全球人才流动特点和自由贸易港(区)的人才政策

刘理晖，胡 晓

(国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所， 北京 100010)

全球范围内人才流动是开放型世界经济的一个基本特征。人才跨国流动能够显著减少贸易壁垒，降低市场交易成本，提高市场信息获取便利性，增加外商直接投资，促进贸易规模增长和质量提升[1]。作为自由贸易港(区)的一个核心特征,人才要素能否实现自由流动,已经成为评价自由贸易港建设是否成功的重要因素。

国际人才不同于一般意义上的国际人口，其常见界定为：具备职业道德操守、拥有良好专业技能水平、熟悉国际惯例和规则、适应跨文化工作环境的非本土人才。从自由贸易港(区)政策制定的角度，国际人才通常具有以下一个或多个特征：一是具有良好海外教育经历和较高专业造诣；二是产业发展急需并熟悉所在行业市场规则及全球市场动态；三是在特定行业中本土人才难以替代、对接国际职业技能标准。

一、国际人才流动的规律和特点

(一)全球高端人才跨国流动的趋势和特点

人才跨国流动主要通过3种方式:移民、留学和短期工作居留。从全球范围看,这3种方式当中高端人才占比都呈现增长趋势。

1.移民存量对人才跨国流入具有先导作用。对OECD国家与其他国家高端人才双边流动的数据分析显示，一个国家的移民存量对吸引高端人才流入具有显著的正向影响[2]。其拉动作用表现在：一是提供相同的母语环境，减少异国交流的语言障碍；二是提供相近的文化习俗和社会生活环境；三是提供更多的就业机会和合作网络。过去50年,全球移民数量快速增长，从1970年的8 446万人增加到2017年的2.57亿人。移民占世界人口的比重由1970年的2.3%上升到2017年的3.4%。我国国际人口比重仅占0.071%，远低于世界平均水平和发展中国家平均水平，移民存量积累还需要一个较长周期的过程。

2.吸引国际留学生是面向未来储备高端人才的重要方式。OECD报告显示，目前全球共有超过500万国际留学生，预计到2025年将达到800万人。全球热门留学专业均为全球经济发展与贸易往来的前沿领域。例如2018年五大热门留学专业分别是工程、会计金融、商业管理、计算机科学和经济学。留学生群体中接受硕士、博士学位教育的比例不断增长。在OECD国家攻读博士学位的学生中，国际留学生占四分之一，其中美国博士阶段留学生比例达到37.8%[3]。国际留学生分布进一步集聚，北美和欧洲国家的国际留学生数量占全球留学生总数的60%。中国于2014年成为全球第三大留学目的国，但我国高等院校中国际留学生比例仅有1.82%，远低于教育发达国家10%以上的水平，且生源主要来自亚非国家，今后吸引国际留学生的空间十分巨大。

3.短期工作居留成为人才跨国流入的重要方式。通过短期(临时)工作签证，为本国急需的国际专业人才提供短期就业机会，进而吸引高端人才入籍或永久居留，成为人才跨国流入的重要途径。典型的如美国的临时工作签证(H1B)政策，主要签发给短期在美工作、具有专业技能和特殊才能的外国人，并向高校和研究机构倾斜，其中80%以上持H1B签证人员最终入籍美国或永久居留。在自由贸易港建设中，通过短期工作居留引进国际人才主要包括企业和科研机构的短期工作、引智合作、兼职工作、智力咨询、交换使用、人才租赁等方式。

(二)国际人才流动的驱动因素

1.经济发展和收入水平是人才流动的第一驱动力。全球移民和人才跨国流入主要分布在高收入国家，2017年高收入国家移民达到1.64亿人，占全球移民总量的63.8%。居住在中等收入国家的国际移民为8 143万人，居住在低收入经济体的只有1 091万人。从趋势看，高收入国家的移民人口比重在逐步增加；中等偏上收入国家的移民人口比重长期徘徊在1.6%左右，中低收入国家的移民人口比重呈现下滑趋势。

