韩国国土开发政策分析

刘力华 朴英爱

[摘 要] 韩国国土开发政策经历了由均衡开发向非均衡开发转型；由开发、增长向经营、管理转变；国土空间结构由点、线、面向轴、网发展的演变历程。进入新世纪之后，韩国制定了有品位的国民生活、充满活力的空间、增加就业岗位的地方创新等三大战略和魅力农村、城市再生、地方产业创新等在内的九大核心课题的新战略，再加上H型朝鲜半岛“新经济地图”，为韩国国土发展注入了新内容。韩国的国土开发政策虽然取得了一定成效，但仍面临着地区差距扩大、国土过度开发、资源消耗型国土开发等深层问题。

[关键词] 韩国；国土；开发；过度；不均衡

[中图分类号] D312.6.73.3 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2007（2019）01 -0027 -05

[收稿日期] 2018-04-26

[基金项目] 教育部哲学社会科学研究重大委托项目，项目编号：[2016]JZDW003；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目，项目编号：[2017]JJDGW005。

[作者简介] 1. 刘力华，男，吉林大学东北亚研究院博士研究生，延边大学经济管理学院讲师，研究方向为世界经济、朝鲜半岛问题、产业经济；2. 朴英爱，女，朝鲜族，吉林大学东北亚研究院教授，博士生导师，研究方向为世界经济、朝鲜半岛问题。（长春 130012）

一、韩国国土开发政策的历史演变

韩国国土开发经历了四个阶段，其中第一次计划（1972～1981）到第三次计划（1992～2001）为初期，被称为“韩国国土综合开发计划”，这一时期开发的制度依据是《国土建设综合计划法》，但第三次国土综合开发计划于1999年提前结束。第四次计划为后期，于2000年启动至2020年结束。

第一次国土综合开发计划是指于20世纪60年代开始的与经济发展有关的国土资源综合利用、开发及保全，其为政府主导的、出口导向型经济增长打下了基础。韩国第一次国土综合开发计划的核心内容包括开发以京釜轴为中心的增长动力，包括蔚山、浦项的东南海岸工业带，京畿湾临海工业区以及高速公路、通讯、水资源、能源供给网络等相关基础设施建设，抑制首尔、釜山等大都市的人口集中，促进地方中心城市的工业体系构建等。它把整个韩国国土空间分为8个区域，主要采取据点开发方式，即通过工业园区建设，试图把集中在首尔和釜山的人口和产业分散到浦项、蔚山、马山、光阳、巨济等地。该计划实施的结果是导致了國土开发的两极分化。

第二次国土综合开发计划的目的是打造国土的多核结构和地区生活圈，包括5大都市生活圈、17个地方城市生活圈和6个农村城市生活圈，培育大田、光州、大邱、江陵、清州、天安、木浦、济州等15个据点增长城市。此计划为改善国民生活质量，建设了13个广域上水网络，规划了高速铁路、高速公路和地铁等交通硬件建设，致力于国土自然环境的保全。尽管政府推进了地方分散型国土开发政策，但资源仍向首尔、釜山等地集中，没能达到计划中的多核结构和构建地区生活圈的目的，加剧了韩国国土不均衡问题。

第三次国土综合开发计划的核心是构建地方分散型国土框架。其中包括把抑制首都圈的消极均衡发展向积极开发地方转变；构建中部、西南部新产业带和高新技术产业园区建设以促进产业结构升级；促进交通、物流、通讯设施的联通；增大排给水、休闲娱乐、环境等有关民生领域投资；强化计划执行力度。该计划的推进方式是国土的均衡开发，并把整个国土空间指定为7个广域圈（釜山、大邱、大田、光州—木浦、光阳湾、峨山湾、群山—张航等），突出发展特色产业，如国际贸易及金融（釜山）、高新技术产业和时装（大邱）、行政和科学研究（大田）、文化产业（光州）等，并以此来解决首都圈过度臃肿的问题。

