我国环境治理70年回顾和展望：生态文明的视角

蒋金荷，马露露

(1.中国社会科学院 a.数量经济与技术经济研究所； b.环境与发展研究中心， 北京 100732；2.中国社会科学院大学， 北京 102488)

一、引言

随着经济的快速增长和城市化进程的加快，我国水资源、能源等资源供需矛盾越来越突出，资源问题成为我国经济社会发展的重要制约因素。气候变化、土地沙漠化等全球环境问题也引起了我国党和政府的高度重视，并积极参与全球环境治理体系建设，通过与世界上其他国家和机构的联系与合作，共同解决全球性环境问题。学术界对全球环境治理问题的研讨随着实践的丰富而更趋完整和深入，全球环境治理与国家主权、国际政治等问题密切相关，经历了从单一问题、单个主体到多种问题、多元主体的历史发展[1]。

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，也是全面深化改革的总目标之一。因此，加快生态环境治理体系和治理能力现代化，成为新时代开展生态环境保护的重要目标、完善生态文明制度体系的重要抓手。今年恰逢中华人民共和国成立70周年，本文从生态文明建设视角回顾、分析我国环境治理的演变历程和特征，并展望新时代下我国环境治理的趋势。

二、生态文明建设相关理论概述

“治理”并非舶来品，而是来自于公共事务管理核心范式，从“统治”(government)、“管理”转变到“治理”(governance)，相应地从“环境保护”转换到“环境治理”，党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，标志着治理现代化方略的正式形成[2]。

1972年中国首次参加国际环境治理会议——斯德哥尔摩人类环境会议；1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，大会关于环境与发展联合的理念深刻地影响了中国环境保护进程，中国开始引入可持续发展理念；同时为了认真履行自己的政治承诺，根据1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》要求，1994年国务院在第16次常务会议上讨论并通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出将可持续发展作为一个全国性的整体战略决策；1997年，党的第十五次全国代表大会将可持续发展战略列入其中；党的第十七次全国代表大会提出了建设生态文明理念；2012年，党的十八大报告将生态文明建设理念提升到一个新的政治高度：生态文明建设纳入“五位一体”的总体战略布局。党和国家对生态文明建设的高度重视，凸显了新时代下环境治理的新思维、新理念、新战略。

生态文明目前并没有统一的定义，不同的学者理解也不一样。总的来说，生态文明被看做一种高于工业文明的新的文明。生态文明的目的是努力实现人与自然和谐相处，因此它应该包含产品、制度、技术与文化等多个方面。俞可平认为，生态文明是指人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，表征着人与自然相互关系的进步状态[3]。路军认为，生态文明是人类遵循人与自然和谐发展的规律并不断推进社会、经济和文化发展所取得的物质与精神成果的总和，它是以人与自然、人与人的和谐共生、全面发展和持续繁荣为宗旨的文化伦理形态[4]。大多数学者都是运用中央政府文件中对于生态文明的理解，着重于地方实践以实现绿色发展，强调生态文明应贯穿于经济、政治、文化和社会建设。

在应对气候变化、战略资源紧缺和金融危机等一系列全球性问题和挑战的助推下，绿色增长、绿色发展模式越来越多地受到国际社会的广泛关注。生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。生态文明建设关系到人民的长远利益和社会福祉。Friberg等提出了“绿色发展”的概念[5]，绿色发展是在传统发展基础上的一种模式创新，是建立在生态环境容量和资源承载力约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。

加快绿色发展就是要以生态文明建设为目标和重要方向，改变传统经济增长方式、资源消耗模式和环境污染问题，以尽可能少的资源投入和能源消耗、以尽可能少的碳排放和环境污染为代价，实现绿色发展、循环发展、低碳发展。因此，绿色发展是建设生态文明的必然要求，也是重要支撑。绿色发展倡导的是一场生态革命，涉及技术、经济、社会、文化领域的深刻革命，是由工业文明走向生态文明，由工业化发展模式转向绿色化、低碳化、生态化的发展模式。

西方的生态文明思想理论发轫于对数百年来工业资本主义全球经济体制的深刻反思[6]。这种反思一方面来自日趋严重的资源稀缺性、环境恶化和生物多样性锐减的压力，另一方面来自西方学者惯于反思自身的批判主义学术传统。自17、18 世纪英国工业革命开始，资源消耗加资本投入获得财富产出的思维范式，在许多国家和地区根深蒂固。西方学术界正在积极转变以往工业文明的传统思维，寻求一种全新的生态绿色可持续发展途径。需要指出的是，西方世界不乏对生态文明的讨论和理念的提出，但始终未广泛传播并付诸实践。