2.高端科技人才首要选择职业发展空间和工作环境。对高端科技人才尤其是职业成熟期群体，经济因素往往并不是最重要的，职业发展、工作条件和加强国际间项目合作等非经济因素才是选择跨国流动的首要考虑因素。欧盟关于科研人员流动性与职业路径项目的报告显示，对于博士阶段及取得博士学位后选择跨国流动超过 3 个月的科研人员，最重要因素是职业发展、参与特定研究主题的机会，以及与权威专家共事的机会等，而设施设备、可用资金和地位等因素相对次要[3]。

3.企业家和创业群体首要考虑当地营商环境和贸易水平。在稳定的政治、经济和社会环境下，当地的营商环境、与国际市场的联系、政府效率和制度规范性是吸引企业家海外投资、创业群体和职业经理人团队流入的首要因素。这些因素决定了企业海外发展的风险成本和创业成本，进而影响对国际人才流入的吸引力。吸引跨国流动的投资和创业群体，可有效地整合国际资源，发挥全球产业链中不同地区的比较优势，促进开源创新并开拓国际市场。

4.社会关系与合作网络显著影响国际人才的文化融入与绩效水平。多项研究表明，海外员工跨文化胜任力与工作绩效呈显著的正向关系,跨文化胜任力越强,在东道国的工作表现越好、工作绩效越高。国际人才跨文化适应一般经历新奇阶段、文化冲突阶段、复苏阶段和文化融入阶段。良好的社会关系和合作网络能够帮助国际人才获得资源支持和归属感，顺利渡过文化冲突阶段而实现文化融合与适应，提高人才在海外工作的绩效和稳定性。

二、新加坡、中国香港、迪拜等自由贸易港的人才政策

(一)增强人员往来便利，促进人才要素自由流动

一是自由的出入境政策。香港入境事务处对到香港从事商务活动的访客、旅游的游客、就读的学生和香港居民提供方便的出入境措施，对境外访客也实施非常宽松的签证政策，约有190个国家或地区护照持有人只要符合一般入境规定可免签证赴港旅游(包括过境)并停留7至180天。根据香港入境事务处数据，2018年香港入境事务处处理入境签证26 502件，签发学生签证(不包括来港就读的内地居民)12 624件，根据一般就业签证签发41 592件，根据输入内地人才计划处理入境工作进入许可15 257件。以上与人才引进相关的入境签证共计95 975件，比旅游签证(76 932件)高出24.8%。新加坡工作签证种类较多，无论是从事高端研发、高层管理工作的“金领”人士、从事一般专业性管理或技术工作的“白领”人士、从事专业技术工作的专业技师，还是从事劳务工作的“蓝领”工人，都可以根据自身学历、技能水平获取不同的签证[4]。

使用本文中的5种焊接材料分别焊接无压W1基材与45钢母材，用微机控制万能材料试验机进行剪切试验，试验结果见表5。

二是具有较高流动性的劳动力资源配置。在企业用工方面，香港企业可以根据优才、专业人士及企业家入境计划相关条例雇佣本地、内地与外籍员工；内地企业在香港成立公司后可以根据香港的入境条例聘用内地专才来香港工作。同时，香港私营部门劳动力资源配置受市场供求影响具有较高的流动性，劳动力谋职以及在行业、企业、单位之间的流动较为自由。受此政策影响，自由贸易港的常住人口中外籍人员占比通常较高。香港常住人口中外籍人员的比重为7.7%，新加坡为13.1%，迪拜为91.8%(如表1所示)。