第四次国土综合计划期限为2000～2020年，其最大特征是在“计划”名称中删除了“开发”二字，并把计划期限由10年延长到20年。这表明该计划兼顾开发与环境的协调，并从长远角度“计划”基础设施建设与发展文化产业等国家战略意图，同时突出了国土均衡开发、应对气候变化、低碳绿色增长理念和内容。该计划的核心为开放型统合国土轴、提高地区竞争力、健康和安逸的绿色国土环境、高速交通及通讯网等。此计划通过2005年的修订，新增了国土倒π型，即东、西、南海岸分别建一个产业带以及包括首都圈、江陵圈、大邱圈、釜山圈、忠清圈、全北圈、光州圈和济州圈在内的“7+1特化广域圈”的国土均衡开发框架。2011年修订之后，该计划强调了圈域特性化以及强调圈域间内在的联系、合作，构建亲环境、安全的国土空间。[1]（35）

二、由非均衡开发向均衡开发政策转型 20世纪80年代末是韩国国土开发的分水岭。前期为压缩型工业化和经济高速增长以及首都圈集中期；后期以1997年的金融危机为界分为开放、后工业化、地区差距进一步扩大与积极推进区域均衡发展两个阶段。

20 世纪 60 至70年代，韩国实施了以特定地区为中心、单极集中型的非均衡开发战略，谋求用有限资源集中发展经济，导致了经济过度集中于首都圈和东南圈的问题。因此，早在1972年的第一次国土综合开发计划中就提出了“均衡发展”的命题，强调“城乡间建立有机联系并均衡发展”，突出了城乡“均衡”。第二次国土综合开发计划把国土开发的目标确定为“抑制首尔的人口集中，增大地方就业机会，诱导人口向地方流入”，特别强调首尔与地方的均衡发展，但结果却是地方之间的差距持续拉大。第三次国土综合开发计划和第四次国土综合计划的核心目标是促进首都圈与非首都圈的均衡发展。改变原来的抑制首都圈的消极均衡，积极开发地方，构建地方分散型的国土开发体系。

2002年和2004年分别出台的《国土基本法》和《国家均衡发展特别法》为韩国国土的均衡开发提供了制度基础。《国土基本法》第二条把国土管理的基本理念确定为“以开发与环境的和谐为基础，均衡发展国土，提高国家竞争力，改善国民生活质量”，从三个层面解释了其范畴，即确保各地区的发展特色和自主性竞争力；首都圈与非首都圈、城乡、大城市与中小城市之间的均衡发展；促进地区之间的交流合作，进而实现共同繁荣。2011年修订的第四次国土综合计划，强调了地方的自主发展、地区特色化、地区之间的有机联系、合作和提高国际竞争力的重要性。

三、国土政策由开发、增长向经营、管理转变 韩国20世纪60年代开始的服务于产业化、城市化、工业化、经济发展的国土综合计划，虽然致力于增加基础设施、住宅、固定资产等物质财富，但其远远超出了适度开发的范畴，扩大了地区间的差距，固化了资源高消耗型的经济结构。国际经济环境的变化以及人口老龄化、低出生率、中产阶级萎缩、低收入阶层扩大、家庭负债持续增加、有效需求不足、低速经济增长等诸多因素，迫使韩国国土综合计划不得不进行调整。另外，政府主导型高速经济增长方式的终结，导致了政府主导型“计划”功能的弱化，总统直接选举制度（1987年）、地方自治制度的实施（1994年）等，使中央政府开始逐渐丧失强有力的推动力，加剧了地区之间、阶层之间的矛盾。再加上中央各部门、地方政府、各利益团体之间的矛盾和政治妥协等，稀释了国土计划的公共性，降低了国家计划的执行效率。计划目标由量的增长向保全可持续发展、高质量发展转变，政府主导的由上而下的计划体系向双向或由下而上的方式转变。

首先，韩国国土综合计划指导下的韩国国土发展进入成熟阶段，2000年已实现80%的城镇化转化率，公路、铁路、港口、机场等基础设施相对完备，这为韩国国土发展政策的转型提供了基础，即由开发转向战略性经营。由以经济效率为中心、以物质和量为基础的国土政策向以国土均衡、国民幸福和安保为中心，以人为本、以质为基础的国土政策转型。其次，韩国政府试图摆脱新开发为主的模式，致力于再生与新开发的协调。经济低增长和后城市化时代对新开发的需求减少，国土政策反映了因基础设施的老化等带来的国土再生需求。再次，通过地区之间的合作和协调，避免重复投资、过度竞争等问题，把地区之间的竞争、矛盾关系转变为合作与相生关系。最后，政府把国土管理型政策转变为国土经营型战略，即摆脱了原有以中央政府管理地方政府、政府管理国民和企业的以规制为中心的国土及区域政策，利用市场导向提高国土政策的效率。

