建国初分配方式嬗变

□ 杨奎松

供给制的形成

中共的供给制是在战争条件下形成的。毛泽东曾讲过：“我们的党是连续打了二十多年仗的党，长期实行供给制……实行供给制的人员，第二次国内战争多的时候有几十万人，少的时候也有几万人，抗战时期从一百多万增加到几百万，一直到解放后初期，大体是过着平均主义的生活。”显然，打仗是促成供给制形成的一个很重要的原因。因为打仗，中共各级组织都必须经常保持一种军事化的状态；也因为打仗，生活环境非常不稳定，物资供应更是经常会处于极度匮乏的境地。在这种情况下，按照作战部队的方式，通过统一的后勤补给系统，以一个大致平均的标准，为全体党政军民学脱产人员提供生活所需的各种资料，是保证这一庞大机器正常运转的一种多少有些不得已的分配措施。

正因为打仗决定一切，因此，供给制的最初建立，首先就是以保证部队的战斗力为首要目的，后方党政干部及其相关工作人员的生活需要都在其次。在井冈山根据地初创期，从军长到伙夫，除粮食外，每人每天一律只有5分钱的油盐菜柴钱，党政工作人员也和部队一起吃大锅饭。到江西中央根据地时期，前线和后方分开，后方的供给标准明显比前线部队要低。如当时就一度规定：红军战士每天吃三钱盐、四钱油，后方机关工作人员每天每人只能吃一钱盐、二钱油；红军士兵的伙食标准每天1毛钱，而后方省一级干部的伙食标准每人每天只有5分钱。1934年国民党第五次“围剿”前夕，中共中央军委还规定过，前方部队指战员每人每天口粮1.6斤（当时的1斤等于16两），菜金6分；后方工作人员每人每天口粮1.4斤，菜金5分。即使在抗战之初的延安地区，因为经济拮据，在待遇方面的差距也一度只是表现在前后方之间，而非表现在级别上。如1937年9月，部队的生活费明文规定每人每月5元，而后方的生活费却规定：“分区（或省）、县、区、乡各级工作人员，一律每人每月三元九角（内粮食二元、菜钱九角、津贴一元）。”

但是，说供给制是一种绝对平均主义的分配制度，也不确切。从全面抗战爆发前中共中央在延安将供给制逐渐规范始，就已经体现出不同级别之间的分配差别了。职位高和职位低的干部，伙食费和着装最初虽然基本一样，但在津贴上却已有所差别。按照当时规定，中央委员以上的党政领导人，每人每月享受5元的津贴；各厅处院及师团级干部，每月津贴3元；以下依级别递减，最少亦有1.5元可拿。最高和最低之间相差3倍多。进入到1938年下半年，随着经济情况略有好转，享受高津贴人员的范围也在扩大。

为什么要有这种差别?这里面既有高级别干部因为工作性质不同所存在的特殊需要，也有抗战期间，基于统一战线的背景，需要以此差别来吸引或留住某些人才的特殊考量。

在津贴上的这种差别，随着时间的推移，逐渐被强化起来。1941年，虽然因为国民政府停止发放经费，边区的经济形势急剧恶化，中共中央管理局却依据苏联的经验，出台了新的津贴标准，进一步根据职位重要的程度调整了党的各级干部的津贴待遇。最为引人注目的是，政治局委员以上级别者，规定可以享受高出原定最高津贴1倍以上的津贴待遇，即每月可以得到津贴10元之多。不仅如此，为了照顾各主要机关最高首长不十分规律的工作和生活，这时还开始实行了有区别的伙食待遇和着装标准（即所谓干部服），特别是有了大、小灶的规定。按照新规定，各级干部一般仍吃大灶，边区一级和军队每人每日一律3角，分区及各县一律2角，而各主要机关首长则可“吃小灶”。吃小灶者“每人每日除照一般规定之伙食费外增加一元”。换言之，这些主要机关首长此时伙食标准可以高出其他党政机关工作人员三四倍。这一标准颁布之后，同样引起了众多议论。于是，边区政府财政厅又加设了一个中灶待遇，进一步细划了待遇的级别界限，把原定较为含混的各主要机关首长吃小灶，改为凡区党委部长以上干部可设小灶，地委级则可设中灶。

