改革开放以来“三农”政策回顾、评价及启示

卢向虎

(重庆社会科学院，重庆400020)

一、改革开放以来“三农”政策的回顾

改革开放40年来，二十年的中央1号文件以“三农”为主题，其中1982、1983、1984年的文件由中共中央印发，此后17年的文件由中共中央、国务院联合印发。中央1号文件是中央政策部门大量调查研究，广泛征求有关方面意见，并经中央农村工作会议研究后，由中共中央作出的解决“三农”问题的重大决策，集中体现我党关于“三农”问题的重要思想。系统回顾改革开放以来中央1号文件主要政策内容的演变，有利于我们把握“三农”政策的趋势和走向，对实施好乡村振兴战略具有重要的启示意义。我们按照改革初期、十六大、十七大、十八大、十九大五个时间段，回顾我国“三农”政策的演变。

(一)改革开放初期(1982—1986)

1982年第1个关于“三农”问题的中央1号文件颁布，文件及时总结了1978年以来的农村改革，进一步放宽了农村政策，肯定了农村“包产到户、包干到户”的做法，鼓励发展商品生产，逐步推行合同制，改善农村商品流通，解决农产品买难卖难问题［1］。1983年第2个中央1号文件颁布，文件首次从理论上肯定了联产承包责任制，并指出稳定和完善农业生产责任制仍然是当前农村工作的主要任务［2］。1984年第3个中央1号文件首次明确土地承包期一般应在15年以上，并明确当年的工作重点，即“稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏理流通渠道，发展商品生产”［3］。1985年第4个中央1号文件提出了活跃农村经济的十项政策，首次取消了实施30多年的农副产品统购派购制度，开始实施粮棉油等重要农产品国家计划合同收购、农业税由实物税改为现金税等新政策［4］。1986年第5个中央1号文件明确了农业在国民经济中的基础地位，提出帮助贫困地区改变面貌的问题，指出农村经济发展要依靠科学，增加投入，深化改革［5］。

这一阶段，中央1号文件主要聚焦农业生产责任制和放开搞活农村经济，其核心政策包括实行家庭联产责任制、放开农村流通领域、取消农产品统购统销、鼓励农村一二三产业发展等内容;“三农”政策很少涉及农村问题、农民问题，主要集中在农业生产和农产品流通领域。这一时期，人民公社制度退出历史舞台，由政社合一向政社分设转变，以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制确立，农产品流通领域逐渐由统购统销的计划经济向以价格为基础的市场经济过渡，农村劳动力非农就业、进城流动开始松动。充分激发了亿万农民的生产积极性，粮食产量从1978年到1988年增长了一倍，解决了农民的温饱问题，乡镇企业如雨后春笋般涌现，城乡居民收入差距缩小，农村改革发展呈现崭新局面。此后，随着十二届三中全会以来城市经济体制改革的全面推开，改革的重心由农村逐步转移到城市。

(二)十六大时期(2004—2007)

随着国家改革重心的转变和改革开放的不断深入，城乡居民收入差距日益扩大，由1982年的1．98倍扩大到2004年的3．2倍。进入新世纪后，农民人均收入连续多年增速减缓，农民收入的增幅显著低于城镇居民，许多纯农户收入甚至出现下降，“三农”发展形势日益严峻。在此背景下，2004年中央1号文件再次关注“三农”问题。此后连续15年中央1号文件聚焦“三农”。

2004年中央1号文件确立了“统筹城乡经济发展”，“多予、少取、放活”六字方针等新理念。首次提出把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，要求全面放开粮食购销市场，实施种粮农民三项补贴(直接补贴、良种补贴、农机补贴)，推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件，多渠道增加农民收入，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势［6］。2005年中央1号文件专题聚焦农业综合生产能力，要求从培肥地力、农田水利建设、生态重点工程建设、农业科技含量、农村劳动者素质、农村基础设施建设等方面提高农业综合生产能力，要求继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度，鼓励各地实行免征农业税试点，首次提出加强农业基础设施建设［7］。2005年10月，国民经济和社会发展“十一五”规划颁布，明确建设社会主义新农村的重大历史任务。2006年中央1号文件对新农村建设进行了全面部署，确定了新农村建设的二十字方针“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，全面取消农业税，终结了中国延续数千年的农业税历史。首次要求建立以工促农、以城带乡的长效机制［8］。2007年中央1号文件聚焦现代农业，落脚到新农村建设，指出发展现代农业是新农村建设的首要任务。首次提出建立农村最低生活保障制度，把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村［9］。