表1 典型自由贸易港常住人口中外籍人口比例

数据来源：根据中国香港(2016)、新加坡(2018)、迪拜(2017)人口统计公报

(二)实施各类揽才计划，形成人才集聚的强大合力

分类制定人才引进计划、形成人才集聚效应是自由贸易港人才政策的重要特质。香港自1999年起陆续制定一系列引进全球优秀人才的专项计划(如表2所示)。例如，“一般就业政策”针对有意赴港工作的海外、中国台湾及澳门地区的专业人士，该计划不受行业和配额限制，顶尖人才可不受其他逗留条件限制。“专才计划”吸引内地优秀人才赴港工作。“优才计划”吸引全球高技术人才或优才来港定居工作，不设配额。“读书定居计划”针对在香港读书的非本地毕业生，不论何时获得学历及资历，均可根据计划申请留港或回港工作，不限工作次数。“‘港二代’回流计划”吸引移居海外的中国籍香港人第二代子女返回香港发展，不设配额。新加坡设立政府助学金，大力吸引外国留学生到新加坡留学，实行“教育揽才”[5]。新加坡高等院校中，外国学生约占22%，凡被录取的留学生均有机会获得政府助学金，而签订助学贷款的国际学生毕业后须留在新加坡或为海外的新加坡企业工作3～6年。

表2 中国香港主要揽才计划

(三)积极创造就业机会，不断提高人才吸引力

研究表明，经济发展和收入水平是人才流动的第一驱动力。与中低收入国家相比，高收入经济体就业机会丰沛、营商环境优越、职业发展和工作环境良好，贸易水平也比较高，容易吸引人才。香港设立年度“人才清单”针对香港产业发展和劳动力短缺情况，拟定若干个特定行业的人才引进清单，实行配额管理。在多项政策带动下，香港劳动力市场上的外籍雇员数量呈现逐步增长态势，2018年香港外籍雇员已超过38万人(见图1)。新加坡则依据《外国人力雇佣法案》，对外籍人员工作许可实行配额制度，不同行业有不同的配额，如制造业和服务业分别为60%和45%。

图1 中国香港外籍雇员数量(1990—2018年)

(四)极具竞争力的个人所得税政策

香港实行简税制，只对来自香港的利润及收入征税，薪俸税由2%～17%四级累进计算税率，并规定若干免税及扣除项目。纳税人需缴纳的税款不会高于其总收入的15%。新加坡对居住时间不少于183天的外国人的收入所得适用“15%税率和居民个人所得税税率较高者”，即税率在15%(统一最低税率)至22%(居民个税最高边际税率)之间。在新加坡工作少于60天的实行税务豁免。迪拜对自贸港园区内工作的人员(含本国及外籍人员)，免征个人所得税，而对自贸港园区外人员，适用普通居民税率，呈现明显的个税梯度竞争优势。具体情况见表3。

(五)注重人才培养，不断提升人力资本

新加坡政府非常注重人力资本投资。一是加强高等教育和高级科研人才的培养。在新加坡的国家预算中，教育支出一直都居第二位，仅次于国防和内部安全预算。新加坡政府还与国际著名的科研机构和中心联合训练、培养人才，以使研发能力能更快地追上国际水准。二是加强职业培训。2015 年，新加坡政府正式推出“工作技能就是你的个人资产和未来”计划，鼓励新加坡公民持续提升工作技能。新加坡政府的技能计划主要将个人的职业生涯发展分为学校阶段、开始工作阶段、职业成长阶段，并对每个阶段设立若干支持措施。此外，为解决技术人员短缺问题，新加坡还采取了一系列措施。例如，以政府拨款作为研发基金，鼓励私人企业积极参与研发活动，重新训练和培养企业原有的科研人才。

表3 典型自由贸易港个人所得税政策

三、国内主要自贸区人才政策特点

(一)探索人才认定评价机制

一是创新高层次人才评价认定机制。突出市场规律、价值规律、竞争规律在人才评价中的基础性作用，简化引进高层次人才评价认定标准，实行更加简便高效的引进高层次人才评价认定办法。福建自贸区以用人主体认可、业内认同和业绩薪酬为导向，建立了资格条件制、推荐制、积分制等人才评价机制，分类研究制定自贸试验区急需引进的国际金融、国际航运、国际贸易、国际物流、国际法律、跨境电商、互联网经济、旅游策划运营、文化创意等方面高层次人才的评价认定标准。上海浦东新区则建立了以品德、知识、能力、业绩、贡献为主要标准的评价导向，在集成电路、高端装备、生物医药和文化创意等领域，联合用人单位、行业组织和业内专家，率先建立技术技能人才分类分级标准体系，打破学历、职称和资历限制，在人才审批制度和扶持政策上予以应用。天津自贸区鼓励行业领军企业自主评聘高层次人才，支持企业生产一线业绩突出的技能型人才破格申报技师或高级技师职业资格，指定专门机构免费为非公经济组织人才参评提供全流程服务。

