重大水利工程项目社会稳定风险分析与实践

杨富宝

(安徽省水利水电勘测设计院，安徽 合肥 230088)

巢湖位于长江中下游左岸，属长江重要支流，正常水面约760km2。巢湖环湖岸线总长约176km，均在行政区调整后的合肥市范围内，分属肥西县、包河区、肥东县、巢湖市和庐江县。沿湖圩区堤防保护着合肥市、巢湖市城区及30余处圩口，直接保护人口近300万人。由于巢湖湖面开阔和岸线地层松软，在风力长期影响下，沿岸风大浪高，堤身冲刷、岸线崩塌现象十分严重，既威胁合肥市、巢湖市城区及重要圩口防洪安全，也导致了大量耕地丧失和水土流失，加剧了巢湖淤积，增加了氮磷富集，恶化了湖泊生态，制约了环湖经济社会的建设和发展。目前，巢湖环湖防洪治理工程已列入172项节水供水重大水利工程项目。

巢湖环湖防洪治理工程作为重大水利工程项目，具有工程建设规模大、工程持续时间长、征地移民影响大、社会敏感性高等特点，尤其是项目在大规模征地移民、环境影响、经济社会影响等方面，存在易于产生较大的社会民众冲突风险。通过对工程影响范围的社会稳定风险分析研究，对可能发生的社会稳定风险作出研判，建立相应的应对措施，使社会稳定风险由被动的事后处置转向主动的事前预防，有利于获得社会群众对重大水利工程项目的理解和支持，从源头上减少和化解社会矛盾，确保项目的顺利实施，维护社会和谐稳定发展。

1 项目概况

巢湖环湖防洪治理工程总投资17.81亿元，工程计划安排总工期3年，永久征地972.63亩，实物调查农村居民人口3709人，共计拆迁农村各类房屋面积110267.23m2。项目的建设任务为：在现有防洪工程的基础上，通过堤防加固、崩岸治理、防浪林台建设等工程措施，提高巢湖环湖地区的防洪能力，减轻湖岸坍塌损失，保障地区经济社会可持续发展。[1]

作为重大水利工程，工程建设建设规模大、建设周期长、面临问题复杂度高，其社会稳定风险程度要高于一般水利工程。根据巢湖环湖防洪治理工程特性、建设征地实物量和移民补偿安置特点、区域社会经济构成和总体发展水平等综合分析，确定社会稳定风险影响主要因素有群众支持问题、工程建设对当地经济社会发展和环境影响问题、群众对征地和拆迁补偿政策和标准认同问题、群众对移民安置方案认可满意问题、工程采取的环保措施问题以及其他不可预见性问题等，调查对象包括工程涉及的征地、拆迁、行政管理、以及保护区内的利益相关方等，涵盖政府、企业、当地居民等。

2 风险调查

2.1 调查内容

根据社会稳定风险涉及的情况，社会稳定风险调查的范围以工程建设征地与移民专业的实物调查为基础，扩展到可能产生负面影响的范围；调查内容主要包括社会经济调查、社会支持度调查、利益相关方诉求调查、同类工程社会稳定风险调查等。

2.2 调查方法

在项目涉及的区、县、乡等各级政府的支持与配合下，通过实地查勘、召开座谈会和移民调查过程中的访谈等方法开展了社会稳定风险分析相关调查。调查方法主要为现场调研法、文献法、调查问卷法和座谈法、公示公告法及网络检索法。

2.3 调查结果分析

(1)巢湖环湖防洪治理工程对环巢湖周边供水、灌溉及防洪保安有很大的影响，是一项利民、惠民、保障民生、促进经济发展的重要水利工程。调查结果显示，作为一项以防洪综合利用为主要功能的公益类水利工程，项目的实施有坚实的民意基础。

(2)本工程占地面积较大，大部分为居民赖以生存的耕地。从社会调查成果来看，绝大多数涉及的征地拆迁人员对工程建设表示以理解和支持，但是希望能够对工程的信息有更多的了解，因此在公平、公开、公正、透明的工作环境在社会稳定工作中尤为重要。

(3)通过社会稳定风险调查发现，相关群众关注的重点是拆迁及安置补偿标准及对自己生产、生活方面的影响，这是整个社会稳定风险工作中最重要的一环。

(4)项目建设本身是一项保民生、促发展的民心工程，到目前为止，媒体对于本项目的新闻报道是正面的。根据网上对巢湖环湖防洪工程相关意见的搜索，绝大部分为媒体对环巢湖相关项目的介绍；主要是关注工程进度希望尽早建设、工程淹没范围、询问拆迁补偿采用什么标准、户口分户问题、户口迁入或迁出等情况是否有补偿；在网上几乎没有发现该项目的负面新闻及其他负面反馈意见。

3 风险分析与识别

3.1 风险因素分析

工程建设的社会稳定风险先于工程建设之前，其社会稳定风险识别和判断应具有前瞻性和预估性。本工程风险识别主要是在前述社会稳定风险调查的基础上，结合工程特点和项目区环境现状，全面查找工程建设可能引发社会不稳定的危险源，并结合征地移民大纲、环境影响评价、等专题的审批情况梳理各风险因素。根据各项风险因素的潜在来源、风险范围、影响特征、风险概率、影响程度，对所有风险因素进行筛选；结合项目区经济社会发展物质、当地环境条件及利益相关的诉求与本工程的相互适应性，最终确定各阶段影响程度大、影响深远的社会稳定风险事项。

