以平度市为例谈中小城市改革规划对策

杜雪岩 刘 通

(1.青岛理工大学琴岛学院，山东 青岛 266106; 2.青岛市城市规划设计研究院，山东 青岛 266023)

1 概述

随着中国经济逐步进入新常态，国家对城镇化的发展提出了新的要求，出台了一系列政策和文件，将中小城市新型城镇化推到了国家战略高度。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，提出“加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。2018年发改委提出新型城镇化建设重点任务，提出加快农业转移人口市民化、提高城市群建设质量等五个方面。

大城市爆炸式的发展模式虽取得瞩目成就，但也出现某些方面支撑能力的弱点，如环境污染、交通拥堵等[1]。而中小城市分布广泛、生态环境良好、形式多样，拥有比较优势，是新型城镇化的重要发展方向。目前，我国中小城市及其直接影响和辐射区域的城镇化率仅为33.9%，未来20年内，中小城市将成为提升城镇化质量、推进城镇化进程加速进行的主要战场[2]。在已有的城市研究中，大多数是基于大城市或乡村所构建的模型和策略，对中小城市的关注较少，缺乏足够的理论支撑和指导，本文就山东省平度市的综合改革发展对策进行研究，对其他中小城市发展具有借鉴意义。

2 中小城市城镇化发展规律分析

2.1 中小城市特征分析

2.1.1分布广泛且与乡村联系密切

相比于大城市，中小城市数量大，分布均匀，占全国总人口超过75%，占全国经济总量超过55%，是推动国民经济发展的有生力量[3]。中小城市在地理位置上与乡村距离更近，且通常具有相似的文化传统和价值认同，也是农村剩余劳动力进城门槛较低的选择。与此同时，中小城市也为乡村提供一定程度的公共服务，与乡村有直接的互动和联系，是乡村居民在心理上和经济上均较容易接受的城市居民点。

2.1.2发展受政策影响显著

中小城市通常不是区域的中心，不具备大城市完善的发展体系和稳定的城市结构，由于自身发展规模和要素集聚的局限，城市发展方向及内部结构缺乏稳定性，易受到区域发展环境和政策的影响[4]。这种不稳定性也给自身带来一定的发展机遇，在新型城镇化的浪潮中，国家政策愈加侧重中小城市的发展，区域协调体化发展，将成为未来城镇化发展的必经之路。

2.1.3建设水平相对低下

由于制度的约束，中小城市自我发展能力不足，加之我国现行的财政体制，让中小城市无法解决公共服务的资金需求，以致于基础设施建设不够完善，公共服务水平较为低下。主要表现为公共服务设施配置不足、配建水平较低，不能满足居民对高质量生活的需求；基础设施建设不完善，在交通、给排水、通信等方面的配建水平相对较低。

2.2 中小城市发展优势分析

2.2.1中小城市综合发展空间巨大

目前，大部分的中小城市处于工业化初期和中期阶段，具有较高上升空间。相对于大城市，其生态环境良好，生活成本较低。相对于乡村，其公共服务设施、基础设施相对完善，且对农村剩余劳动力具有较强吸引力，人力资源和自然资源均具有更为丰富的储备，这些都将为其城镇化过程提供持续的增长动力。

2.2.2中小城市数量及分布上的优势

中小城市分布广、功能各异且形式多样，具有自身的文化和特质性，是区域之中数量较多的聚集点，也是农村劳动力向城市转移的重要连接点。分布广泛的中小城市是实现我国城市化全面、协调、可持续健康地发展极其重要的一环。由于数量众多，中小城市可有效成为大城市与乡村的连接点，起到承上启下的作用，对区域覆盖将更为全面。

2.2.3中小城市对解决大城市问题的优势

大城市的爆炸式发展，已出现了某些方面支撑能力的弱点，如交通拥堵问题开始爆发，环境问题开始积累，大城市病开始出现。中小城市正处于工业化发展中期，是发展速度较高的时期，且在生态环境、自然资源等方面均比大城市更具有发展的潜力，可在一定程度上弥补大城市问题，且由于受到国家政策的支持，具有较好的发展机遇。中小城市在发展过程之中应探索符合自身的发展道路，吸取大城市的发展经验和教训，避免出现大城市已有的城市问题。

2.3 中小城市城镇化发展趋势

2.3.1区域城镇体系趋向完整

在区域之中，城市与城镇之间的分工更加明确，合作更加密切。未来将形成以大城市为依托，中小城市为重点，逐级辐射的城市群。目前在我国发达地区，如长三角、珠三角地区，已经形成较大的城市群；以青岛为龙头的山东半岛城市群也在逐步形成。其次，中小城市在区域中发挥自身的比较优势，形成专业化特色，城市之间的关系由竞争转向竞合，交通、基础设施的改善以及互联网的应用使城市之间的联系更加密切。

