法院参与地方政府招商引资的原因剖析与实践反思

韩业斌

（盐城师范学院法政学院，江苏盐城，224051）

从中央到省级文件多次强调，不得安排法官参与招商引资，法官参与地方政府招商引资违背法律法规的禁止性规定，超出法院职责范围，有违司法规律，导致司法不公，然而在实践中，一些地方法院接受招商引资任务的报道却时常见诸报端。何以出现中央禁令与地方实践的悖论呢？其背后的深层次原因到底何在？如何改变这一现象？这些问题正是本文的研究主旨所在。

一、中央禁令与地方实践的悖论

众所周知，司法权作为一种判断权和裁量权，具有很强的中立性，这是司法权运行的主要规律。只有严格保护法官依法履职，不给其安排超越法定职责的分外之事，才能让法官秉持中立态度，不偏不倚，兼听则明，客观公正地审理案件。［1］法院参与地方政府招商引资与法院负责审判的职能发生错位，可能会导致审判不公的结果发生，这一点是不言自明的。

针对法院参与地方政府招商引资的情形，国家法律法规一直是予以明确禁止的。早在2004年，针对一些地方给法院分派招商引资、经济创收任务的现象，时任最高法院院长肖扬就强调：“绝对不能给法院下创收指标，不能规定法院上交款项的数额。”［2］随后一些地方也纷纷发布文件，要求各地方党委政府不宜给法院下达招商引资指标，如时任江苏省省委副书记王寿亭强调各级党委要不断增强法治观念，依法支持人民法院排除地方保护主义和部门保护主义的干扰，坚决杜绝一些地方给法院下达招商引资指标的不当做法，依法支持人民法院独立审判案件。［3］

在上述禁令中，以中央两办发布的《保护司法人员依法履行法定职责规定》以及最高人民法院发布的《实施办法》规定最为明确，效力层级最高。2016年7月中共中央办公厅国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第三条规定，任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。2017年2月7日最高人民法院关于印发《人民法院落实〈保护司法人员依法履行 法定职责规定〉的实施办法》第二条规定，对于任何单位、个人安排法官从事招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等超出法定职责范围事务的要求，人民法院应当拒绝，并不得以任何名义安排法官从事上述活动。

然而在地方实践上，却是另外一番景象，法院、法官参与地方政府招商引资的报道屡见不鲜。我们知道，改革开放40年来，中国的经济获得了迅猛发展，这和地方政府通过招商引资的推动是密不可分的。由于“以经济建设为中心”、“发展才是硬道理”等国家大政方针的指引，经济发展始终是各级地方政府的中心任务，招商引资便成为中国地方各级政府的首要任务。许多地方党政领导普遍认识到，经济发展要靠投资，投资要靠项目，而项目要靠招商。各个地方政府为了大力推行招商引资，普遍推行责任制，也就是将招商引资的任务层层分拨给各个单位和个人，形成“人人有指标，个个有责任”的招商趋势。如邯郸市委、市政府2003年发布的《关于举全市之力 促开放兴市的决定》第16条规定，各级、各部门、各企业都要承担招商引资任务。从市级领导干部做起，一级抓一级，人人有压力，市级党政领导同志每人依托一个部门，每年至少引进一个500万美元以上的项目，县（市、区）和市直经济、综合部门主要负责同志每年至少引进一个300万美元以上的项目。还有陕西关中某县制定了招商引资工作的“三三制”，即1/3机关干部离岗招商，1/3干部处理日常工作，1/3干部进行招商服务工作。这种三三制呈现蔓延趋势，而且将干部考核与招商引资成绩挂钩，想评先进、得到提拔更要有招商成绩，否则会被“一票否决”。

这种招商引资责任制自然也被复制到政法系统中来，尽管中央和地方发布各种禁止性文件，各个地方法院实际上还是不可避免地被裹挟到地方政府招商引资的洪流中来。实际上，在上世纪90年代以来“全党抓经济、全员抓招商、全力上项目”的背景下，包括法院在内的全员参与招商引资，曾经是普遍现象。

如2004年渭水市古渡区区委区政府下达给古渡法院的“招商引资”任务，由上一年的300万元签约资金和210万元到位资金剧增为现在的1800万元和900万元，秦窑法院分得其中的签约资金50万元，到位资金25万元。［4］2012年7月13日上午，黑龙江绥化中院召开招商引资推进工作会，指出“全市法院干警要正确认识招商引资工作的重要性，并全力参与到此项工作当中……采取灵活多样的招商引资方式，掀起全市法院系统招商引资工作新高潮”。2013年下半年，由项城东方办事处、公路局、市法院联合引资的名为“10万平方米标准化厂房”的项目建成，占地约130亩，总投资3亿元，是项城2013年“双十五”重点工程建设项目之一。项城法院院长赵振勇深入市法院招商引资项目工地进行调研指导。［5］2015年3月，云南永善法院为帮助茂林镇冷米村脱贫致富，经该院牵线搭桥，一农业公司与该村签订了2000余亩农作物收购合同。2016年9月19日，安徽省淮北市中级人民法院招商项目，一个县煤化公司“循环用电站”举行奠基仪式，投资额逾1.2亿。