二是实行人才环境第三方机构评估机制。引进第三方机构对各片区人才情况进行评估。根据评估情况研究确定各片区引才目标责任，完善推广高层次人才政策措施。如福建自贸区在每个片区建立人才环境监测点，及时征集产业发展对高层次人才的需求，收集高层次人才创业创新需要解决的问题，反馈给相关部门，同时省委组织部、省统计局每年委托专门机构开展省直相关责任部门人才工作满意度测评。

(二)建立与国际接轨的人才引进机制

一是提高外籍人才通行和居留便利，落实外籍人才创业国民待遇，以全职聘用、海外专家服务项目等各种方式精准引进自贸试验区建设专才。福建自贸区以政府雇员、政府特聘专家、聘任制公务员等形式引进高层次人才；与高校、科研院所合作柔性引进建设专家，同时建立精准引进自贸试验区建设专才目标库，重点收集德国、韩国、美国、新加坡、中国香港、中国台湾等国家或地区自由贸易区(港)专业人才的信息。通过国家外专局海外工作网络体系、海外人力资源战略伙伴、境内外知名人力资源机构及中国台湾人力资源机构，精准引进目标库人才。

二是推进国内人才引进落户。依托市、区人才工作合作机制，深化用人主体评价和市场化认定标准，在科创中心核心功能区试行人才引进落户新政。如天津实施“双创”人才“就业即落户”等政策，建立人才“绿卡”制度。将政府人才审批和服务事项从51个整合成15个，并全部集成到一张人才“绿卡”上，实现“一点采集、多点共享、全程管理、快速办理”，90%以上服务事项实现即时办理。

三是积极发挥用人主体作用，提高人才市场开放度。支持外资设立人才中介机构和职业技能培训机构，发展中外合作教育培训机构，适度放宽申办项目范围。探索按照国际通行规则设置互联网培训机构审批条件，推动用人主体引进一批产业发展高层次人才。

(三)加快培育国际化高层次人才

一是打造优质人才载体。加强政产学研商协作平台建设。鼓励国内外著名高等学校、国家级重点科研院所、大型企业、跨国公司、培训咨询机构、中介机构、海外华侨华人专业社团到自贸试验区设立分支机构。支持跨国公司区域性总部落户自贸试验区，或在自贸试验区内设立研发中心、结算中心、采购中心、营销中心、数据中心等功能性机构。支持区内企业发起成立国际性行业协会、产业联盟。

二是推动和引导用人主体发挥作用。推动企业完善人才发展机制与用人主体自主引才。鼓励和支持区内企业健全人才内部流动、绩效考核、个性化服务和培养、股权分红激励等人才工作机制。如福建自贸区试行企业首席科技官岗位配额制，对区内从事国际金融、国际贸易、国际物流、跨境电商等业务的企业推进设立首席科技官岗位。

三是加强本土人才的培养与开发，推进本土人才向自贸试验区流动。如福建自贸区采取培训一批、挂职一批、培养一批的办法，5年内培养开发2万名左右的干部人才。分期分批组织党政领导干部、业务管理和服务人员参加专题培训、业务培训和挂职锻炼，以及赴境外学习访问，同时允许省内高等学校和科研院所根据自贸试验区建设需要设立一定比例的流动岗位，吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职。

(四)综合运用激励手段激发人才活力

一是推行个税优惠政策。国内自贸区主要有分期税收优惠、股权激励、个人所得税补贴等优惠政策(详见表4)。二是创新人才贡献奖励机制。制定实施创新奖评选办法，以政府奖励为引导，对自贸试验区建设人才进行奖励表彰。如上海浦东新区规定在经认定的战略性新兴产业重点企业、区级及以上企业研发机构和承担国家、市重大项目企业工作的创新型人才，可按综合贡献度获得奖励[6]。

