事业单位环境信息公开制度浅析

徐 军，钱 列

(河海大学法学院，南京 211100)

1 前 言

近年来，国内高校、科研院所实验室及医疗垃圾(废物)流入“黑作坊”的时间不断被媒体曝光，引发公众的广泛关注。2015年4月，中国矿业大学南湖校区化工学院实验室发生爆燃事故[1]，同年 12月清华大学化学系实验室发生火灾事故[2]。2016年12月南京栖霞区警方通报一起医疗废物污染案，犯罪嫌疑人通过收购倒卖医疗废弃物并将其转手、加工制成一次性塑料餐盘和劣质儿童玩具[3]。随着公民环保意识的逐渐增强，环境信息备受重视。对于诸如高校、行政主管部门下属设立的实验室，以及那些在日常工作中存在排污行为的事业单位，都有义务公开其掌握的环境信息。目前，对于事业单位环境信息公开几乎没有司法案例，有关报道在新闻中的披露不够完整，但事业单位排污现象初见端倪，需要我们引起足够重视。在新形势下，需要检视我国现有的环境信息公开制度，发现问题、借鉴经验，并构建完善符合时代背景的事业单位环境信息公开制度，以保障公众的环境知情权。

2 我国现行事业单位环境信息公开制度回顾

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。因其特殊性，在日常工作过程中也会接触到与环境影响有关的物质，同时部分事业单位也是排污行为的主体，若这些环境信息得不公开，当事故发生时就得不到妥善处理，进而使得环境遭受污染影响。因此，事业单位有义务公开其收集掌握的环境信息，环境信息公开是事业单位承担环境责任的基础，也是公众环境知情权的重要保障。

2.1 事业单位环境信息公开的必要性

虽然事业单位因为其公益性区别于享有公共管理权力的政府以及以营利为目的的企业，但事业单位作为公共服务的主要主体，在日常工作过程中经常接触到可能造成环境影响的物质，同时也是排污的行为的主体。最常见的如高校实验室事故排放废气、废液以及各级医院不合理处置的医疗垃圾。医疗垃圾不仅是疫病流行的源头，而且容易造成新的环境污染，特别是医疗废液被随意倾倒会对周围土地造成污染。此外，实验室事故所产生的有毒有害物质若不能得到妥善的处理，暴露在环境中久而久之也会对环境造成影响。单位所排放的物质对影响不亚于企业造成环境污染，因此这些存在排污行为的事业单位有必要公开其掌握的环境信息。从政府层面讲，政府有效监督事业单位承担社会责任的前提是事业单位环境信息公开，只有政府充分掌握事业单位的环境信息，才能对其进行客观的综合评价,才能合理地对有关行为进行监督与管理，对污染环境行为作出及时的处罚追究责任。从公众的角度讲，公众最为关心的是其自身的利益与健康，而作为公益服务类的社会组织，事业单位的日常行为无疑是公众关注的焦点。公众通过了解事业单位的环境信息，有利于公众督促事业单位按照标准排污，也有利于事业单位履行环境保护的责任，进而公众能够维护好自身的环境权益。

2.2 与环境知情权的关系

环境知情权的实现，有利于降低国家环境管理成本，提高环境行政效率，有利于实现正义，实现社会的秩序[4]。环境知情权作为程序性权利，为了让公众在自身环境权受到侵害或威胁时，参与民主政治，保障其合法权益的有效途径。事业单位环境信息公开制度的设定就是为了更好地保障环境知情权，使公众能够知悉对环境造成影响破坏的事业单位，对排污单位进行有效监督。将公民有权获得信息法律化，是逐步实现环境信息民主化的体现。将环境信息予以公开也为公民参与到日常环境管理提供可能，这也是公众参与权的重要特性，更是环境信息民主化前进一大步的体现[5]。

3 事业单位环境信息公开制度现有规范及存在问题

我国现有关于环境信息公开的法律规范针对的主体侧重政府与企业，有关事业单位的规范数量有限，内容分散未能形成体系，且与企业环境信息公开的标准内容常常混淆不加区分，导致实践中可操作性不强。

3.1 现有规范

3.1.1 新《环境保护法》

作为环境保护纲领性法律，2015年出台的新《环境保护法》只在第五十五条款中对于达到标准的重点排污单位作了公开规定，要求他们公开主要污染物名称、排放浓度和总量。对于事业单位的环境信息公开标准未作特殊规定。