四、韩国国土空间结构由点、线、面向轴、网发展 第四次国土综合计划实施的初期即卢武铉执政时期，“国土均衡发展”是他的三大国政目标之一。他试图通过地方分权、新行政首都建设等推进地方化建设，并构筑地方创新体系，把地方经济转变为创新主导型经济，并提出优先培育地方经济，计划管理首都圈，构筑地方与首都圈共生发展的基础理念，即以开放国土、共生整合国土为基础实现创新，制订充满活力的国土开发计划；从国家主导的量的增长转变为区域主导的质的增长，从缺乏内在联系的、一刀切的断绝性增长转变为基于区域特征和优势的特色化发展，实现区域之间的内在联系；以首都圈为中心的单极国土结构转变成多极、分散型国土结构；卢武铉为此提出了五大战略和七大课题，其中五大战略包括构筑创新型、多核型、网络型、可持续发展的国土管理和全球性国土经营体系；七大课题包括构筑地区创新体系及地区间联动发展、产业园区创新集群、农业农村创新、推进地方分散型项目及基础设施的扩充、环境友好型国土管理、推進开放据点的扩充及广域开发带建设、推进与新国土构想有关的计划整备。首先，卢武铉政府制定了《国家均衡发展特别法》《新行政首都特别法》《地方分权特别法》等相关法律，为国家均衡发展提供制度保障。其次，卢武铉政府又提出了行政首都基本构想，确定公共机关地方转移计划；扩大国家研发预算的地方支持率（由20%提高到40%），同时集中培育地方大学。再次，卢武铉政府还进行了建设地方创新体系的试点工作，并全面修改地方产业政策体系，为自立型地方化制定国家均衡发展五年计划。[2]（26）此次国土均衡发展政策的最大特点是构筑地方主导的区域发展体系，路径是分权、分散、分工。

李明博政府曾提出“新自由主义”口号，标榜小政府、减税、放权，他的区域发展政策强调相生、竞争和分权。他调整了维持国家均衡发展相关的法律制度及政策内容，构筑了以广域经济圈为中心的开放国土空间，通过地方分权、自律追求地区主导的发展。为此，他主导修订了《国家均衡发展特别法》，用地区发展委员会代替了原有国家均衡发展委员会。推进了以超广域开发圈、广域经济圈和基础生活圈构成的“三元地区发展”政策。超广域开发圈是通过东海岸能源和旅游带，西海岸新产业带，南海岸海洋物流带，南北交流边境带和内陆特性化带的开发，建设开放型国土开发政策。他通过“5+2广域圈”开发计划，把被分成16个市和道的经济圈改编为首都圈、忠清圈、全罗南北道圈、东南圈（釜山、蔚山、庆南）、大庆圈（大邱和庆北）等5大广域经济圈和江原圈、济州圈两大特别经济圈。他试图把首都圈和地方的对立转变成共存关系，核心是培育各个圈的自生能力，也就是通过区域特性化战略确保其竞争力，能够与中国和日本相竞争。这一时期国土开发的目标定位是提高全球化竞争力及面向欧亚大陆和环太平洋的开放国土。

韩国历届政府经过多次国土开发政策的调整，将韩国国土开发的整体结构由点、线、面发展成向轴、网扩展。

五、韩国国土发展政策视野向北延伸

文在寅政府将国土均衡开发蓝图和目标确定为均衡韩国、打造地方主导的经济增长。为此他提出并细化了包括有品位的国民生活、充满活力的空间、增加就业岗位的地方创新等内容在内的三大战略和魅力农村、城市再生、地方产业创新等内容在内的九大核心课题。为保障政策的执行，文在寅政府出台了《国家均衡发展特别法》和《创新城市特别法》，并新设均衡发展互助会，开发均衡发展指标，构建地方支持体系。