1943年，毛泽东（中）参加开荒生产

上述改变受到了一些人的强烈质疑。还在1942年春天延安整风之初，王实味就在报纸上尖锐批评这种规定等于是在推行“衣分三色，食分五等”的“等级制度”。他并不反对给负有相当责任者以适当的优待，但认为新的种种规定太过强调等级的差别，“实在不见得必要与合理——尤其是在衣服问题上”。因为，在仍然异常艰苦的革命条件下，人们不仅不应当考虑享受任何特殊的待遇，“负责任更大的人，倒更应该表现与下层同甘苦……的精神”。

王实味的这番看法可能多少有一点偏激。实际上，和当时国内其他任何收入分配制度相比，中共的供给制已经是最接近平等的一种分配制度了。至少，其因不同等级而在生活待遇方面的差别，无论如何都是最小的。而在供给制条件下，无论级别多高，也完全不可能有任何可以称得上“奢侈”两字的物质享受。

至于大、中、小灶待遇的差别，这时也始终保持在有限的范围之内。在抗战及之后的国共内战期间，延安地区的供给制标准，大、中、小灶的差距，最多不过三四倍。而且物资供应越困难，这种差距也就越小。如1943年延安实行大生产运动，经济情况好转，因而大小灶伙食标准差距拉得最大；1947年延安地区一度成为国共争夺的重要区域，因而大小灶伙食标准差距也缩得最小。一些地区甚至一度取消了中小灶待遇，或吃小灶者改为吃中灶，以适应战争形势和供求关系的变动。但无论如何，即使是在差距最大的情况下，把中共中央最高级别干部可以享受的特别保健费算在其中，在供给制下因干部级别所带来的物质生活方面的差距，一般还是十分有限的。再加上供给制使“公家”与个人严密结合，确保了党的纪律与干部的相对廉洁，因此这也是毛泽东等领导人长期引以为豪的最重要的革命资本之一。

毛泽东在抗战期间就曾经以此为例，拿中共的干部及其待遇和国民党的官员及其待遇作过比较。他自豪地声称：“我们对孔子懂得很少，写文章写得不长，周公、孔子一套搞不来，文墨也不太会。但是，我们的县长、区长、乡长，每月2元津贴，又民主，又能艰苦奋斗，又能帮助老百姓。自周公、孔子以来，从没有如边区政府的县长这样的廉洁、这样的民主、这样的帮助老百姓的”。而国民党的县长们呢?他们每月拿着180元的薪水，只会娶小老婆、打麻将、抽鸦片，甚至还“贪污、刮地皮，压迫老百姓”。其他一无所成。为什么会有如此区别?他断言：这就是因为我们和国民党不同，大家是来革命的，“革命是有生命危险，生命既准备牺牲，何况薪水这小小的东西?”因此，他预言，中国只有靠共产党的这些既廉洁又民主的干部才有希望，“我们中国如果再在（国民党）这些混账王八蛋手里搞下去，中国一定要亡”。

朱德在1948年中共准备进城之初也曾明确讲过，我们是在供给制条件下过来的，打仗不要钱，伙夫不要钱，什么都不要钱，革命成功就靠这个制度，将来建设新的国家也要靠这个制度。

从供给制向薪金制的过渡

对于这时越来越庞大的中共党政军机构而言，供给制所带来的一个重大的问题，就是资源浪费数额巨大。因为不论实际需要与否，都必须保证提供给每人同样数量的生活及消费用品；不论机关大小，都必须为此保持一支专门的后勤队伍，从事生产、采购、运输和分配工作，这中间会造成怎样的浪费，不难想象。故1948年9月中共中央开始考虑将工作重点转向城市之初，薄一波就明确提出：“现在的制度……处处是浪费，但干部还觉得处处照顾不够，民主人士与干部生活间的悬殊等等，都成了问题。”必须实行薪金制，才能解决这方面的问题。

1949年，中共开始占领和进驻各个大中城市。进城伊始，中共就不能不面对供给制与薪金制两种分配体制之间的种种扞格和冲突。好在入城之初，尚在军管时期，国民党政府的留用人员均发维持费维持。如西安最初是每人每月发面粉3.5袋（每袋40斤，可折发现金），8月起略微照顾原有等级，改为一等8袋，二等6袋，三等5袋。由于维持费包含着维持其家属生活在内的各项费用，因此，新旧两种人员分配差距不是很大。如以留用人员中二等6袋总计240斤面粉的标准，比较进城工作干部每人每日食米24两，每月津贴麦子14斤、猪肉1.5斤，特支费麦子11斤，公杂费麦子14斤，总计不足3.5袋140斤面粉这一规定，可看出享受供给制的中共干部的生活标准虽较一般留用人员为低，但彼此差距尚不很明显。

