排污许可制度实施的精细化管理探索

邹海英 ，陈文韬，袁素芬，余秋良

(广东环境保护工程职业学院，广东 佛山 52821)

1 引 言

党的十九大报告要求进一步强化排污者责任，坚决打好污染防治攻坚战。实施排污许可制是贯彻落实十九大精神、强化排污者责任的重要举措，是提高环境管理效能、改善环境质量的重要制度保障[1]。2016年11月，国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》明确提出将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，对固定污染源实施全过程管理，并明确了企业环境保护的主体责任，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。2017年，原环保部先后发布了相关行业的申请与核发技术规范、《固定污染源排污许可分类管理名录》《排污许可管理办法》等规范性文件。随着排污许可法律法规和技术规范体系的陆续出台，排污许可的制度框架基本形成[2]。

作为环境管理的核心制度，规范的制度框架是发挥制度效用的前提，而更为重要的是管理体系的运行机制是否完善。对于排污单位而言，排污许可证不再只是一个证书，而是和管理部门之间的契约，企业需要将环保管理融入生产全过程；对于管理部门而言，排污许可制度改革意味着改变环境管理的传统模式，通过管理引导和执法落实，促进企业主体责任意识的形成，满足法律法规的要求。本文从制度实施层面，对当前排污许可制实施进展情况进行介绍，深入分析存在的问题和困难，提出精细化管理的解决措施，为各地环保部门推进排污许可改革、企业落实内部环境管理主体责任提供参考。

2 排污许可精细化管理的必要性

按照《管理名录》的行业排污许可证实施时限，各地在2017年相继开展了火电、造纸、电镀、水泥、钢铁等行业排污许可证核发工作。以广东为例，2017年共核发15个行业企业共计2 902个新版排污许可证，并开展了相关证后监管及执法检查工作。各地在推进过程形成了诸多创新举措和亮点做法，火电、钢铁行业排污许可制的推进已初具成效。

为保证核发工作质量，广州专门针对钢铁行业，形成了包括污染物排放许可排放量测算、环境管理台账、信息公开、执行报告、审核意见等工作模板，从而实现了许可量测算方式的统一、规范了钢铁行业的日常台账信息登记、明确了行业信息公开要求、并通过执行报告的落实提升了行业污染治理水平，既方便了环保部门对企业的检查，也优化了企业内部的管理；依托排污许可证制度，佛山对火电行业按月实施总量指标动态管理和全过程信息跟踪调度，让总量控制在日常监管中得以真正落实，加快了火电企业管理水平提升，为完善固定源排污许可制度改革积累了经验；深圳借搭建环境大数据平台之机，开发了更加高效、便捷、智能的排污许可证审核系统，有效解决“数出多门、多头管理”的问题，实现数据一体化、“一本帐”管理，也为实行精细化管理提供了有益的参考和借鉴[3]。

然而，在排污许可制度改革的过程中，随着制度实施不断推进，逐渐暴露出固定污染源环境管理方面长期存在的历史遗留问题，也凸显出制度实施过程中的一些重点和难点问题，亟需妥善解决。主要集中在发证和监管两个环节。

2.1 核发质量有待提高

2.1.1 申请核发缺乏规范化指引

核发环节是排污许可制度的重要环节。目前各行业发布的申请与核发技术规范中，明确了排污单位所需要填报的相关情况，包括单位基本情况、产排污节点对应排放及许可排放限值、可行技术、自行监测管理要求、环境管理台账记录于执行报告编写规范、达标排放判定方法、实际排放量核算方法等内容进行了详细说明。而对于排污许可证的申请填报、审核标准方面，尚未有具体的指导性文件。环保部门在审查企业申报资料的合规性与完整性方面难以掌握统一的审查尺度，易造成管理困难。

2.1.2 技术力量、工作机制不能适应改革要求

现行排污许可证管理的部门各地不同，地方环境主管部门缺乏统一的职能机构开展排污许可证核发工作，相关部门尚未形成完善的联动机制。地方环保部门人员配备不足，基层人员少、专业技术力量薄弱[4]。按照申报与核发中的技术文件，当前国家推进排污许可证核发的工作进度快、内容较为庞杂，对环境保护管理部门尤其是审核发证的工作人员的专业要求较高，与目前的人力、物力和技术能力实际存在矛盾。