2.3.2中小城市人口吸纳能力增强

在新型城镇化背景下，中小城市吸纳人口展现出较大的优势，农村人口、大城市人口均在一定程度上向中小城市转移。城市工作岗位对农村剩余劳动力形成的引力以及农村基础设施和公共服务设施不足形成的推力，使农村人口向城市转移。大城市环境问题、拥挤问题及生活成本高昂使部分大城市居民向中小城市转移。加之中小城市得到的国家政策倾斜，使之对人口的吸纳能力遇到前所未有的机遇。

2.3.3城乡二元结构逐步减缓

中小城市带动乡村的发展，可以促进城乡进一步融合。首先，中小城市对乡村的带动更为直接，由于地域和生活方式的接近，中小城市更易于被乡村居民接受，且由于新型社区的建设，可以形成一种城乡统一协调的社会管理体制。其次城乡二元结构将逐步减缓和消除，新型城镇化以城乡统筹能力和城乡一体化水平高低为标志，将更加关注区域的物质文明、精神文明和生态文明。

4 平度市中小城市综合改革规划对策

4.1 区域竞合关系中确定发展定位

中小城市的发展要明确区域格局、态势、区域分工协作，不能追求大城市的综合化的发展道路。应充分结合自身特点寻求个性化的发展思路，将区域竞争关系转化为竞合关系，发挥自身特色和比较优势，承担起区域分工。

就平度市而言，应发挥环渤海城镇圈、蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区交汇的优势，结合政治导向将平度发展成一个以中型综合城市为核心，多个特色小城镇协同发展的示范性中小城市群。巩固生态农业、食品饮料等传统优势产业；拓展旅游业、服务业等特色产业。有效利用大沽河生态廊道、大泽山景区等资源，塑造生态平度；挖掘魏碑石刻、即墨故城等文化遗产，结合平度木版年画、柳腔等非物质文化遗产，塑造文化平度。

4.2 全域统筹规划中控制城镇规模

对比大城市中心集聚的发展思路，中小城市的发展目标应是去中心化，带动全域发展。在总体规划中，统筹全域城镇体系，控制城镇规模，划定永久城市增长边界，保护生态环境，避免盲目扩张而重蹈大城市的覆辙。

以平度市为例，改革过程中应避免中心城区盲目扩张，应从全域出发统筹规划，促使全域协同发展。主要思路是以两条发展轴线形成全域的发展架构，强化沿G2011形成的“南村—平度—新河”南北向发展轴，带动沿线村镇发展，推动沿S16形成的“明村—平度—云山”东西向发展轴发展。积极发展城市副中心、重点镇，并提出镇级市的概念，重点打造南村综合工业组团、新河化工产业组团。

4.3 挖掘产业优势中建设特色小镇

“小而精、特而强”的专业化发展道路，是适于小城镇发展的有效路径。中小城市改革应摒弃以往标准化、规模化的思路，在城镇产业、风貌和生活等方面均应突出特色，提高吸引力和竞争力。

平度市建设特色小镇是改革中的一项重要措施，在“一主两副四组团”的整体城镇格局下，创新人口机制和多元化融资机制，提出建设南村家电小镇、新河编制工艺小镇、同和特色示范园区、大泽山旅游度假小镇等特色小镇，避免发展成为产业园区或传统镇区，应推行产城融合，集生态、生活于一体的综合性区域。

4.4 建设新型城镇中完善基础设施

中小城市目前与大城市一项重大差距在于基础设施和公共服务设施配建水平落后。随着绿色城镇、智慧城镇、人文城镇等新型城镇的出现，中小城市具有比大城市更小的改造成本，基础设施建设应采用较为科学先进的新型建设模式，实现跨越式发展。

以平度市为例，在绿色城镇方面，应构建市区及各组团生态网络，预留生态廊道；编制气候适应性规划，调节“冬冷夏热”气候，引入通风廊道，治理雾霾污染；推进节能建筑、绿色建筑建设，鼓励使用新能源。在智慧城镇方面，发展智能交通、智能电网、智能管网、智能水务、智能园区等，推进光纤入户，推广电子支付系统。在人文城镇方面，挖掘岳石文化、即墨故城遗址等文化，建设开放式街区，塑造场所精神。

5 结语

大城市与中小城市协调发展，合理发展中小城市成为推进我国城镇化的重要途径，在国家推行新型城镇化的背景下，中小城市的发展面临前所未有的机遇和挑战，如何发挥中小城市的特色和优势，合理推进城乡城镇化发展，是中小城市城镇化的重要任务。本文以平度市为例对中小城市改革进行了研究，总结中小城市的发展规律和发展趋势，并针对平度市的实际情况提出了相应的发展对策，以期为全国中小城市的综合改革发展提供借鉴意义。