只有在中国特色社会主义制度的中国，才能将生态文明上升至国家战略和基本国策的高度。难怪美国国家人文科学院院士小约翰·柯布在2018年新华通讯社的专访中高度肯定习近平总书记的生态文明思想，称“中国给全球生态文明建设带来希望之光”[7]。

从经济学理论分析，生态文明理论突破了两种固有的传统环境经济观念：一是以牺牲环境为代价的索取式环境经济观，二是在保护环境与发展经济的矛盾中做适度取舍的折衷式环境经济观；树立起一种经济与生态的全新的思维模式和认知范式，以生态的观念统筹联动经济、社会、文化网络中的各要素和环节，使之和谐共进、协同发展。环境与经济本是协同互化的关系，而非此消彼长的关系。而传统经济学是关于“私有制度的经济学”，无论是基于充分竞争市场的古典经济学和微观经济学，还是基于非充分竞争市场的宏观经济学，以及20世纪六七十年代兴起的新制度经济学，都是以竞争市场的分析框架为基础，利用共同的理论预设(如福利最大化原理、供求原理和等价交换原理等)和方法(如成本收益分析法、均衡分析法和帕累托标准等)研究经济问题。

三、中华人民共和国成立70年来的环境治理历程

(一)环境治理模式的变化

随着我国经济发展水平的提高，对环境保护工作日益重视，从中华人民共和国成立初期以重工业发展为中心阶段的环境意识缺乏、治理措施缺位，到社会主义现代化建设阶段的环境保护被提升为国策，以终端控制为主要目标，再到可持续发展、科学发展观阶段的全流程控制，我国环境治理模式不断发生变化，直到新时代进入生态文明建设阶段，逐渐构建起全系统的环境管理体系。

中华人民共和国成立初期百废待兴，在我国以重工业发展为中心的计划经济体制下，“高速度、高消耗、高污染、低效益”的粗放式发展方式不可避免地带来了环境污染。虽然有“三同时”制度、限期治理政策等带有计划经济特征的行政命令，但由于经济发展水平较低、缺乏环境保护意识，在工业加速发展的同时环保措施缺位，污染治理水平很低，大中型项目“三同时”执行率不到40%，第一批限期治理项目未能按期完成，工业污水处理率不足10%，大部分工厂烟气直接排入大气，造成了环境恶化、生态破坏等严重问题。直到1972年,我国派团参加联合国第一次人类环境会议，环保问题才引起重视，1973年召开的第一次全国环境保护会议，真正意义上推动了我国环境保护工作开始起步。

1978年党十一届三中全会召开之后，我国发展重心转为社会主义现代化建设，改革开放全面推进的同时环境保护问题受到重视，1983年环境保护被确立为基本国策，对我国环保工作的开展起到了巨大推动作用。这个阶段的环境保护措施以终端控制为主要目标，其中主要措施包括排污收费和建设项目环境影响评价，以及污染集中控制、排污许可证和企业环境目标责任制等。这些措施发挥了较大作用，有效提高了环境保护成效，如大中型建设项目的“三同时”执行率由1979年的44%提高到1989年的99%，工业废水处理率增加到66.1%，工业废气治理水平也有较大提高。

改革开放以来环保工作成绩明显提升,但在双轨制经济条件下，部分地方政府追求GDP政绩而忽视甚至以牺牲环境为代价，环保措施的实施受到影响，未能有效遏制环境恶化。1992年我国派代表团参加联合国环境与发展大会，在《中华人民共和国环境与发展报告》中明确提出可持续发展战略；1993年召开的全国第二次工业污染防治工作会议提出清洁生产要实行3个转变，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变，表明从源头治理工业污染的指导思想开始付诸实践。随着社会主义市场经济体制初步建立，这一阶段环保领域的经济手段日渐发挥作用，重点包括大气排污交易试点、试点建立环保投资公司、环境影响评价市场引入竞争机制、全面推行排污许可证制度等，用市场机制引导企业自觉开展环境保护。