这一时期，“三农”政策关心的重点是如何缩小持续扩大的城乡居民收入差距，其核心政策主要有全面取消农业税、全面放开粮食购销市场、实施农业补贴、开展新农村建设、建立农村最低生活保障制度、公正对待农民工等。这一时期，“三农”政策导向由以前的“以农补工、城市优先”转变为“以城带乡、以工补农”，支持政策逐渐由生产领域扩大到生活领域，由经济领域扩大到社会领域。经过连续四年中央1号文件的实施，2003—2007年城乡居民收入差距由1∶3．2扩大到1∶3．3，城乡居民收入差距继续扩大的趋势得到遏制，城乡收入差距趋于稳定，但仍保持在高位运行。

(三)十七大时期(2008—2012)

2008年中央1号文件总结了十六大以来的“三农”工作，明确今后一个时期农业和农村工作要求是“按照形成统筹城乡经济社会发展一体化新格局的要求，……扎实推进社会主义新农村建设”。文件首次提出探索城乡一体化发展体制机制，探索建立农村养老保险制度;文件亮点有强化强农惠农政策、突出农业基础建设、提高农村基本公共服务水平等内容［10］。2008年是中国农村改革30周年，当年10月中共中央发布《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，系统回顾总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，对当前“三农”发展的阶段特征进行判断①经过30年改革发展，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。。2008年9月，国际金融危机全面爆发，受此影响，我国经济增速迅速回落，出口出现负增长，对农业农村发展的冲击日益明显。在此背景下，2009年中央1号文件再次聚焦“农民增收”，提出了“三个坚定不移”①指坚定不移推进社会主义新农村建设，坚定不移走中国特色农业现代化道路，坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。。为减轻国际金融危机对农业农村发展的冲击，文件要求较大幅度地增加农业补贴、增加农业农村投入、提高政府粮食最低收购价、稳定农业生产、解决农民工就业等问题，尤其提出从农村社会事业发展、农村基础设施建设、农村劳动力就业、农村综合改革、增强县域经济发展活力、开拓农村市场、农村扶贫七个方面推进城乡经济社会发展一体化，首次提出家庭农场的概念［11］。2010年中央1号文件聚焦统筹城乡发展，强调统筹城乡是全面建设小康社会的根本要求，发展现代农业是转变经济发展方式的重大任务，建设社会主义新农村和推进城镇化是保持经济平稳较快发展的持久动力，要毫不松懈地抓好农业农村工作。文件首次提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，推进城镇化发展的制度创新，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况、新问题［12］。针对我国水利建设面临的严峻形势，为有效缓解水利设施薄弱、农田水利建设滞后、水资源供需矛盾等问题，加快扭转农业主要“靠天吃饭”的局面，2011年中央1号文件专题聚焦“水利改革发展”，文件首次全面阐释了水利建设在现代农业建设中的重要地位，要求力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面［13］。2012年中央1号文件专题聚焦农业科技创新，指出实现农业持续稳定发展、确保农产品长期有效供给根本出路在科技［14］。

这一阶段，为应对国际金融危机的影响，中央1号文件连续两年关注农民增收问题。此外，中央1号文件开始关注水利建设、农业科技创新、破除城乡二元结构等“三农”领域的薄弱环节和关键问题。这一时期，“三农”核心政策主要包括实施强农惠农富农政策、增加农业补贴和农村投入、建立农村养老保险制度、缩小城乡公共事业发展差距、探索城乡一体化发展体制机制等，对“三农”支持政策的重点开始扩大到农村基础设施、公共服务、城乡改革等方面。2007—2012年，城乡居民收入差距从1∶3．3缩小到1∶3．1，农村居民收入增速首次超过城市居民，城乡差距开始出现缩小趋势。

(四)十八大时期(2013—2017)

2012年11月，党的十八大召开，确立了中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展的战略部署，要求深化重要领域改革，2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。