另外，文在寅政府还提出了H型朝鲜半岛“新经济地图”，其核心是建设H型三个经济带，其两端向中国东北延伸并与中蒙俄经济走廊对接，确保朝鲜半岛新增长动力，推动新北方经济的共同发展，提高韩国的国家竞争力。[3]（6）第一个经济带是东海圈的能源和资源带，通过共同开发金刚山、元山、端川、清津、罗山等地区，将东海岸与俄罗斯连接。东海能源资源带的发展动力是以东海沿岸为中心的能源、资源、旅游、交通的合作，以期短期内恢复金刚山的观光业和连接雪岳山与元山的国际观光合作事业，同时也包括罗津、哈桑的物流项目，合作开发端川资源项目，并力争促进朝韩俄能源合作。东海圈的开发，尤其是恢复金刚山观光项目，推进端川资源开发项目以及罗津、哈桑物流项目均取决于朝核问题的解决进程。第二个经济带是西海岸产业、物流、交通带。通过这一经济带的建设可以连接韩国首都圈、开城工业区、平壤、南浦、新义州的西海岸经济带。西海岸经济带的开发核心是重修京义线铁路项目、建设新京义线高速公路和构建首尔至北京的高速铁路等基础设施建设项目。重新启动开城工业区，建设第二开城工业区，建成西海和平经济带，连接仁川—开城—海州的西海物流网，北上连接中国相关城市。第三经济带为DMZ（隔离区）DMZ是英文“Demilitarized Zone”的缩写，即为“隔离区”，也称“非军事化区”，通常表示韩国与朝鲜在北纬38度附近划定的军事缓冲区。生态环境观光经济带。将汉江河口开始横穿DMZ（隔离区）的经济交接地区建设成为生态、环境、和平观光带。韩国政府曾提出过DMZ（隔离区）和平生态公园建设意向，但因南北关系的恶化而搁置。这一地区的生态及其特有的历史资源为旅游业的开发提供了丰富资源。随着紧张气氛的缓和，在DMZ（隔离区）形成南北共同市场是可能的。文在寅政府正在推进的三个经济带的建设一直以来都是南北双方经济合作方案的综合版。H型产业带囊括朝鲜的主要工业地区，包括平壤、新义州、咸兴、清津和江界等五个大的工业地区和海州、安州、元山和金策等四个小的工业地区。

六、韩国国土开发政策的实施效果、局限性及启示 （一）韩国国土开发政策的实施效果

第一，缓解资源过度集中于首都圈的问题。韩国因经济高速增长带来的资源向首都圈过度集中的现象从21世纪开始持续缓解，基本实现了均衡，相应的经济差距也变小。第二，缓和了地区发展差距，但又带来新的地区间矛盾，即显著地加剧了一些小城市和郡的人口流失。虽然政府在城乡区域均衡发展的策略下向人口稀疏的小城市和郡提供了各种公共设施和基础设施，但没能阻止人口流失的趋势，而人口流失导致了小城市和郡的发展停滞。第三，对地方的非均衡投资、地方就业岗位的减少以及弱化地方经济活力，导致京釜线与非京釜线、城乡之间、大城市与中小城市之间的差距比较大。差距范畴由人口、产业、基础设施扩大到福利、医疗、教育、文化等民生领域。韩国落后地区的分布态势呈现出从京畿北部开始经过江原道、庆北、忠北、全北、全南，在济州岛点一个点的“问号”状。第四，以地方行政单位为中心的、重复性区域开发加重了地区间的竞争和重复投资。韩国在区域开发中没能实现区域开发的特性化，全国很多地区的开发都遵循了标准化和一刀切式的开发模式。不同区域在战略特性化产业的培育中，竞争性地把IT、BT、太阳光、绿色产业作为战略性先导产业来推进，导致了过度竞争、恶性竞争等结果，降低了投资效果，削弱了地区发展的溢出效应。另外，韩国的区域开发基本以行政单位为中心推进，这是因为韩国目前还没有构筑地区间的合作网络，各个行政单位不具备跨区域合作开发的基础，尤其欠缺在法律、制度、人力和资金等方面的合作条件。第五，缺乏地区之间双赢或共赢的国土整合效果。虽然韩国努力要摆脱过去“抑制首都圈过分集中”和“抑制开发”的一边倒的政策，致力于“分散首都圈功能”，但首都圈与地方之间相互竞争的零和博弈现象严重，需要构建首都圈与地方、地方与地方之间的差别化战略和互补性分工体系。