表4 不同自由贸易试验区个人所得税优惠政策

(五)提供全方位的人才服务保障

一是提供生活服务保障。国内主要自贸区都围绕安家补助、子女入(转)学、配偶安置、医保社保、住房保障等方面提供优惠便利的高层次人才生活配套保障。二是给予创新创业支持。确保高层次人才创业项目建设所需土地供给，从项目规划选址、征地报批、土地供应、地价优惠等方面给予政策倾斜；设立高层次人才创业投资基金，引导各类资本投向高层次人才创办的科技型、创业型、成长型企业，加大对自贸区内高层次人才运营的优秀项目贷款贴息、债券贴息、融资担保、风险补偿的扶持力度，破解高层次人才项目融资难问题。三是优化人才服务工作体系。整合和强化人才公共服务一线机构工作力量配置，优化人才管理服务机构设置。建设高层次人才服务专门机构和常态化的人才服务窗口，围绕人才公共行政事项一次办成创新人才审批服务体系。加强各类人才服务平台建设，健全完善人才服务机制。

四、对新时期我国自由贸易港(区)人才政策的启示

我国正在探索中国特色自由贸易港建设，并在更大范围内建设自由贸易区。新时代自由贸易港(区)建设，须把握人才跨国流动的规律和特点，借鉴典型自由贸易港的经验和做法，立足地区战略定位和产业发展实际，构建具有中国特色的国际人才引才用才工作体系。要着力解决好几个关键问题:一是改变长期以来对非居民外籍人口以管控为导向的人才管理方式和引才方式。解决好当前国际人才引进环节多、周期长、程序复杂，且管理粗放、专业服务能力较低的问题，提高用人主体的自主性和专业服务机构的参与性。二是改革个人所得税税率。我国非居民外籍人员在华所得应纳个税最高边际税率达到45%，远高于中国香港的17%和新加坡的22%，而在迪拜自贸港则是免个税。三是放宽外籍人员就业政策和执业准入限制。目前我国与境外的专业人员资格互认程度较低、范围极小，仅在与中国香港地区的CEPA协议中有少数专业资格互认条款。解决好这些问题，需要进一步完善对国际人才的管理服务政策。具体而言：

(一)以产业需求为导向，建立与国际接轨的高层次人才认定评价机制

一是基于劳动力市场供需状况制定紧缺人才的详细清单，摸清本地的人才储备和人才缺口。在准确把握本地产业类型、重点领域、重点产业项目等人才需求状况的基础上，基于区域战略定位，列出紧缺人才的详细清单,为制定人才引进政策提供依据,同时为引进的人才提供岗位职责表，准确把握人才需求关系,精准引进,准确落地。二是建立与国际接轨的高层次人才的认定评价机制。基于人才需求关系，坚持以市场为主导的人才引进理念 ，以用人主体认可、业内认同和业绩薪酬为导向，明确自贸试验区急需引进的各类高层次人才的评价认定标准与具体办法。探索建立技术技能人才分类分级标准体系，引进第三方机构评估机制，建立完善与国外教育、培训机构的互相认证制度，就相互认可毕业文凭和专业技能证书达成协议共识,为人才引进拓宽通道。