2002年党的十六大以后，中国经济发展规模实现了跨越式增长，2010年经济总量达到世界第二位，这一阶段生态环境保护措施主要是从生产、流通、消费等环节出发，综合技术管理手段提高资源利用效率，建设资源节约型环境友好型社会，全社会逐步树立生态文明观念。但由于结构性矛盾和粗放型增长方式叠加，导致的资源矛盾凸显，重大环境污染事件频发。

随着雾霾加重、环境质量持续恶化，生态环境日渐成为严重的社会问题，党的十八大将生态文明建设提升到战略地位，并纳入中国特色社会主义事业总体布局，从国土空间规划开发、技术创新和结构调整、资源节约循环利用、自然生态和环境保护、制度体系建设等全面开展生态文明建设，按照市场规律要求建立生态环境保护机制，充分运用价格、税收、财政、信贷、金融等手段，调控市场主体行为，保护生态环境。全国各地在大气、水、土壤、减灾防灾等领域全面推进污染防治攻坚战，生态恶化趋势得到遏制，环境质量显著改善。

(二)环保政策制度的更替

随着我国对环境保护工作的重视程度不断提高，环境保护政策的制定从初期只有针对性的制度措施，到1978年经重新修改制定的《中华人民共和国宪法》为环境保护工作确立法律基础，1989年第一部《中华人民共和国环境保护法》正式颁布，我国环境保护法制建设工作提速，到十八大之后生态文明建设阶段，已逐渐建立起全面而完善的环境保护政策体系。

中华人民共和国成立初期环境治理并未获得足够的重视，相应的法律法规建设也比较欠缺，针对经济建设过程中存在的环境污染问题，这个阶段主要是一些以行政命令为主的防治措施，重点有针对工厂建设和三废利用的“三同时”制度，针对污染严重的城镇、企业、江河湖泊的限期治理政策。1973 年出台的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》是我国第一部环境保护相关政策文件，对做好国民经济规划、合理工业布局、改善老城市环境、工业“三废”综合利用等共10个方面提出了要求，对我国环境保护产生了重要影响。

1978 年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的经重新修改制定的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作出了明确规定，为环境保护工作实现了宪法保障。1979年9月《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，提出“谁污染谁治理”原则，确立了排污收费制度、环境影响评价制度、限期治理制度的法律地位，对此后我国的环境保护工作有着重要而深远的影响。

1989 年12 月26 日《中华人民共和国环境保护法》正式颁布，标志着我国环境法制建设的重大进展，为各种环境保护手段的实施提供了法律依据，之后我国环境立法工作全面提速。到21世纪初期，我国颁布施行了一系列环境保护基础性法律法规，包括《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国噪声污染环境防治法》和《中华人民共和国清洁生产促进法》等，以及多项实施细则或条例，这一时期建成的一系列保护资源的法律法规，使环境保护法律体系得到进一步完善，为环境保护工作提供了良好的法制基础。

2012年11月，党的十八大作出“大力推进生态文明建设”战略决策，并纳入到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，2013年十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，资源产权、生态红线等概念出台。2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会修订通过了新的《中华人民共和国环境保护法》。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，对地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护的责任进行了细化，2016年《中华人民共和国环境保护税法》、2017年《中华人民共和国核安全法》、2018年《中华人民共和国土壤污染防治法》出台，2018年《中华人民共和国宪法修正案》中将“推动生态文明协调发展”作为国家的根本任务，将“引导和管理生态文明建设”作为国务院的职权。

自此，我国从自然资源资产产权、国土空间开发保护、资源总量管理、生态补偿、健全环境治理、完善评价考核和责任追究等方面确立了基本制度框架，从国家战略到法律制度体系建设，从环保监管、考核到社会力量参与，都取得了长足发展，我国环保事业进入到一个新的历史发展阶段。

(三)环境管理体制的变革

随着我国环境问题与经济社会发展的矛盾日益突出，环境管理越来越受到党和政府的重视，紧随经济体制转变，环境管理体制由计划经济时期的单一行政管控转向改革开放后的多元管理，以行政控制为主的同时逐渐引入市场化手段，进入新时代后市场机制在资源配置方面开始充分发挥作用，环境管理体制得到不断改革与完善。这期间，环保管理部门的职责也不断加强，在1988年从城乡建设部中独立出来成立国家环境保护局，1998年升格为国家环境保护总局，2008年成为国务院组成部门——环境保护部，2018年组建生态环境部，表明党和政府致力改变以牺牲环境为代价的经济发展方式的决心。