（二）韩国国土开发政策的局限性

第一，缺乏相关政策的连续性和一贯性。目前，韩国的国土综合计划的期限为20年，但随着每五年出台的新政策而不断被修订，很难确保连续性。如2003～2007年间的卢武铉政府，2008～2012年间的李明博政府及后来的朴槿惠政府的国土空间开发政策的核心目标分别为“国土均衡发展”“广域经济圈、地区竞争力及绿色增长”和“国民幸福和地区相生或双赢的城市圈及地区生活圈体系”，相应地，核心政策手段也由世宗市及创新城市建设等首都圈功能的分散转变为通过广域经济圈、先导产业的培育，转变为增进国民幸福为宗旨的地区生活圈事业。[4]（80）第二，缺乏综合性国土再生的相关政策与措施。虽然韩国历届政府推进了多种多样的国土再生事业，但在居住、产业、文化等领域，由不同部门、按个别事业推进的项目缺乏综合性的、可持续性的地区再生政策。第三，虽然韩国对国土再生的需求不断增加，但难以保证其预算，也难以实现城市中心与城外新开发地区之间的协调与联动发展。第四，要素投入型国土开发的局限性越来越明显。韩国仍未摆脱依赖大规模资源要素投入的传统开发模式所带来的投资效率低下等问题。近几年来，增加了政府和民间研究机构的研发投入，试图通过增加研发投入促进技术创新，但还没有与经济整体的联动效应相联系起来，以致其效果并不是很明显。第五，在基础设施或产业主导型区域发展陷入瓶颈的情况下，韩国仍以基础设施等硬件建设投入为主，缺乏对地区文化、医疗、教育等以民生基础设施的投入和以人为本的国土开发政策。经济高速增长时期的城市化，对道路、铁路、港口等基础设施的投资，对产业园区、住宅建设的投资可以大幅提升经济发展。但在经济低增长时期，过去的增长方式陷入瓶颈，经济增长率大幅下滑，城市化进程进入边际，基础设施及产业园区建设对人口流入、企业投资的作用大大削弱。再加上经济结构的调整和升级，使得就业率低下成为常态。这种现实更加凸显了增加就业和改善民生对区域发展的重要性。[5]（59）

（三）韩国国土开发政策对中国的启示

第一，避免一刀切式的国土开发和公共负担的增加。区域均衡发展是世界很多国家追求的目标之一，韩国一直致力于“国土均衡发展”和“区域均衡发展”。在韩国，“均衡”被赋予了消除城乡、首尔与地方、首都圈与非首都圈差距等内涵，它的理念是平等和机会均等。“国土均衡发展”并不否认国土的多样性。“国土均衡发展”与“有地区特色、有个性的发展”相吻合。后者被包含在前者的范畴之内。但在经济增长速度下滑，企业海外投资增加的情况下，以消除地区差距为由，通过公共政策调整资源配置，不但不能消除地区差距，反而会带来增加公共负担的结果。[6]（20）第二，从提高全球竞争力角度战略性地培育大都市圈，但要探索共享其发展成果的路径和方案。韩国的国土开发政策及其效果对中国疏解非首都功能以及建設新区的现实意义在于如何有效、逐步地疏解非首都功能，而不至于出现非均衡发展和对立发展。第三，要凸显基于地区特色的自主型发展理念。均衡发展很容易误解为均等发展，容易带来划一的、不考虑地区特色的资源配置，所以我国有必要突出强调各个地区有特色的自主发展以及区域之间的相生发展。这就需要承认不同地区的不同之处，并能相互包容。[7]（12）第四，寻求对区域均衡发展的国民共识。国民共识是区域均衡发展政策取得预期成果的基础，即国民对政策的制定过程、政策内容和执行结果感到公平。

参考文献：

[1][韩]权英燮等：《有关制定第五次国土综合计划的基础研究》，韩国国土开发研究院，2016年。

[2][韩]金东洙等：《全球化时代创造性国土经营战略》，韩国国土开发研究院，2013年。

[3][韩]金东翰：《OECD区域政策动向》，韩国国土开发研究院，2015年。

[4]朴英爱：《危机后韩国经济面临的困境与出路》，《东北亚论坛》，2011年第5期。

[5]金钟范：《韩国区域开发政策的经验与启示》，《东北亚论坛》，2002年第4期。

[6][韩]崔润基：《韩国经济的发展路径与区域政策》，韩国产业研究院，2007年。

[7]朴英爱：《中、日、韩中亚合作战略研究》，《现代日本经济》，2010年第5期。

[责任编辑 全华民]