《1943-1949年陕甘宁边区大、小灶每人每月菜金实物定量标准》表

一方面，这个时期经济情况十分严峻，中共必须要首先确保城市生产生活的正常运转；另一方面，又必须确保自己的干部能够适应城市的生活，没有后顾之忧。故在中共中央的指导下，华北人民政府首先于7月27日向所属各机关及平津两市各级政府，下达了对进城工作人员全面试行供给包干制的通知，决定将以往按部门交由集体支配的伙食费，依照标准折合成小米斤数，全部发放给享受供给制的个人，由其自行支配。

但是，相对于这时大中城市陆续开始实行的对留用人员“原职原薪”办法（即基本上按照其原来的工资等级和工资标准支付工资），供给制条件下党政工作人员的实际收入就显得少多了。在较高级别和那些拖家带口的基层机关工作人员之间，这种差距尤其明显。特别是进入城市之后，各种开销和需求也不可避免地会增加，许多过去在农村中和军队里不可能有的文化娱乐之类的消费，以及提高物质精神生活层次的享受，也直接间接地推动着享受供给制干部对实行货币工资制的渴望。在这种情况下，要求统一实行工资制的呼声日渐高涨起来。

根据等级来实行工资制，其实也早在中共中央的预想和计划之中。抗战结束不久，陕甘宁边区政府财政厅在对供给制所作的简单总结中，就非常明确地提出，“越是朝着和平建设的道路发展，则这种生活待遇的差别，就越会增加、扩大”，“薪俸制度是生活费分配的一种较合理的制度”。

最早开始试行统一工资制的地区是离苏联最近、苏联顾问来到最早的东北地区。它从一开始就将工薪人员划分为13等39个级别，最高和最低工资相差9倍。

《1950年4月中央级行政人员工资标准》（草案）

事实上，1949年12月中央财政部关于新参加工作人员暂时借支工资标准的规定，就已经显露出这样的改革意图了。当时规定：正副部长每人每月不得超过1500斤小米，司局长级不超过900斤，处长级不超过700斤，科长级不超过500斤，科员及其以下不超过350斤。几个月后公布的工资标准中工资级差最大已经接近于8∶1了。

1950年1月政务院发布的《关于中央直属机关新参加工作人员工资标准的试行规定》，以及4月25日财政部向各有关部门和地方正式发出的《全国公教人员统一工资标准（草案）》等，显然在此基础上进一步拉大了最高级别工资与最低级别工资之间的差距。按照文件的说明，这一分配标准是考虑到目前国家财政状况，依据城乡生活水平的差异，以及工作人员工作能力、工作态度、工作历史、对革命贡献大小和工作性质重要次要、繁简轻重等不同情况而制定的。

按照这一新的标准，享受供给制的较低级别工作人员的包干费，已经与享受工资制最低级别工作人员的工资相差无几。考虑到其仍可享受工资制人员所没有的老年优待费、家属招待费、病员伙食补贴、回家旅费、妇女卫生费、生育费、保育费、保姆费等，其待遇明显较工资制同等级人员为优了。也正因为如此，新的工资标准最大级差比率为26.66∶1，供给包干费标准的最大级差仅为21.12∶1。

值得注意的是，1951年初，中共中央再度颁布《中央直属各机关一九五一年度暂行供给标准》时，仍基本延续了1950年的暂行标准。不同之处只是将大灶和小灶的伙食费标准，从每月130、225斤米，分别提高到每月3400、6800元，即将原来不足1倍的差距扩大到整1倍。其他有差距者，则主要是休养费相差1倍，津贴及保健费都按级别、参加工作资历等划分为4等，分别折米25、20、15、10斤不等。另外，部长以上领导人可享受首长津贴，每月50斤米。