改革开放前，我国采取计划经济体制，主要精力集中在发展经济上，重工业发展引发的环境污染问题没有得到足够重视，环境管理体制建设处于萌芽状态，环境管理手段主要采取单一的行政管理,各项环境管理措施都是以行政命令的形式出台,一些具体防治措施，如“三同时”制度、限期治理制度等都具有明显的行政命令特征。

改革开放之后,社会主义现代化建设成为我国发展的重点，原有计划经济时期环境治理的行政管理体制在市场化改革过程中问题凸显，无法有效解决日益复杂、严峻的环境问题，法律管理与经济管理模式被逐步引入环境管理体制改革，与行政管理共同构成多元管理体制。1988年政府机构改革，设立了国家环境保护局，依法实施环境保护的监督管理,对加强我国环境管理起到了重大作用。

随着可持续发展战略的实施和社会主义市场经济体制的初步建立，环境管理在国民经济发展中的地位也进一步提升，环境管理体制进一步适应市场经济发展，行政管理逐步弱化，环境多元管理体制进一步完善。在1998年政府机构改革中环境保护局升格为国家环境保护总局，200l年建立的全国环境保护部际联席会议制度，有效推动了各部门在环境保护方面的协作。党的十六大提出“促进人与自然和谐”作为全面建设小康社会的目标之一，十七大提出建设生态文明战略目标，2006年第六次全国环境保护大会提出了环境管理的“三个转变”，即从重经济增长轻环境保护向保护环境与经济增长并重转变，从环境保护滞后于经济发展向环境保护和经济发展同步转变，从主要用行政办法保护环境向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题转变，我国进入人与自然关系的深化发展阶段。

2008年国务院机构进行改革调整，国家环境保护总局提升为国务院组成部门——环境保护部，环境管理上升到与工业、农业、交通、能源等同样重要的地位，这一改革消除了环境综合管理中管理机构的地位和职能障碍，在环境管理实践中开始综合运用各项管理手段，追求环境管理的综合性、科学性、全局性和前瞻性。2018年组建的生态环境部，职责为制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等工作，实现了污染防治与生态保护的统一。除国家环保机构逐渐升级、由小环保发展到大环境外，地方政府环保机构设置也不断完善，大多数地方到乡镇一级的环保机构都成为政府组成部门，或成立了管生产、行业、环保的综合机构。至此，生态环境保护在国家经济活动中话语权不断扩大、影响力不断提高，环境与经济协调发展在机构设置和职能履行层面得到了重要保障。

四、环境治理特征分析

(一)环境治理体系的核心理念转变

人类文明的发展史，就是人类认识与改造自然、环境、生态的发展史。新中国成立70年来我国在处理经济和环境关系的理念层次经历了从“重经济轻环保”向“绿水青山就是金山银山”的转变。在社会主义建设初级阶段，党和国家的根本任务是集中力量进行社会主义经济建设。在以经济建设为中心的时代大背景下，环境保护并未受到充分重视，环境保护往往让位于增长。几十年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，成为世界第二大经济体，但环境污染和生态破坏等问题也日益严重，“重经济轻环保”产生的问题与后果开始受到关注和重视。在1995年制定“九五”规划时，政府明确将以“经济发展、保护资源和保护生态环境协调一致”为核心思想的“可持续发展战略”作为国家战略，以及实施“可持续发展战略”的国家行动计划和措施。尽管国家拉开了环境污染治理的序幕，但环境保护始终服务于甚至让位于经济发展。2002年，《中华人民共和国清洁生产促进法》出台，标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。党的十八大指出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。党的十九大进一步强调“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。

对环境治理体系的理念演变历程分析不难发现，在特定的历史阶段，面对人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，环境保护服务于甚至让位于经济发展具有特殊的时代性和历史的必然性。但伴随着生态环境问题的日益凸显、环保意识的不断提升和全面环保行动的广泛开展，“重经济轻环保”的发展理念已经难以适应时代发展的新要求和人民的新期待。新时代下“绿水青山就是金山银山”的理念转变，与我党十八大以来把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略部署是一致的，也是为了不断满足人民对美好生活的需求，顺应努力建设美丽中国的根本要求[8]。