3.1.2 《环境信息公开办法》(试行)

2008年施行的《环境信息公开办法》(试行)是我国比较全面的环境信息公开规范性法律文件，但内容规定负有环境信息公开义务的主体只有政府与企业，该文件中所提及的环境信息，也只包括政府环境信息与企业环境信息。有关事业环境信息公开的内容，并未涉及。

3.1.3 《企业事业环境信息公开办法》

现有的关于事业单位环境信息公开制度法律规范主要是2015年出台的《企业事业环境信息公开办法》(以下称《办法》)。《办法》第八条第二款规定，那些对环境能够造成重大影响或者其污染物排放行为能够引起社会广泛关注的省级重点以上实验室、二级以上医院以及污染物集中处置单位应当列入重点排污单位名录，按照标准适时公开环境信息。第九条规定了符合公开标准的事企业单位具体应该公开的内容。第十六条规定了违反规定所承担的法律后果，主要是责令相关单位公开，严重的处以罚款并公告。

此外，《环境保护公共事业单位信息公开实施办法》规定环境保护公共事业单位在提供社会公共服务过程中制作获取的环境信息，符合公开标准的应当公开。《清洁生产促进法》也要求污染严重的事企业单位公布主要污染物的排放情况。

3.2 现有规范制定过程中的不足

3.2.1 立法位阶低且可操作性不强

我国有关事业单位环境信息公开的立法存在于行政规章中，在实际操作过程中的规范程度不高，对于事业单位的约束力不强。当事业单位的排污行为达到一定标准时，将适用新《环境保护法》第五十五条重点排污单位的有关规定。其次，《办法》对于事业单位与企业的环境信息公开标准是模糊的。企业与事业单位的环境信息是不同的，不同事业单位间的环境信息也存在差异，如生物、化工类高校对环境可能产生的影响要高于普通高校。因此，要区分企业与事业单位的环境信息公开标准，对环境存在影响的事业单位的标准要特别规定。

3.2.2 公开义务主体范围过于狭窄

目前，只有省级重点以上实验室，以及具有检测、分析、检验功能的二级以上医院被明确确定为重点污染物排放单位。除省级以上三类实验室以外，其他重点实验室如涉及材料、资源，科学技术类的也可能对环境造成影响或污染。对于这些可能存在排污行为的事业单位，有必要加强对其环境信息的管理，其有义务向公众社会公开所掌握的环境信息。

3.2.3 责任形式单一且惩罚力度不够

《办法》对于违反环境信息公开的事业单位，主要承担责令公开，严重情形处以罚款的责任。法律责任的设定是确保环境信息公开的顺利实施，没有法律责任，环境信息公开就很难进行。规定这条单一的法律责任形式难以有效地起到预防、控制和制裁的作用。行政法律责任只是国家对于违反法律规范的处罚，并不能够替代对公众环境知情权受到侵害的救济。因此，仅仅规定单一的法律责任不能充分保障社会其他整体的权利。其次，罚款金额数较于环境损害影响不能对等，不能起到威慑的作用。

3.3 实际操作过程中的问题

3.3.1 公开的主体之间主动性存在差异

由于服务的类型不同，不同事业单位收集掌握的环境信息存在差异，事业单位间公开环境信息的主动性也不尽相同。对于环境保护公共事业单位，一般能够根据法律法规主动公开其环境信息。但对于科研方向的事业单位，因为部分环境信息可能涉及实验机密，公布这些环境信息可能会影响到他们的科研成果，因此这些单位在公开过程中主动性不高。

3.3.2 公开的环境信息质量不高缺乏公信力

环境信息公开以公开为原则，不公开为例外。《办法》将自愿公开的环境信息事项不加区分，公开的环境信息的真实性值得怀疑。在实际操作过程中，大多数公开属于强制公开，自愿公开的情况较少，通常环境污染事故的致害因素属于自愿公开的范围。此外，排污单位通过自身渠道发布的环境信息，繁杂多样且经常存在内容有缺失、名称不一致、样式不规范等情况，这样使公开的环境信息质量大打折扣。