2.1.3 企业环保主体责任意识尚未形成

排污许可制改革之后，企业将成为履行环境保护责任的主体。大型企业对排污许可制改革参与度高，内部组织机构完善，环保管理制度较为健全，但仍有众多中小企业尚未意识到自身的环保主体责任，多数未配置专业的环保技术人员，以其自身薄弱的环保技术力量较难进行自主申报和完善相应的环境管理机制。另外，长期以来排污许可制度缺乏法律威慑力，日常管理中环保行政主管部门对其利用率不高，也使得企业对于持证、按证排污的意识淡薄。

2.2 证后缺乏有力监管

2.2.1 执法监管工作要求不明确

证后监管是排污许可制度成功与否的核心因素，应体现公正、公平，这就要求规范工作制度和工作程序，以实施系统化和标准化的监管执法行为。目前国家对于排污许可监管执法的规范和技术导则尚未出台，各地监管部门尚未形成排污可监管工作制度，现场检查等重点工作的规程和工作程序亟待细化明确。

2.2.2 现有的环境执法监管体制有待调整

改革后的排污许可监管应是环境监管执法的核心内容。环境监察部门的监管执法工作还未按照排污许可制改革的要求完成过渡，证后监管责任不清晰，很多地方监察部门在前期并没有介入，因此与后续监管存在脱节现象。为适应当前实施排污许可制的管理要求，现行的环境执法监管体制需要调整或重构。

2.2.3 中小微企业自我管理不规范

持证守法是企业履行环境保护主体责任的职责所在。根据调研发现，除火电、造纸等行业的大型企业设有环境保护管理部门或者专职环境管理岗位外，大部分中小微型企业并未设置相应的环境管理部门、机构和专职人员，也没有根据台账记录、自行监测、执行报告的要求建立完善的自我管理机制，例如自行监测未按照技术规范中自行监测的要求安装在线监测装置，监测方案中的监测频次不符合技术规范要求，未按期上次环境台账记录及执行报告等，与企业按证自我管理的要求仍有较大差距[5]。

精细化管理作为一种科学的管理模式，通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、定量化和信息化的手段，使管理的各单元精确、高效、系统和持续运行。基于上述实践中的困难、问题，需要立足于精细化管理，对实施的关键环节提出规范指引，对于优化环境管理体系、强化排污许可制度的核心地位，完善企事业单位排污许可证管理、落实企业环境保护主体责任具有重要的意义。

3 排污许可精细化管理思路创新

排污许可精细化管理框架主要着眼于落实地方环境保护责任和企事业排污单位污染治理主体责任这两条主线，围绕证前、证后两阶段，涵盖政府核发、监督执法、企业申报和自我管理四个关键环节，形成权责清晰、程序规范、管理到位的操作性指引，从而保障这项制度有序运行，发挥良好的约束作用。

3.1 环保部门核发监管的规范化

3.1.1 宣贯指导统一认识

对于环保系统内部人员组织开展专题业务培训。将涉及国家排污许可证受理、审核、发证、证后监管的各相关责任部门纳入培训范畴，实现各相关责任人员的全覆盖，提高环保系统人员对于排污许可改革的意识和重视程度，加强环境管理各职能部门对于排污许可制度实施全过程的了解[6]。

针对企业开展分阶段、分行业的重点培训。采取以制度解读为主的“宣贯式”培训和以实践操作为主的“细化式”培训两种方式相结合。“宣贯式”培训系统阐明排污许可制改革的背景、设计思路和改革内容，讲解排污许可证的申领、管理、事权、许可要点，以增强企业需要履行“持证排污，依证管理，自证守法，信息公开”的环保主体责任的意识。“细化式”培训针对不同行业量体裁衣，重点讲解行业排污许可证申报与核发技术要点、排污许可证申报管理平台操作，以及示范案例，以指导和规范企业填报。