2013年中央1号文件认为十六大以来“我国‘三农’实践创新、理论创新、制度创新全面推进，重中之重、统筹城乡、‘四化同步’等战略思想全面确立，……初步探索出一条中国特色农业现代化道路”。文件明确城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要求强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。文件首次提出研究制定相对统一的城乡最低生活保障标准、建立严格的工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度、保障农民财产权利等内容［15］。2014年中央1号文件明确今后一个时期的工作重点，要求力争在体制机制创新上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设上取得新进展，首次提出开展农村人居环境整治、完善重要农产品价格形成机制、发展生态友好型农业等内容［16］。我国经济增速从2012年开始回落到8%以下，从高速增长转向中高速增长，2014年中央首次明确我国经济发展已进入“新常态”。2015年中央1号文件指出，我国经济进入新常态背景下，“三农”面临“重大课题、重大考验、重大挑战、重大问题”，破解这些难题必须靠改革添动力、以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化。文件首次提出农村一二三产业融合发展、农村法治建设等内容，明确开始农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项农村土地改革试点［17］。2015年10月，国家“十三五”规划发布，确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念。2016年中央1号文件指出，当前我国农业农村发展面临一系列现实难题，必须用发展新理念破解“三农”新难题，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进;文件首次提出推进农业供给侧结构性改革，健全农村电商服务体系，实施农村产业融合发展试点示范工程，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系等内容［18］。2016年中央经济工作会议明确2017年是供给侧结构性改革的深化之年。在此背景下，2017年中央1号文件聚焦农业供给侧结构性改革。文件认为农业的主要矛盾已突出表现在阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧，并对农业供给侧结构性改革进行了全面部署，以此培育农业农村发展新动能。文件首次提出创建国家农业可持续发展试验示范区、完善家庭农场认定办法等内容［19］。

这一时期，我国经济发展逐渐步入新常态，“四化同步”的战略部署确立，提出了供给侧改革的概念。在“四化同步”理念的指导下，5个中央1号文件中有4个聚焦现代农业和农业现代化，补齐农业现代化短板已成为共识。“三农”政策更加强调农村改革、补齐农业农村短板、城乡协调发展，并根据农业农村发展的新矛盾、新问题及时调整政策重心。2012—2017年，城乡居民收入的差距从1∶3．1缩小到1∶2．7，农村居民收入增速连续5年超过城镇居民，城乡收入差距明显缩小。

(五)十九大以来

2017年10月党的十九大召开，中国经济社会发展进入新时代，我国农业农村发展进入崭新的阶段，明确了实施乡村振兴战略的重大决策部署。

2018年中央1号文件指出实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，从现代农业产业体系构建、乡村绿色发展、农村文化、乡村治理、农村民生保障、扶贫攻坚、体制机制创新、人才支撑、投入保障、党对“三农”的领导十个方面提出46条乡村振兴的措施，明确提出要研究制定乡村振兴法、中国共产党农村工作条例、国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)等17个新的政策文件［20］。

2018年10月，新华社授权发布《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，对未来五年乡村振兴工作从乡村规划布局、农村扶贫攻坚、乡村产业、农村生态环境保护、乡村文化、乡村治理、民生保障、城乡融合发展八个方面进行了具体规划部署。

二、改革开放以来“三农”政策演变的评价

一是“三农”地位的认识不断深化。改革之初的中央1号文件强调农业是国民经济的基础，2004年中央1号文件提出把“三农”工作作为全党工作的重中之重，2010年中央1号文件要求“深化把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重的基本认识”，2012年中央1号文件提出同步推进工业化、城镇化和农业现代化发展，2013年中央1号文件要求落实新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化同步”的战略部署，2015年中央1号文件提出补齐农业农村短板成为全党共识。从国民经济的基础地位到全党工作的重中之重，再到“四化”同步发展，补齐农业农村最短板，我党对“三农”战略地位的认识越来越全面，越来越深刻。

二是“三农”发展的理念日趋成熟。改革之初，中央1号文件的主导思想是放开、搞活，逐步为农村经济发展松绑;2004年中央1号文件提出统筹城乡经济社会发展，坚持“多予、少取、放活”方针;2008年中央1号文件首次提出探索建立城乡一体化的体制机制，推进城乡基本公共服务均等化;2013年中央1号文件首次强调落实“四化同步”战略部署;2018年中央1号文件首次提出城乡融合发展。我党的“三农”发展思想、理念越来越成熟完善。

