政府投资建设项目实施阶段投资控制分析

高 阳

(中国船舶科学研究中心，江苏 无锡 214082)

建设工程投资控制是指项目在建设过程中采取有效措施，把工程总投资控制在批准的限额内，以保证投资管理目标的实现。我国政府固定资产投资实行概算审批，使用国有资金投资的项目设计概算经批准后，将作为控制建设项目投资的最高限额，一般不得调整。

使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价[1]。而较大、较为复杂的建设工程，由于工程内容和工程量一时尚不能十分明确，这就导致了建设工程投资总额的不确定性，只有对投资进行控制管理，才能满足设计概算批复的要求。故在使用国有资金投资的建设项目中，建设单位在施工图设计、招投标、施工过程三个环节进行分析，控制投资，避免超概发生，是十分必要且具有重要意义的。

1 施工图设计过程中投资控制

项目立项后，设计工作是分析处理工程技术和经济的关键环节。其工作质量直接影响建设工程的质量、投资和工程效益。建设单位应积极主动的参与设计过程，向设计人员充分表达项目功能要求及环境边界条件。在施工图设计过程中，需要重视建设工程结构形式和材料选用并采用限额设计。

工程人员往往会遇到这样的情况，在地质条件、建筑体量都类似的条件下，结构所使用的材料用量差别非常大，甚至基础结构形式也会不同。部分设计的安全系数大大超过了设计规范要求，造成了大量的投资浪费。特别是一些对造价不敏感的使用国有资金投资的建设项目。例如，某单层厂房工程所处地质条件良好，附近已建建筑多采用独立基础或条基。但该厂房的基础选型却是桩基，工程造价随之大幅增加。再如外墙保温材料的选用。目前常用的保温材料有挤塑板，也有岩棉板。相同保温效果的挤塑板施工价格为岩棉板的1/2。但仍有很多建设项目选用岩棉板。究其原因就是建设单位对工程造价不敏感，设计单位在工程造价方面意识淡薄，只讲技术，不讲经济。所以建设单位应主动参与设计过程，听取多方面意见，组织设计方案评价与优化，重视结构形式、主要材料的选用，加强设计人员与经济管理人员配合，使项目布局更加紧凑合理，避免采用价格昂贵功能却不足的工程材料。施工图设计完成后，进行施工图设计的经济技术论证，分析施工图预算是否满足设计限额要求。

另外，设计单位提交施工图后，建设单位应组织人员审核，尽量减少设计错误。施工图审核过程可被称为“排雷”过程。因为施工图中出现的错误，包括建筑做法不明确、各专业图纸之间的冲突、设计标注问题、选用建筑材料不明确等，都会在施工过程中暴露，增加施工过程的投资控制的风险。

2 招投标过程中的投资控制

招标文件一般包含招标公告、投标人须知、评标办法、合同条款、工程量清单、图纸等几部分内容，其中招标公告、投标人须知一般是格式化的，图纸在施工图设计时已经确定。招标前需着重审查合同条款、工程量清单两部分内容。而在评标过程中，应重视审查投标单位的不平衡报价。

在建设工程中，特别是使用国有资金的建设项目，项目工期在初步设计批复时已经确定，一般工期都比较紧。所以一旦确定中标人、发出中标通知书后，顾及对工期的影响，建设单位一般不会在合同谈判中否决中标人。有经验的施工单位会充分利用这一点，在投标过程中寻找招标文件所附的合同条款中存在约定不明确、条文不全等漏洞，在合同谈判时更改或增加有利于自己的条款。招标文件所附的合同条款是中标后签署正式施工合同的重要依据，是投标人在投标前已知悉的内容，也是投标人做投标文件的依据。所以在合同谈判时，是无法更改招标文件所附约定明确的合同条款的。

为了顺利签署更为有利于建设单位的施工合同，发出招标文件前，建设单位应组织专家对招标文件中所附的合同条款进行评审，以保证合同条款约定明确、内容完整、有针对性。在招标文件中，附上评审过的整本施工合同。这样才能在合同谈判时处于有利的位置。反之则容易留下隐患。例如，某建设项目在招标过程中，因地方招标管理部门规定，招标文件中只能附合同的“主要条款”，不得附整本合同。建设单位按规定仅在招标文件中附“主要条款”。在发出中标通知书后的合同谈判时，为确定“主要条款”以外的其他条件发生了诸多争议。

工程量清单作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性是由建设单位负责的，作为投标人的承包人不承担工程量清单错误带来的风险与损失。工程实践中，造价人员在编制工程量清单时往往会出现工程量偏差、项目特征描述不符、清单漏项等问题。位于青岛的某工程中，因施工图设计描述不清楚，在编制工程量清单过程中未与设计人员沟通，将桩基的工程量清单项目特征描述明确为采用长螺旋钻孔灌注桩。但地基中含有较多且粒径较大的碎石，并且长螺旋钻孔灌注桩达不到设计要求的入岩标准。施工单位抓住该项错误，要求变换成孔方式并提出索赔。甲乙双方为此产生了重大争议。