3.1.2 规范核发过程指引

基于国家现有的排污许可证管理框架，管理部门应制定排污许可证的审核和发放等操作程序的规范化管理文件，明确各行业申请、填报、审核发证的标准[7]。严格按照各行业申请与核发技术规范的要求，明确各行业申请与核发的技术要点、排放标准的选用、许可排放量的核算等关键节点，提高审核质量，做到有序核发。对于技术规范中不太清晰、操作困难和需要地方自定等内容，在遵循国家规定的同时，细化工作要求，形成标准化模板。

3.1.3 加强部门联动

各地环境保护主管部门应在梳理辖区内排污许可证核发工作任务的基础下，合理评估排污许可制改革工作量，结合环境执法垂直管理改革，制定明确的“三定”方案，在职责、机构设置、人员等作出详细规定。结合排污许可证审核工作要点制定相应的内部分工方案，形成会签机制，提前将环评、监察、监测等部门纳入审核环节[8]，共同推进排污许可证审批、核发工作，保证对排污单位的申报信息作出全面、科学、准确的审核结果。

3.1.4 明确监管职责内容

要实现按证监管，有核发权限的环保部门就应按照“谁发证、谁监管”的原则，除了设置排污许可管理岗位以外，还要配套设置排污许可监管执法的机构以及专职负责排污许可执法的环境监察岗位及人员。根据排污许可证日常监管的内容要求，明确岗位人员职责及分工要求。按照排污许可制实施工作要求，证后监管工作的主要包括执行报告审查、现场检查和监测、信息记录与公开、专项执法检查等工作。环境监察部门的人员分工及责任考核也应当与此相匹配。如审核企业提交的执行报告，可根据年度持证企业的绝对数量设定审核与抽查比例或数量，纳入年度工作业绩考核内容。

3.1.5 规范监管工作程序

根据排污许可制改革要求，应在现有环境监察体系中增加排污可监管工作制度。一是基于排污许可监管工作目标制定监管执法的工作计划。计划应包括工作目标、时间周期、工作频次、监管方式(执行报告核查、企业现场检查)等基本内容。其中，要注意列明相关的硬性监管指标，如首次核发的及时开展检查，有违规记录的应提高检查频次等。二是制定现场工作规范流程。按照实施排污许可制工作要求，重点将检查企业排污许可证事项和管理要求落实情况纳入其中。明确现场检查中台账核查等重要节点，设定执法监测的触发机制等基本要素，提出排放量合规核查等工作要求。三是规范执法记录行为。按照排污许可管理的相关规定，现场检查的时间、内容、结果以及处罚决定应记入排污许可证管理信息平台。地方应按上述规定进一步细化记录时限、内容填写规范以及附存相关佐证材料的工作要求，确保监管执法记录的可追溯性。

3.2 企业内部环境管理的标准化

3.2.1 设立专职机构，明确相关责任人

在排污许可制度实施过程中，企业的主体责任包括主动申请排污许可证和证后自我监管。为此，企业应设置企业内部环境管理专职机构，明确环境管理工作各个环节的相关责任人及工作内容。针对排污许可证的申请，应依据排污许可证中需要载明的具体事项和环境管理要求，对企业的基本情况如企业社会信用信息、位置等情况，产品及产能、原辅材料、燃料使用情况，生产厂房、生产设备等情况，污染物排放特征、排污口位置、污染治理设施运行情况以及企业环境影响评价、环评批复备案、环保竣工验收等材料进行一一梳理，形成排污许可证申请资料。按照行业排污许可申请与核发技术规范，逐一对每个申请表格进行系统填报。

另外，除应设置专职的环境管理人员外，企业的生产人员、设备维护人员、原辅材料采购人员等其全生命生产周期中的相关人员，也应承担起相应的责任。如设备维护人员应必须严格按照其载明的管理要求对企业现有污染防治设施进行运行及维护；配备专人专职进行台账记录、整理和维护，并按照台账留存时间期限要求做好台账保存以备检查。