三是“三农”政策支持力度越来越大。改革开发之初，中央1号文件的政策内容主要强调实行家庭联产承包责任制，赋予农民农业生产经营权，“以农补工、以乡促城”发展方针没有根本性转变。2004年之后，中央1号文件对“三农”的政策支持力度逐步加大，农业补贴政策逐步强化，农业投入不断增加，金融支持不断完善，更加关注农民工权益、农村扶贫攻坚问题，对“三农”的政策支持范围和政策支持力度不断增大。如2006年在全国范围内取消农业税，2012年要求加大强农惠农富农政策力度，2017年要求把农业农村作为财政支出的优先保障领域，等等。历经二十年的中央1号文件，“三农”政策方针已经由“以农补工、以乡促城”过渡到“以城带乡、以工补农”，最终发展到“工业反哺农业、城市支持农业”的新阶段。

四是“三农”政策内容越来越丰富。改革之初，中央1号文件的政策内容主要强调农业生产、农村流通，关心的是农业生产领域的问题。2004年之后，中央1号文件的政策内容逐步向农民增收、农民工问题、农村基础设施建设、农村环境整治、农村文化等领域扩展，由农业生产领域逐渐扩展到农业、农民、农村领域，由农村经济建设扩展到社会建设、生态建设、政治建设和文化建设，政策内容越来越丰富。

五是“三农”政策的针对性越来越强。从历年涉农中央1号文件聚焦的主题看，改革开放之初，3个中央1号文件聚焦联产承包责任制，确立了农村“家庭经营、统分结合”的双层经营体制;针对本世纪初日益扩大的城乡差距，新世纪第一个中央1号文件聚焦农民增收;从上世纪90年代以来，随着城乡差距不断扩大，农村建设全面落后城市建设，为全面改变农村落后面貌，2006、2007年连续2年中央1号文件聚焦新农村建设;为应对2008年国际金融危机对农业农村的影响，2008、2009年连续2年中央1号文件再次聚焦农民增收问题;十八大后，为落实中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展的战略部署，补齐农业农村短板，连续4年中央1号文件聚焦农业现代化和现代农业。可见，随着中央对“三农”问题认识的深化和“三农”发展不断出现的新问题、新矛盾，中央1号文件中“三农”政策的针对性越来越强。

三、“三农”政策演进对实施乡村振兴战略的重要启示

一是尊重农民主体地位和首创精神是乡村振兴的群众基础。改革开放40年来，我国农村实行的家庭联产承包责任制、乡镇企业、农民专业合作社、村民自治、农村股份制、“三变”改革等众多创举，为解决“三农”问题提供了源源不断的制度动力，推动了中国农村改革的进程。实施乡村振兴战略，必须坚定地相信农民、依靠农民，走群众路线，善于总结推广广大农民在乡村振兴中取得的经验，以此形成解决“三农”问题的政策措施，用于指导全国乡村振兴工作。

二是维护好农民利益是乡村振兴的关键所在。“三农”问题的核心是农民问题，改革开放以来出台的一系列“三农”政策都是从保障农民基本权益角度出发的，这是解决好“三农”问题的政治基础。实施乡村振兴战略，要把维护农民经济利益、保障农民政治权利作为基本出发点和落脚点。

三是坚持改革是乡村振兴的动力源泉。思路决定出路，思想决定行动。1978年真理标准的讨论和十一届三中全会冲破了长期以来的“左倾”错误和两个“凡是”的思想禁锢，开辟了始于农村的改革开放进程。1992年邓小平“南方谈话”和党的十四大为社会主义市场经济奠定了理论基础。以党的十六大、十七大、十八大为标志的思想解放，促使“三农”工作从经济层面向经济、社会、生态、文化、政治“五位一体”全面深入。从二十年的中央1号文件聚焦的主题和内容看，农业农村改革始终是中央1号文件的重要内容，改革始终是解决好“三农”问题的主线。因此，实施乡村振兴战略，必须根据“三农”发展的新阶段、新问题、新矛盾，坚定不移地推动农业农村改革，尤其是要推进重点领域改革取得新突破，才能为乡村振兴不断注入体制动力和机制活力。