共同治理的局面。

（三）推行我国塑料绿色循环市场机制

基于全生命周期管理，通过源头控制，建立塑料制品的循环再利用体系，运用经济补偿政策，形成和促进塑料行业绿色价值链的正反馈系统。

这包括，推进生产者的责任延伸机制，在塑料包装行业实施开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用和加强信息公开；进一步鼓励可降解产品及回收技术的研发、标准、认证和标识，在政府绿色采购中增加塑料替代产品和替代技术，推进可降解技术的产业化、应用化和规模化；高度重视塑料废弃材料的无害化焚烧处理设施及技术的开发研究；充分运用环境经济政策机制，探索将塑料污染治理同企业环境信用评价、资源综合利用税收政策和环境污染责任保险相互挂钩和结合；探讨创新塑料废弃物回收处理的商业模式，对绿色消费行为、绿色包装产品、回收处理行业等进行补贴，刺激形成绿色循环的市场补偿机制。

（四）开展试点示范总结实施经验

结合《“无废城市”建设试点工作方案》，选择具有一定基础的城市开展绿色塑料循环系统机制建设的试点工作。选择具有一定基础的城市，着力开展废弃塑料再生资源回收的补贴试点，刺激生产者和使用者回收塑料废弃物；研究建立以固体废物减量化和循环利用率为核心指标的“无废城市”建设指标体系，并与城市的绿色发展指标体系衔接融合。

结合流通行业需求，开展绿色包装研究和试点工作，开展绿色物流、绿色邮政的研究和试点工作，从包装减量化、包装分类回收处理系统方面着手建立和形成流通领域塑料绿色循环的市场机制。

（五）引导培育绿色生产生活方式

在塑料、包装行业不断培育绿色生产方式，通过教育、宣传、培训和倡议，倡导生产者更新包装理念，“瘦身”过度包装。

开展塑料污染及正确使用包装制品的主题活动，提高公众对塑料污染严重性的认识和认知；通过公众参与，促进消费者减少一次性塑料制品的使用；开展全民环保教育，逐步培育绿色生活方式，引导消费者树立适度消费和健康消费的观念。

（六）积极参与塑料污染的国际治理工作

不断跟进国际公约制定进展，充分利用环境保护国际合作平台参与国际公约制定工作，及时吸收国际塑料污染治理的理念、机制和方法，结合国情开展研究和实践。

同时，总结提炼我国塑料污染治理的技术成果和市场实践，借助我国“一带一路”及“亚太经合组织”的环境合作平台，开展我国塑料污染治理的技术输出、技术交流，包括替代产品的标准研发、认证；包装行业绿色再生技术；物流运输行业的绿色采购等，积极参与塑料污染的国际治理工作。