3.2.2 完善自行监测管理体制

企业是污染排放的行为实施者，同时也是污染物排放行为所带来的环境威胁的主体责任人，有控制、减少污染物排放、保证排污行为合法的义务[9]。根据美国、欧盟等国外发达国家的排污许可制度经验，可以发现，自我管制是排污许可管理机制中的重要一环。精细化的企业自我管理机制要求企业履行“持证排污，依证管理，自证守法，信息公开”的 环保主体责任。

3.2.2.1 自行监测。自行监测是强化监督管理，确保“按证排污”的有效方法。排污单位应按照本行业相关技术规范，制定自行监测方案，并在排污许可证申请表中明确。在执行过程中可自行委托第三方监测机构根据“自行监测方案”开展定期监测工作，以自我检查是否达到许可证排污规定[10]。同时需安排专(兼)职人员对监测数据进行记录、整理、统计和分析。完整的原始记录，有助于还原监测活动开展情况，从而对监测数据真实性、可靠性进行评估。这既是排污单位自证数据质量的需要，也是管理部门检查的需要。

3.2.2.2 台帐记录。环境管理台账是排污单位记录日常环境管理信息的载体，是企业自证守法、依法排污的有效证据。环境管理台账要求排污单位真实记录并保留排污单位的基本信息、生产设施运行管理信息、污染治理设施运行管理信息、非正常工况及污染治理设施异常情况记录信息、监测记录信息及其他环境管理信息记录要求等信息。

3.2.2.3 执行报告。执行报告是排污单位定期向环境保护主管部门报送排污许可证执行情况的报告，是企业自证守法的主要载体。持有排污许可证的企业，均应该按照本行业技术规范的规定提交年度执行报告与季度执行报告。月度/季度执行报告至少包括排污单位实际排放情况及达标判定分析、污染防治设施异常情况说明等内容，具体要求应根据本行业技术规范的规定进行编制。

3.2.2.4 信息公开。企业应按照排污许可管理的信息公开要求，主动做好许可申请前信息公开和许可信息公开，及时全面公开监测结果。在领取排污许可证后，每年度应该按照许可证中载明的信息公开内容、频次、公开媒介等进行企业污染治理情况的信息公开[11]，接受公众监督。

4 建 议

4.1 培育第三方咨询和服务市场，强化排污许可技术支持

排污许可精细化管理对环保部门和企业都提出很高的技术要求，单纯依靠企业自身和环保行政人员的力量难以胜任，因此需要更加专业化和高效化的服务。积极在排污许可制度推行的全过程中引入第三方服务，服务排污单位对许可证的申请、自行监测、执行报告等，以及政府对排污许可证的审核发放、监督管理等业务，有利于提高行政效率和排污许可证管理的专业性。

4.2 建立完善生态环境大数据系统，以大数据反哺排污许可管理

排污许可证管理需要对企业和排污单位的生产、管理、排污等行为的信息数据进行全面采集，为建立生态环境大数据奠定了基础。下一步要加强排污许可管理信息数据的归真和应用。一是建议国家向地方提供数据接口，便于地方建立排污许可证的数据库和信息管理平台，对辖内的固定汚染源数据进行综合分析和深入挖掘。二是建议地方在实施排污许可制过程中要加强核发、监管等各环节的数据甄别和动态更新，建立信息数据的反馈修正机制，提高数据可信度和可用性，从而提升排污许可管理精准化程度，如协同科学核定企业的许可排放量等。在此基础上，利用大数据构建环保云计算、云决策平台，进一步将这些信息数据应用于环境保护决策和环境质量预报、预警。

4.3 加大信息公开力度，推进公众参与和社会监督

公众参与和社会监督是多元共治的环境治理体系中的重要一环，排污许可精细化管理要加以充分利用，有序引导社会公众更好参与监督企事业单位排污行为，形成排污许可的“护法”助力。因此，建议国家和地方都加快推动建立完善社会信用系统，将无证排污、不按证排污等违法行为纳入企业环境行为信用评价；加强环保举报平台共享污染源信息，鼓励公众举报无证排污、不按证排污等环境违法行为；依法推进环境公益诉讼，充分发挥社会监督的作用。