“无废城市”理念下我国城市生活垃圾处理模式探析

裴习君

(长沙学院生物与环境工程学院，湖南 长沙 410022)

在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段过程中，污染防治和环境治理是需要跨越的一道重要关口。为在新时期解决好“垃圾围城”的顽疾、提高资源有效利用率，近年来提出了“无废城市”建设的管理理念。

2019年1月，国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》中指出，“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，需要长期探索与实践。这是深化固体废物管理制度改革的又一重要举措[1]。在这一先进的城市管理理念下，如何构建适合经济、社会、环境相协调统一的城市生活垃圾处理模式，本文进行了初步探析。

一 我国城市生活垃圾现行处理模式及特点

我国城市生活垃圾产生量快速增长，根据住建部2019年1月发布的《2017年城乡建设统计年鉴》显示，2017年我国城市生活垃圾清运量为21521万吨，比十年前增长1.4倍。面对城市生活垃圾产生量快速增长的巨大压力，我国主要采用卫生填埋、垃圾焚烧和生物处理三种方式进行无害化处理，其中卫生填埋一直占据主要地位。2017年我国1013座城市生活垃圾无害化处理厂中，卫生填埋占比65%、焚烧占比28 %、其他占比7%[2]。卫生填埋具有成本低、技术成熟等优点，但也存在占地量大、累积堆存量大和次生污染频发的缺点，所以在经济发达地区及城市用地紧张地区，逐步突显其与发展的不适应性。垃圾焚烧处理方式因其具有占地空间小、处理效率高、减量效果明显及燃烧余热可利用等优点，已在发达国家广泛应用并成为主流方式，但我国前期因生活垃圾未有效分类、技术落后、运营成本高、监管不利、“邻避问题”等难以推广。生物处理主要是利用自然界中的微生物等，将生活垃圾中的可降解有机物转化为稳定的产物、能源和其他有用物质的一种处理技术，具有技术成熟、工艺简单及二次产物可资源化利用等优点，但我国目前因此方式处理时间长、处理量小、生活垃圾未有效分类及发酵过程不易控制等原因，实际运用占比很小。

随着经济、技术、社会的不断发展，人们对城市生活垃圾处理的要求越来越高，从逐步推动减量化、资源化、无害化的进程来看，我国城市生活垃圾处理现阶段主要呈现以下三个特点：

(一)从以填埋为主的垃圾处理结构逐步向焚烧为主转变

随着我国生活垃圾产量的逐年增长，垃圾填埋方式已经明显呈现出了与经济社会发展不适应的特点。从理论研究方面来看，国内外学者用生命周期评价法(LCA)，对生活垃圾几种主要处理方式，从区域、管理、环境、经济等各研究侧重进行评价分析，比如韦保仁、雷永佳、赵薇分别对苏州、成都、天津等不同城市开展的生活垃圾处置方法进行对比研究；Laurent A，Hong J L等从处置工艺等方面的研究，都得出混合垃圾焚烧优于填埋，废纸和塑料回收优于焚烧和填埋[3-8]的结论。

实践来看，近年我国城市生活垃圾卫生填埋占比持续下降，从2010年的78%下降至2017年的65%，尤其是经济较发达省份中，垃圾焚烧处理方式增长较快，如江苏、浙江、广东等。究其原因，主要包括：(1)城镇化率的推进造成城市用地紧张，城市土地价格普遍呈现上涨趋势，卫生填埋用地的成本走高，受限愈大；(2)生活垃圾理化性构成的改变，垃圾成分日趋复杂[9]，填埋前缺乏分类处理环节，有毒有害物质一同被填埋，容易造成严重的二次污染，加剧环境污染影响。所以从以填埋为主的垃圾处理结构逐步向焚烧为主转变是当前城市生活垃圾处理模式特点之一。

(二)从以生活垃圾污染治理为主向“治”“用”结合模式转变

长期以来，我国生活垃圾污染一直以治理为主，但作为人口大国而言，我国大部分城市人均生活垃圾产生量已经超过世界平均水平[10]。巨大的垃圾清运量仅靠末端治理已经是难以承受，尤其是在卫生填埋方式上，已经明显呈现超负荷运作及后续乏力的特点。虽然垃圾焚烧逐年增量，可以最大限度地减少积累量，但是对于这种“放错地方的资源”也是极大浪费。如何通过提高垃圾的资源化、再利用来实现减量是现阶段城市生活垃圾处理的关键所在。有许多城市已经在探索“治理”和“循环利用”相结合的垃圾处理模式，如浙江衢州的“垃圾再生馆”模式、福建集美的“互联网+共同缔造”模式等。深圳、杭州、上海等地试点推行的生活垃圾分类工作是实现“循环利用”的前提步骤。虽然各试点城市做了很多努力和尝试，但效果评价始终不佳[11]，我国目前城市生活垃圾处理转向“治”、“用”结合仍处在探索阶段。基于此，“无废城市”理念提出将转变原有单向性的治理方式，更注重“循环利用”的模式，发展资源利用产业，将“垃圾”变为“资源”。