针对本工程的特点，重点关注群众对工程建设态度问题、征地拆迁与补偿问题、移民搬迁安置问题、与现有工程影响及协调问题、利益相关方的利益诉求问题、外来人口引发的社会治安问题、建设资金管理不善引发的问题及各类环境敏感目标保护问题等可能引发的社会稳定风险。

3.2 主要风险识别

根据工程的特点，项目存在的风险源集中表现在征地移民安置、环境影响、技术经济、项目管理、经济社会影响及安全卫生5个方面，共9项主要风险因素：补偿标准、征地移民群众就业及生活、取水口、饮用水源地保护、挖泥船溢油事故风险、文明施工和质量管理、社会稳定风险管理体系、群众收入影响以及社会治安和公共安全。

3.3 风险估计

本项目风险估计采用单因素风险等级判别与综合风险指数判别相结合的方法，根据识别出的风险因素，对照风险等级评判标准，并依据定性和定量相结合的原则进行对项目的初始风险等级评判。

(1)单因素风险等级判别

根据前述对各风险因素的分析，结合调查统计分析结果和项目实际情况，对影响本项目工程风险的单风险因素的性质特质、未来变化趋势及可能造成的影响后果进行分析。

R=Pq

(1)

式中，R—风险程度；P—风险概率；q—影响程度。

按不同风险因素概率和影响程度，综合分析风险程度，参照风险影响程度等级划分标准，为单因素风险进行定性分析。

经计算，本项目为防洪治理公益项目，其施工工艺较为单一，不存在重大风险因子，项目风险处于可控状态。项目风险程度最大的风险因素为拆迁安置，定性评价为较大风险，其次是环境问题，定性评价为一般风险。对照风险等级评判标准，单因素社会风险稳定风险初始等级处于“低风险”级别。

(2)综合风险指数判别

项目综合风险因素指数判别，采用定性和定量相结合的方法进行判断。

(2)

式中，T—风险指数；R—风险程度，取值自式(1)；I—风险权重，根据项目建设的特征，参考以往移民征地经验和民意调研结果，采用专家打分的方法确定；n—评价风险因素个数。

经计算，本项目综合风险指数初始值为0.348，参照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》中“拟建项目社会稳定风险等级评判参考标准”，判定为“低风险”。综合定性分析结果，确定本项目的社会稳定风险等级初始值为“低风险”。

4 风险防范与化解

风险防范与化解是社会稳定风险分析工作的落脚点。根据风险调查及分析的成果，从源头入手，研究制定针对性的社会风险防范和化解措施，使社会稳定风险由被动的事后处置转向主动的事前预防。针对本工程的特点，调查分析后明确了项目主要的、关键的风险因素，提出了风险防范、化解措施如下。

4.1 加强社会系统能力建设

广泛深入宣传国家有关移民政策、法律法规和地方规定；深入贯彻环保思想，全过程严格执行环境保护措施；加强对外来人口的管理和社会治安管理工作，切实保障人民群众合法权益。

4.2 加大社会保障体系建设

水利工程作为地方公益性项目，政府对失地农民的安置责任重大，一方面要积极进行土地调整，通过调剂，使失地农民重新拥有土地，减少部分失地损失，同时开展种植结构调整，提高农业基础设施标准，大力发展高效农业，提高土地产出；另一方面政策倾斜，开展职业培训，多渠道拓宽就业门路，提高收入。两方面结合起来，可以确保移民收入不降低，并逐步增加。

4.3 采取措施推动建设地区经济发展

结合合肥市经济社会发展规划，加快转变经济发展方式，抢抓发展机遇，以安澜巢湖为契机，推动建设地区整体经济持续保持良好的发展态势。

4.4 引入公众参与机制提高群众满意度

实物补偿按规定程序公开进行，方便群众相互监督；贯彻执行统一的政策和补偿标准，公平对待，使群众能够维护自身利益；对群众存在的疑虑要及时耐心解释，避免引发矛盾，保持关注群众态度，确保申述渠道的畅通，切实保障移民合法权益不受侵害。

风险防范与化解措施制定后，在执行前，对落实措施后的预期风险等级进行评价。通过分析计算，本项目实施措施后预期项目综合风险等级系数降低为0.1776，为“低风险”。采取风险防范、化解措施后，取得了良好的社会稳定效果，工程建设进展顺利，在工程建设过程中，未发生社会稳定事件。

5 结语

重大水利工程项目社会稳定风险分析的核心是风险调查，尤其是对社会支持度调查和利益相关方诉求调查，调查结果显示：极少数不支持的社会民众总是存在的，是社稳工作中的不稳定主体。风险分析与识别是社会稳定风险分析工作的重点，通过对调查成果的分析和解读，识别出项目存在的风险源及其风险程度，结合定性与定量的方法计算出整个项目的风险指数，为工程咨询及政府决策提供了坚实的基础。风险防范与化解是社会稳定风险分析工作的落脚点。对于重大水利工程，建设单位必须以当地政府为依靠，建立有效的工程社会稳定应急预案；深入群众，使群众反映问题的信息渠道保持畅通；在公平、公开、公正、透明原则下解决好工程建设与群众切身的利益问题，使工程项目能够真正成为守一方平安、保一方发展的民心工程，造福一方百姓。