3.3.3 缺乏有效的监管机制与激励机制

我国对于事业单位的监管方式主要包括行政监管、社会监督、单位自律。实际操作过程中缺乏有效的监管机制，事业单位在公开环境信息过程中不受监督和管理，使得大部分事业单位环保工作做得不尽如人意。此外，事业单位环境信息公开制度没有配套相应的激励机制，导致部分事业单位的积极性不高，不能自觉公开环境信息。因此，需要激励机制的作用从而促进环境信息公开制度的良性循环。

4 事业单位环境信息公开制度的完善

4.1 提升有关事业单位环境信息公开的法律位阶

法律由于位阶不同，在实施过程中所产生的约束力也存在差异。高位阶的法律约束力强，低位阶的法律约束力弱。只有提升法律位阶，才能使规范具有权威性和可操作性。提升有关法律位阶需要立法者对事业单位环境信息公开制度的重视，而不能在立法过程中侧重强调企业环境信息公开制度的重要性，事业单位的环境信息公开同样不能忽视。因此，必须提高事业单位环境信息公开制度的法律位阶。

4.2 扩大事业单位环境信息公开的义务主体范围

对于事业单位环境信息公开的义务主体，不能局限于《办法》中所列举的几类。除了《办法》列举的可能对生态环境存在影响的事业单位，对于一般的事业单位，只要在工作过程中接触或排放对环境能够造成破坏影响的，都应当公开其环境信息。只有事先对政府、公众公开，当突发事件发生时才能做到妥善处理应对。因此，有必要将事业单位环境信息公开的义务主体范围扩大，将存在环境污染隐患的单位纳入到义务主体中。

4.3 科学设计事业单位环境信息公开的内容和方式

《办法》要求有条件的环境保护主管部门建立环境信息公开平台。可以借鉴江苏南京市环境保护主管部门的经验，按照要积极展开重点排污单位环境信息平台建设。该平台主要是以《办法》中所规定的重点排污单位应该公开的信息内容为框架，辅之互联网技术建立的一套信息化集成系统，对重点排污单位环境信息要素进行抽取和分析，整理分类汇总编排满足多层面的需要[6]。利用该平台政府部门可以开展有效的环境管理决策，公众通过该平台也能及时有效的获取环境信息，充分保障公众的环境知情权。同时，对于排污单位也是一种激励作用，促使这些单位优化管理模式，自觉改进环境绩效。

4.4 建立健全事业单位环境信息公开的责任追究机制

健全的责任追究机制能够保障制度的顺利运行。我国现行有关环境信息公开责任追究的法律文件主要是《环境信息公开办法》与《企业事业单位环境信息公开办法》，但文件中有关责任的确定存在矛盾：两种规范对于对于超标单位不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的问题规定不同的处罚金额，在实际操作过程中容易造成适用难的问题。因此，必须完善事业单位环境责任的罚责标准。基于现有规定责任形式的单一以及处罚标准较低的缺陷，应当设置严格的惩罚机制，对违反义务的事业单位处以罚金并且要求恢复损害的环境。

4.5 完善事业单位环境信息公开的监管与激励机制

环境信息公开的顺利进行离不开监督。因此，需要强化事业单位环境信息公开过程中的监管机制，从政府、公众、单位等多个角度完善监管的方式。与此同时，制定与环境信息公开有关的激励机制有利于增强公开义务主体的积极性，使其能够自愿乐意地履行公开环境信息的义务。完善的激励机制对全面实施事业单位信息公开有促进作用，通过引导事业单位建立环境信息公众平台、制定优惠政策支持科研实验以及细化激励措施等手段完善相应的激励机制。此外，应该明确环境信息公开的考核机制，将环境信息公开纳入环保实级考核和党政绩效考核[7]。

5 结 语

我国环境信息公开制度虽将政府、企业、事业单位纳入规范范围，但通常内容侧重于政府、企业角度。因此，我国事业单位环境信息公开制度还很不完善，仍处于摸索的阶段。我们可以借鉴企业环境信息公开制度的设置经验，结合事业单位的特殊性，建立和完善我国环境信息公开制度。促进环境信息公开、保障公民的环境知情权是我国实现法治地必经之路，只有不断制定和完善我国现有的立法，完善环境信息公开制度的各项内容，明确政府、事业、企业环境信息披露的责任，才能使这个制度能够真正的运作，才能改善我们的生存环境，为构建和谐社会添砖加瓦。