“绿水青山就是金山银山”理念是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的核心理念，是指导完善我国生态环境保护体系的新生态经济观。践行“两山”理念就是坚持五大新发展理念——“创新、协调、绿色、开放、共享”。绿色发展是前提，提倡绿色发展就是坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；创新发展是动力，创新环境治理体制和机制、创新污染防治技术以及创新环境监测手段等；协调发展是保障，如协调生态环境保护相关部门的权责利，协调区域污染治理与生态补偿机制，协调环境管理的各方面、各环节、各步骤；开放发展是手段，如积极开展国内环境治理经验交流，加强国际合作，积极引进国际先进环境技术，同时鼓励中国环保产业走向国际市场；共享发展是目标，如区域之间、个人和团体之间共享环境治理收益。

(二)环境治理体系的制度保障变化

生态环境保护制度建设是推进国家环境治理体系和治理能力现代化的根本保障。我国环境治理的制度经历了从“经济发展缺乏环保约束”向“经济发展承担环保责任”的转变。“以经济建设为中心”的指导思想在较长时间内有效推动了经济高速发展，但由于环保对经济发展缺乏有效的约束机制和制度，也在一定程度上导致了牺牲生态环境质量、片面追求经济效益的后果。同时，在考核机制不够完善、部门及地方利益的驱动下，极易出现经济部门或地方政府影响或干预环保监测、环保执法等现象，导致以“保增长、保就业”为核心的经济部门与以“污染防治、生态保护”为核心的环保部门各自为政、各行其道，从而经济发展不受环境保护的约束，经济发展不需要承担环境污染和生态破坏的代价[9]。

党的十八大以来，随着我国生态文明体制建设的加快推进，经济发展承担环保责任的理念愈加深入。2016年，中央层面首次提出制定并落实环境保护责任清单；中国人民银行等发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，对节能环保、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等项目投融资、运营、风险管理提供金融服务。2017年，中央全面深化改革领导小组审议通过40多项生态文明和生态环境保护具体改革方案。并且，中央环保督察，“党政同责、一岗双责”等各类生态环境保护相关制度的出台和落实，夯实地方政府在环境保护方面的主体责任，有效抑制地方无节制经济开发的冲动，切实通过制度实现了从“经济发展缺乏环保约束”向“经济发展承担环保责任”的转变，从而推动环境与经济相互约束、责任共担、成果共享，推动环保与经济走上协调发展、共同促进的良性轨道。

以最严格的环境保护制度约束无序的经济发展和无节制的过度开发，将生态环境保护和生态文明建设充分融入到经济社会发展之中，“五位一体”总体布局的提出成为环境保护与经济发展关系几十年演变过程中的重要特征。

(三)推进环境治理体系和治理能力现代化的实践路径探索

我国环境治理实践经历了从“经济增长损害生态环境、环境承载力达到或接近上限”向“环境保护支撑经济发展、经济发展与环境保护相协调”转变。改革开放以来，我国经济取得了巨大成就。但高投入下的数量和规模的扩张，造成了大量低水平的重复建设和资源、能源的巨大浪费，也导致了生态环境的进一步恶化。尽管防污减排取得了较大进展，但经济发展造成的环境污染代价持续加大。2014年中央经济工作会议表明，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限。

随着践行“绿水青山就是金山银山”理念的不断深入和推广，我国推动环境与经济协调发展相关工作取得了积极成效。其一，在环保督察倒逼地方企业成功转型的同时，经济指标非但没有大幅下滑，反而显著上升。依据2017年原环保部通报，山东济南、河南郑州等地新动能不断增加，高耗能、高污染、高排放的低端供给进一步减少，工业发展实现了新旧动能的换道转挡，固定资产投资、财政收入等经济指标实现了大幅增长。其二，绿色发展实现了生态环境效益与经济效益双赢。例如，浙江等地深入实践“绿水青山就是金山银山”，把环境保护与推进生态经济相结合来化解两者的矛盾，把环境保护与倒逼企业转型升级、改变政府管理方式、推进资源产权制度等联动起来，用鲜活的事实证明了“绿水青山”可以变成“金山银山”[10]；且环境保护与财富增长进入相互促进的良性循环，实现了更高质量、可持续的经济增长，破解了在传统工业经济时期无法解决的诸多难题，开创了自然资本增值与环境改善良性互动的生态经济新模式[11]。其三，开展绿色生产，实现全过程环境治理。绿色生产就是要加快推进能源结构的低碳化、绿色化，产业结构的绿色化，监管制度和标准体系的绿色化，建立源头防控、过程控制、末端治理并重的全过程治理。