如前所述，供给制的一个重要特点，就是由于物资供应困难，因而鼓励机关生产自给。结果是，在一个大致统一的标准下，实际是允许各单位在自力更生的基础上自行设定本单位的待遇标准。如果说这一做法在艰苦的战争时期还不致在各单位之间造成待遇太过悬殊的现象，引发严重的贪污腐化问题，进城之后，一些领导机关和部门因为权力极大，情况自然也就完全不同了。1951年底“三反”运动中，就揭发出众多单位领导人利用扩大机关生产，以改善职工生活的名义，违法乱纪、贪污浪费，大搞特殊化的情况。在这方面，天津地委前任和时任书记刘青山、张子善等人为所欲为的典型事例，向中央和全党敲响了警钟。从1952年春开始，中共中央下决心废除机关生产，把社会财富分配之权完全掌控在组织手里。

停止机关生产，统一分配标准，势必会断绝众多机关部门的生财之道，使得大量原本可以靠机关生产获得更多津贴或补助的机关工作人员的生活受到影响。供给制因此进一步受到了极大的挑战。

注意到这种情况，中共中央终于不得不迁就现实，特别是迁就中高级干部的切身利益，决心将供给制向工资制全面看齐了。

经过中共中央研究决定，政务院于3月11日发布通知，比照等级工资标准小灶的津贴由原来的32.5个工资分，平均提高到645.3分，提高约19倍；中灶的津贴由原来的22.5分，平均提高到112.3分，提高4倍；大灶的津贴，由原来的17.5分，平均提高到37分，只提高1倍。工作人员执行津贴标准：“各级人民政府供给制工作人员，从中央人民政府主席至勤杂人员，暂分为十等二十四级，每人每月津贴三百六十万元至四万一千元”，并据此发布了具体的计算标准。

新的供给标准不仅全面向新颁等级工资制看齐，第一次把不同等级的待遇拉开，而且拉开后的最高和最低收入分配的差距，也扩大到21倍以上，开始直追新的工资标准28.33倍的水平了。

4个月之后，因为注意到两种分配制度仍有诸多不能衔接之处，政务院又进一步对供给制标准和工资标准进行了调整，以使两者的标准更加一致。调整后的两种分配标准均统一为29个行政等级，其最高最低的收入分配差距，即级差最大系数，也都统一为25.88∶1。

职务等级工资制的全面施行

供给制与工资制在等级和级差系数上相互衔接的结果，并没有能够完全改变享受供给制待遇的工作人员实得货币数少于享受工资制待遇的工作人员的情况。1953年春，鉴于一些夫妇一方为供给制待遇，一方为工资制待遇，既能享受到工资制实得多的好处，又能从供给制中取得保育、保姆等费用，不尽合理，根据政务院的通知，各级政府明令：“凡夫妇一供一薪者，供给制一方所在机关应停发原由公家供给的子女保育费、保姆费等费。”这一政策实行的结果，使相当一批供给制干部要求转为工资制待遇。

当然，考虑到两种分配制度实行过程中出现的种种不便，特别是两种分配标准已基本接轨，中共中央很快就决定彻底废止供给制而全面推行工资制了。1954年第一届全国人民代表大会召开后，周恩来于1955年1月16日正式向中共中央提出了7月份在国家机关工作人员中全部实行货币工资制的意见，并指示编制工资委员会提出具体的实施意见。编制工资委员会于6月就此报告称：全国国家机关、党派、团体在编人员共151.5万余人，其中享受工资制者95万余人，享受供给制者56万余人。“由于两种制度同时存在，不仅影响干部之间的团结，而且也不符合‘按劳分配’和‘同工同酬’的原则。”

1955年8月31日，国务院正式颁布了国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令。决定自1955年7月份起，“将现有的一部分工作人员所实行的包干制待遇一律改为工资制待遇，以统一国家机关工作人员的待遇制度，而利社会主义建设。”“改行工资制待遇后，工作人员个人及其家属的一切生活费用，均由个人负担。”据此，国务院又颁布了新的工资标准，不仅进一步提高了高级干部的工资标准，而且将工资等级进一步增加到30个级别，最高560元，最低18元；最高工资加上北京地区物价津贴16%后为649.6元，最低工资为20.88元，两者差距扩大到了31.11倍之多。

在1956年6月各行各业全面实行工资改革过程中，国务院再度对1955年的国家机关工作人员工资标准进行了一些调整。但以实际最高工资，即六类一级644元与最低工资比，仍旧达到32.2∶1。