(三)从以政府为主处理转向全民参与+PPP模式

我国城市生活垃圾处理一直以来是以政府为主进行，但随着生活垃圾治理形式的日益严峻，加强生活垃圾源头分类，激发市场活力，引进多元化如PPP模式处理将是现实所需。尤其是生活垃圾分类工作的推进，已经十分迫切。然而我国生活垃圾分类试点工作推行多年，效果甚微，究其原因除了制度不健全、产业链条不完整、市政设施不配套、科普宣传不到位等，还有个重要原因就是全民参与是难点。全民参与的广度、深度和精度直接影响了生活垃圾分类推行的效果，而这将是个长期、系统的社会工程。

另外，在生活垃圾处理的过程中，将部分政府责任以特许经营权方式转移给私营企业、民营资本等，政府与私营企业建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，在实践中越来越得到认可。如杨斌武等以桂林市中德合资垃圾堆肥厂为例进行了PPP模式处理城市垃圾的经济效益分析，认为值得推广，并认为BOT方式将成为今后我国城市垃圾处理的主导方向[12]。广东、浙江、江苏等地尤其是焚烧发电产业的PPP模式发展态势良好。这种模式不仅使政府的财政负担减轻，也让私营企业的投资风险减小，在加强公益监管、公众参与的基础上，将是多方互赢的良好合作模式。

二 “无废城市”理念下生活垃圾处理模式

(一)共建共享的绿色产业链模式

我国目前城市生活垃圾产业链已严重与经济社会发展脱节，不论是垃圾产生源头、清运过程，还是回收利用链条、处理方式及产业格局等方面，都存在诸多问题。在经济理性思维影响下，人们的日常生产生活行为更加趋于经济理性化，把追求利益最大化和效用最大化作为日常生产行为的主要目的[13]，因此，在经济市场条件下，应该把各种环境成本合理纳入到各生产者的内部成本核算，采取有效经济措施，才能减少“公地权悲剧”发生。在“无废城市”理念下，大力推行共建共享的绿色产业链模式，发展静脉产业将是趋势之一。

目前我国城市生活垃圾上游分类、中游运输、下游处理未形成清晰完整高效的产业链，干湿分离难度大、回收成本高，导致长期以来垃圾减量效果不明显和回收利用率低[14]。构建共建共享绿色产业链，要合理考虑各环节利益点，紧扣减量化、资源化、无害化处理原则，逐步推行居民绿色生活方式和消费方式，减少生活垃圾源头的产生量和闲置物品交换利用率，将部分垃圾通过分类、交换、生物处理等方式建立家庭内、外循环的生态圈；切实推行生活垃圾分类投递、分类清运和分类处理，引入PPP模式，完善环境信用体系；利用技术创新、社区服务、移动支付平台、便捷高效网络系统、物流平台和专业机构，整合垃圾回收产业上下游资源，逐步优化静脉产业链条；加强政府引导能力和政策支持力度，以市场驱动、全民参与的方式，让政府、企业、居民等参与各方互惠互利，多方共赢，从而生成良性循环的内生动力，逐步形成健康产业格局，实现“无废城市”建设目标。

(二)生活垃圾焚烧发电产业

在处理方式上，在“无废城市”理念指导下，有效利用PPP模式大力发展垃圾焚烧发电产业，将是我国城市生活垃圾处理的有效模式之一。焚烧发电具有其他处理方式不可比拟的，对垃圾资源较为彻底的回收利用优势。随着近年垃圾焚烧技术成熟性和可靠性的提高，公众对该类项目的认知逐步得到改观，加快了其产业发展速度。同时生活垃圾分类的深入推进，将进一步减少垃圾焚烧造成的环境污染，以及提高焚烧效率，使垃圾焚烧发电的经济、社会效益日趋显现，从而吸引更多社会资本、民营企业进入该产业，促进其蓬勃发展。而垃圾焚烧发电产业将会逐步代替卫生填埋成为我国城市生活垃圾处理的主要方式。

另一方面，国家陆续出台了系列支持政策和规划，如2016年12月发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中提出，至2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力要占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区要达到60%以上。而我国2017年城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力为44%，离规划目标仍有相当发展空间，不过，环保政策驱动和国家对PPP模式的提倡，为我国垃圾焚烧发电产业的提速发展提供了良好机遇，这个目标应该能够实现。十三五期间，垃圾焚烧发电行业除继续集中在东部沿海地区且项目平均规模相对大以外，还将逐步向中西部及二三线城市转移。湖南省因已建垃圾焚烧发电项目而取得可观社会、经济、生态效益，从而提出到2020年，实现生活垃圾焚烧处理设施覆盖全省14个市州的建设目标。

“无废城市”建设理念提出，对当前打好环境污染攻坚战、推动城市发展方式转变、经济转型及生活方式转型等都有着重要的意义。本文根据我国现阶段城市生活垃圾处理的现状及特点，初步探讨了适应现阶段经济社会发展的共建共享的绿色产业链模式，并提出垃圾焚烧发电产业将成为有效解决我国城市生活垃圾诸多问题的主要模式。