五、未来展望

(一)重视环境管理制度的顶层设计，创新环境管理体制

环境管理体制和机制改革是推进环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来，我党关于生态文明建设的思想不断丰富和完善，加快建立完善生态文明制度，为今后实施“总量控制、质量控制、风险控制”的环境保护思路，创新环境管理体制指明方向。坚持节约优先和保护优先、完善排污许可管理制度，建立健全面向质量控制的环境管理制度，健全国家自然资源资产管理体制、划定生态保护红线、推进资源有偿使用和生态补偿、严格生态环境监管等；建立环境风险管理制度，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，建立完善环境与健康监测、调查和风险评估制度。研究适合我国国情的环境风险管理模式，制定环境风险评价技术规范和标准，避免“一刀切”的环境评价和管理方法。

(二)随着环保意识和科学素养的提高，民众参与环境治理实践的机会更多

最近几年我国生态环境保护工作取得了前所未有的成绩，但总体上，我国环境保护仍滞后于经济社会发展，优质生态产品供给能力难以满足人民日益增长的需要，生态环境保护形势依然十分严峻，并成为全面建成小康社会的一大短板。党的十九大将污染防治攻坚列为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，坚持以最严格的环保制度和完善的市场机制倒逼经济绿色转型、推动高质量发展作为正确处理好环境保护与经济发展关系的有效途径和重要保障。另一方面，近十年来以大量公众参与科学研究活动为特征的公众科学(Citizen Science)在生态环境研究和管理中得到了快速发展[12-13]。相比传统的生态环境研究和管理，公众科学这一模式在信息技术的帮助下得到了大量运用，为生态环境信息获取、生态环境管理、公众生态环境知识教育等提供了新的思路和技术手段。在目前技术和政策都越来越充足的基础上，应充分吸取国内外先进经验，建立符合我国国情的公众参与生态环境研究和管理的统一协作平台，提高公众参与效率，这不仅能增强公众的生态环境意识，更能减少公众在生态环境问题认知方面的误区，从而有利于推进我国环境治理体系的建设。

(三)积极引进先进技术，创新环境监管模式，推动智慧环保服务

有效的环境监管是良好环境治理的基础。随着生态文明建设的持续深入，“大数据”“互联网+”等信息技术已经成为推进环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。“市场失灵”“政府失灵”是环境治理过程中面临的两大主要困境。“市场失灵”主要源于环境资源的公共物品的属性和外部性，追求利益最大化的企业如果很难从环境治理行动中获取经济利益，会导致市场资源、资金很难参与到环境治理中去。“政府失灵”的原因归结为政府主要以经济作为政绩考核的机制失当、环境行政责任追责程序执行不到位、政府环境保护部门缺乏实权以及尚未构建政府间合作共治的环境治理机制等。强调多元主体协同作用的现代环境治理体系可以利用互联网、大数据构建多元主体共同参与的立体化治理模式[14]，应用互联网、大数据创新监管模式，为解决环境治理中的“市场失灵”“政府失灵”问题提供了新的视角和途径。在“互联网+”时代背景下，利用好大数据为智慧环保服务已经成为越来越多企业主攻的方向。构建完善的环境信息数据平台，加强与数据挖掘企业的合作，提高环境大数据分析的科学水平，并逐步形成依据大数据进行科学决策的环境管理体系。

六、结语

始于20世纪六七十年代的全球环境危机已成为国际重大会议的重要议题，而如何面对与处理环境危机，型塑了一个新的全球文化──环境主义，并且衍生了探索环境恶化问题的根源、思想与政策之间的环境政治关系。当西方先进工业化国家将环境课题列入施政项目时，启动了20世纪下半叶环境改革的生态现代化历程，而政府、环境运动、非政府组织和工商业等，都是此一历程中的重要角色。

本文以生态文明建设和生态经济为理论基础，分析我国新中国成立以来的环境治理历程。历史经验显示，在以政府起主导作用的时代下，开启了“单一主体保护”的第一阶段环境治理；党的十六大以后，则进入由政府、社会团体、民众个体、国际组织的共同参与和相互影响，以“政府为主，多元参与”的复合模式的第二阶段环境治理；党的十八大以来，以生态文明建设为思想指引的第三阶段环境治理，尽管我们的环境治理效果还有待提高和改善，但在理念上是先进的。