(二)促进人才要素的合理自由流动，构建更加开放的引才机制

一是促进人才要素的合理自由流动。探索开展国际人才管理改革试点，允许外籍和港澳台地区技术人员按规定在自贸港(区)就业、永久居留。允许在中国高校获得硕士及以上学位的优秀外国留学生在国内就业和创业，扩大高校留学生规模。探索建立吸引外国高科技人才的管理制度。探索引进人才“绿卡”制度，参照国务院颁发的《港澳台居民居住证申领发放办法》,颁发人才“绿卡”，将政府人才审批和服务事项集成到一张人才“绿卡”上，凭人才“绿卡”依法享受本地居民的权利义务、公共服务和各方面的便利。同时，对户籍在外地的国内高层次人才,尊重其个人意愿，以全职聘用、海外专家服务项目等多种方式精准引进自贸试验区建设专才。二是充分发挥产业主体的引才作用。根据自贸港(区)产业结构发展需求,结合现有政策的梳理,出台更具竞争力的一揽子人才招引政策,加大宣传力度,形成品牌政策。推动企业完善人才发展机制，鼓励和支持自贸港(区)内企业健全人才内部流动、绩效考核、个性化服务和培养、股权分红激励等人才工作机制。推动用人主体自主引才，持续举办各类招才引智活动，奖励各方面力量参与引才。三是创新“候鸟型”人才引进和使用机制。设立候鸟人才工作站，允许内地国企、事业单位的专业技术和管理人才按规定在自贸港(区)兼职兼薪、按劳取薪。

(三)充分利用国内外优质教育培训资源，创新人才培育支持机制

一是创新人才培育支持机制。不断聚集国内外优质教育培训资源，加强教育培训合作，在自贸港(区)及其辐射区内发展高水平的高等教育和基础教育，鼓励国内知名高校和研究机构设立分支机构，通过市场化方式设立人才培养专项基金。二是探索国际教育合作示范区试点。依托自贸港(区)广泛的国际贸易和交流合作，鼓励引进优质教育资源，举办高水平合作办学机构和项目，在职业教育领域探索中外合作办学教育机制，分层次对外开放。三是完善职业教育和培训体系。建立国际化的职业资格标准，鼓励社会力量通过独资、合资、合作等多种形式开办职业教育。深化产教融合、校企合作，与高校资源、国际著名教育培训机构和跨国公司合作，建立高端服务业人才培训基地。完善促进终身教育培训的体制，探索建立个人培训账户,由政府对个人的培训费用、技能提升奖励等进行资金资助。

(四)运用多元化手段，完善人才激励优惠政策

一是逐步降低个人所得税税率。对自由贸易港(区)内从业人员，个人所得税最高边际税率可下降至20%，应纳税额不高于其在境内收入的15%，以增加与全球同类区域的人才竞争力。对园区内注册企业以股份或出资比例等股权形式给予高端人才奖励，可推广部分地区试点成功的股权激励个人所得税分期纳税制度。二是探索建立符合国际惯例的薪酬定价机制。研究制定专项政策,建立符合国际惯例的薪酬定价、信息交互机制。完善人才市场机制，加快推进人才与资本、技术、产权等国际要素市场的融合与对接。三是加强知识产权保护。完善自贸港(区)知识产权保护体系，为人才在重点产业、重点领域开展创新活动提供快速审查、快速确权等服务。完善知识产权创造、转化应用补贴机制和维权援助、侵权查处机制。对经认定的战略性新兴产业重点企业、区级及以上企业研发机构和承担国家、市重大项目企业工作的创新型人才可按综合贡献度给予奖励。

(五)加强工作体系保障，全面提升人才服务水平

一是着力解决引进人才的任职、住房、就医、社保、子女教育等问题。加大优质公共服务供给，满足人才对高品质公共服务的需求。二是提供创新创业支持。对海外创新创业人才给予创业资金支持、提供办公场所便利等优惠条件，支持和鼓励事业单位科研人员到企业挂职或参与项目合作，兼职创新或在职创办企业以及离港创业。建立国际人才离岸创新创业基地，在经济发达国家和地区与高校、企业、智库、科研机构、社会组织等合作建立离岸人才孵化器，鼓励并购海外研发中心，分层分类做好国际人才离岸创新创业服务保障。三是完善人才服务工作体系。完善人才服务机制，建设高层次人才服务专门机构和常态化的人才服务窗口，全程提供企业注册、创业辅导、政策培训、经费支持、项目融资等服务。推动引入海内外知名人力资源机构和猎头公司，加强各类人才服务平台建设。