毛泽东的不满意

还在延安时期，毛泽东就对供给制中的等级趋向，以及由此产生的庞大官僚机构表示担忧。1947年3月胡宗南部占领延安，毛泽东明确表示这是好事情：“至少，打碎了庞大机构、官僚腐化”，逼得过去那种“衣分三色，食分五等”的供给制标准也改了。他甚至讲：“供给标准就这样好，打到南京、上海都不要再提高。”

1949年中共中央初进北京城，在中南海怀仁堂开会时，一位军队将领当场提出：资本家吃饭时要摆五六个碗，解放军吃饭是盐水加一点儿酸菜，这不行，军队应当增加薪水。与会者多表示支持。毛泽东当即直截了当地反驳道：“这恰恰是好事。你是五个碗，我们吃酸菜。这个酸菜里面就出政治，就出模范。解放军得人心就是这个酸菜——当然，还有别的。现在部队的伙食改善了，已经比专吃酸菜有所不同了。但根本的是我们要提倡艰苦奋斗，艰苦奋斗是我们的政治本色。”毛泽东的这个表态，清楚地反映出他对通过利用等级差或扩大收入差距的办法，来激励人们努力工作，进而体现社会主义式的多劳多得的分配特色这种观点，不甚赞同。

多半是基于上述种种情况，毛泽东对工资改革问题，一连几年都相当低调，很少介入。比较《建国以来毛泽东文稿》这一时期毛泽东的批示及电报，他这时对于实行工资制和依照等级划分干部收入标准问题，始终很少具体过问。在1956年全面推行工资制度改革前夕，毛泽东就特别在党内高层中指出：“我们历来提倡艰苦奋斗，反对把个人物质利益看得高于一切。”工资可以增加一些，但要“主要加在下面，加在工人方面，以便缩小上下两方面的距离”。

毛泽东的这一提醒显然没有发生作用，1956年公布的工资标准较前没有任何带有趋向性的变化。对此，毛泽东显然不满意。工资改革工作的帷幕刚刚落下，他就在八届二中全会上对现行的国家机关工作人员工资标准提出批评。

1954年9月毛泽东（左）和周恩来（右）在第一届全国人大会议上与代表谈话

毛泽东在八届二中全会上的批评，引起周恩来等人的重视。1956年的工资改革刚刚完成，国务院就迅速拟定降薪方案，上报中共中央。经毛泽东和中共中央批准后，国务院很快发布指示：党政高级干部，即行政10级以上干部全面降薪。“各级降低的比例是：一至五级为百分之十，六至八级为百分之六，九至十级为百分之三。”国家机关工作人员各级工资间的最大级差数，因此从28∶1变成了25.2∶1。

党政工作人员等级工资之间相差25倍，在毛泽东看来仍旧太大。正如毛泽东所指出的，这不只是高薪问题，而且还有特殊待遇的问题。

废弃供给制，实行工资制，固然是不可逆转的一个现实，但是，随着时间的推移，毛泽东越来越认定，这未必是一种进步。他对工资制改革所带来的等级制的后果，公开表示质疑。他说：“供给制改成工资制，让一步是必要的……但是，那次改变有很大缺点，接受了等级制，等级森严，等级太多了，评成三十几级，这样的让步，就不对了。”不仅高级干部的薪金太高了，而且因为你高一级，我低一级，那么大的差别，弄成“父子关系，猫鼠关系”，把党的传统都丢掉了。

权力高度集中与悬殊的等级制一旦结合起来，不可避免地会使整个社会重新回到传统的“官本位”的孵化器中，进而导致政治渐趋官僚化。对于这种趋势，毛泽东曾反复批评，再三提议降低高级干部的待遇，且强调供给制的好处。他甚至一度赞同做部分恢复供给制的尝试。正是在毛泽东的这种意见影响下，1959年2月和次年10月，中共中央又两度下令降低高级干部的工资。1959年明令降低最高的1-3级党员干部的工资标准，将三级工资合并，降到460元。1960年又下令17级以上党员干部降低工资标准，与最低工资标准之比降为20.24∶1。

然而，毛泽东到底没有找到更好的方法来改变这一切。他一度设想并且推动过的“干部参加劳动”等，都不可能成为一种根本替代现有分配制度或阻遏等级制负面影响的有效办法。文革期间甚至提出过废除等级制问题，却也没有能够推行。虽然已经再也无法回到供给制去，毛泽东却还是常常会念供给制的好处，相信“实行供给制，人还健康些”。这样一种困惑与遗憾，直至离世都萦绕在其脑海，挥之不去。