所以，工程量清单编制的质量直接影响施工过程中的造价控制，需要重视工程量清单的编制质量，避免出现工程量偏差、项目特征描述不符、清单漏项等问题。

施工单位为了能够中标，有时会采取不平衡报价法。在清标、评标时必须识别投标文件。一般施工单位在投标时会选择出设计图纸不明确、估计修改后工程量要增加的部分或招标工程量清单中工程量比实际工程量小的部分，对该部分提高单价；选择出工程内容不清楚的部分或招标工程量清单中工程量比实际工程量大的部分，对该部分降低单价，并在施工过程中通过索赔寻求提高单价。对此，如果发现投标单位采用不平衡报价法时，需重新审核不平衡报价部分的工程。检查其图纸是否清楚，核算工程量是否计算有误,以免将问题留到施工时解决。

在评标办法中，应根据工程的复杂性和特殊性确定经济分。经济分数比重不应过大，否则可能会造成有施工单位低于成本价竞争，势必造成合同无法正常的履行，直接影响工程质量和工期目标的实现。

3 施工过程中的投资控制

中标通知书发出并签署施工合同后，即进入施工阶段。施工阶段中的投资控制主要是合同价款调整的控制。

施工合同中的合同总价即签约合同价。在施工过程中，由于项目实际情况的变化，双方在施工合同中约定的签约合同价可能会发生变动。为合理分配双方的合同价款变动风险，会在合同中约定价款的调整事件、调整方法和调整程序。调整合同价的事件一般有以下几类：1)法规变化类，主要包括法律法规变化事件；2)工程变更类，主要包括工程变更、项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差、现场计日工签证；3)物价变化类，主要包括物价波动、暂估价；4)其他调整事件。

法规发生变化影响合同价款的风险，一般由建设单位承担。但承担的范围仅限于基准日之后的法规变化风险。另外，由于承包人原因导致工程延误的，按不利于承包人的原则调整合同价款，即在工期延误期间法规变化引起增加合同价款的，合同价款不予调整，引起合同价款减少的，合同价款予以调整。

工程变更是在合同实施过程中由发包人提出或承包人提出经发包人批准的对合同条件的改变。其内容主要包括增加、减少或取消合同中的工作，改变合同中的工作的质量标准或其他特性，改变工程的基线、标高、位置、尺寸，改变工程的时间安排。工程变更的原因也有多种，主要包括建设单位提出的新要求，施工现场出现不可预见的约束条件，施工图纸出错或设计不明确等。此类变更引起的价款风险一般由建设单位承担。在正式提出变更前，应预估工程造价，确保造价在可控范围内。值得注意的是，在合同签订后正式开工前的设计交底过程中，往往较集中的暴露出施工图设计的问题，包括建筑做法不明确、各专业图纸之间的冲突、设计标注问题、选用建筑材料不明确等，需要在设计交底时予以集中确定。这些问题的解决应归为工程变更。并且这些问题必然会造成合同价款的调整。特别是建筑做法、材料选用等可能会大幅度的提高工程造价。所以说设计交底是工程变更控制的开始和重要内容。

使用国有资金投资的建设项目在竣工审计过程中，对工程变更的审查最为严格。所以在工程变更控制过程中，应注意变更资料的规范性。明确变更的发起人、变更的原因、变更的内容、变更的工程价款调整，最终由变更的相关人员签字确认，并在施工过程中拍摄记录。

建设项目施工工期长短不一，对于工期较长的建设项目，物价变化引起的工程价款调整不可忽视。而物价变化是不可预见的，物价变化引起的价款风险要在合同明确责任，约定主要建筑材料价格的调整方法，并在合同执行过程中准确记录实际进度。特别要注意对于工期延误后的价格调整，如果延误是由施工单位造成的，则价格由计划进度日期和实际进度日期两个价格中较低的作为结算使用价格。

其他索赔事件包括不可抗力、不可预见的条件、建设单位现场签证等。在施工合同中一般会在专用条款中约定不可抗力的范围以及具体的判断标准。依据风险合理分担原则，一般建设单位应该承担工程本身的损害、因工程损害导致第三方人员的伤亡、损失以及运至施工场地用于施工的材料和待安装的设备的损害。建设单位还应承担工程所需的清理费用。不可抗力发生时，建设单位应及时清点并确认损失，并及时补偿，避免发现纠纷影响合同履行。

4 结语

建设工程在实施阶段的投资控制是贯穿整个实施阶段的，各个阶段也是相互影响的。施工阶段暴露的问题很多都是设计、招标阶段埋下的。问题发现越早越容易解决。影响实际总投资的有环境因素，例如物价变化、法规变化、不可抗力等，也有人为因素，比如建设单位提出的新要求、施工图纸的错误、招标工程量清单的缺项、特征不符等。在投资管理过程中，不能忽视每一个阶段、每一个因素。在工作实践中总结经验，做到全过程、全方位的控制，保证在程序合规的前提下完成投资控制目标。