最近两年来，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《保护司法人员依法履行法定职责规定》，最高人民法院发布《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》，禁止任何单位、任何个人安排法院从事招商引资等超出法定职责范围的事务。上述文件发布以后，明确安排法院招商引资指标的做法已经发生了变化，有的地方要求法院参与当地招商引资调度会议，有的则让法院传达当地政府的招商引资会议精神，以引起法院的高度重视。如2017年2月10日河北卢龙县召开招商引资实战培训大会，法院、检察院均派员列席；有人质疑，最高人民法院发布文件仅仅一周，何以又看到法院参与地方政府招商引资的情形，当地政府工作人员回应称法院检察院只是列席，没有招商引资任务，此举便于法院后续参与调解，解决纠纷。［6］2018年5月8日，潜山县第七招商组招商引资工作调度会议召开后，该县法院党组高度重视，5月10日召开院党组会传达了相关会议精神和县委常委、政法委书记叶昌盛在会上的讲话精神，就招商引资工作进行了研究部署。法院、检察院本来可以用上述法令作为拒绝参与招商引资会议的挡箭牌，但是我们在报道中却看到法院、检察院仍然参与其中。

既然国务院早已明确要求，地方政府招商引资不得下指标、定任务，不得简单地采用行政手段去推行招商引资工作。但是这种层层下发指标的形式显然是对中央文件的漠视与违反，是典型的以政府强制手段要求每个单位都承担招商引资任务，以提高当地经济发展水平，其实质是用法治手段来推行强制性命令，这显然违背了法治的精神和原则。哈耶克指出，政府所采取的一切强制性行动，都必须由一稳定且持续的法律框架加以明确规定。［7］但是在这些规定中，我们看不到稳定持续的法律框架，也就是该制度没有明确的法律根据，看不到该规定的“合法性”所在。这实际上是一种掠夺性制度，是少数领导期望通过招商责任制的形式，推动地方经济指标增长，以获得晋升的机会。［8］这一规定忽视了政府采用强制手段干预招商引资是对当地法治发展的极大破坏，是权力的任性，没有受到应有的制约与控制。在制度设计中公民的参与程度较低，没有广泛征求各单位工作人员、企业组织及其普通民众的意见，影响了当地企业的自主发展，同时也破坏了政府部门的公益性特征。

具体到法院参与地方政府招商引资，其危害性更不可小觑，主要有以下几点：第一，超出了法官的责任范围，分散法官精力。根据《法官法》规定，法官的主要职责是依法参加合议庭审判或者独任审理案件，以及法律规定的其他职责。也就是法官的主要职责是司法判决，即使有其他职责，也是以法律规定为限。《人民法院组织法》规定，人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷。可见法院的主要任务也是负责审判工作，通过审判惩罚犯罪和解决民事纠纷。所以不论是法院还是法官，主要工作是负责审判，通过审判工作来达到惩罚犯罪、解决法律纠纷的目的。让法院或者法官参与招商引资等活动，一方面超出法院和法官的职责范围，导致法官的精力分散。另一方面让法院参与招商引资往往是以政府文件的形式下发，而非法律规定。在我国目前的法律体系之中，政府文件尚不属于《法官法》里面所规定的法律，因而不具有合法性。

第二，导致司法不公，有违司法规律。我们知道招商引资主要是选派工作人员通过游说、谈判的形式，以各种优惠条件为承诺、以项目为依托，招引外地的企业或者商人进驻本地。往往游说、谈判需要专门的经济工作部门或者招商部门来进行更容易取得成果。游说、谈判并非法官的优势，让其承担招商引资任务，往往会导致外地企业与法院就审判权进行交换，从而达到招商引资的目的，但是一旦涉及招商引资企业与其他企业发生纠纷时，地方法院往往会偏袒招商引资企业，从而导致审判不公，破坏当地法治化营商环境。

第三，违反法治的基本原则，与法治进程背道而驰。法治最根本强调的是依法依规而治，通过依法依规而治，实现法治的理念，从而达到法治的状态。让法院参与地方政府招商引资，往往是采用行政命令的形式分发任务，把法院看成地方政府的一个职能部分，超出了法律要求的职责范围，违反法治原则，不符合依法而治的要求。另外招商责任制往往流于形式，效率低下，而且容易伤害当地党政部门的公信力，给地方进一步招商引资带来不利的影响。新时代的招商引资，必须倡导“打造营商环境人人有责”的观念和做法，鼓励和敦促每一名公职人员加快转变观念，把更多精力放在打造法治化营商环境上，竭诚为各类市场主体提供“一站式”、“保姆式”的贴心服务。法院参与招商引资，超出了法定职责范围，有悖于审判中立的法治原则。法院本身就是特殊的国家机构，其特殊性就在于它行使的国家审判权，而审判权的行使必须是独立的，因此法院作为审判机构不能等同于其他国家机关。作为审判机关不能做到独立审判，就没有真正的法治，这才是真正的逻辑。［9］

二、法院参与地方政府招商的原因剖析

既然从中央到省一级文件三令五申，禁止法院参与招商引资，何以却出现法院参与地方政府招商引资的情形呢？笔者以为这和中国当前法院管理体制是密不可分的。长期以来，人们一直把法院看成当地政府的一个职能部门，法院的人事、财政较多受制于地方党委和政府，这使法院和当地党委政府有着某种共同的价值取向。由于地方党委政府把本地区经济发展看成头等重要的事务，因而法院自然也应作为当地政府完成经济发展目标的重要执行者。

首先，一般观念认为，法院是地方政府的一个职能部门。一般观念认为，法官也是官，既然是官，就享有公务员编制，公务员按照《公务员法》规定可以分为综合管理类公务员和综合管理类之外的其他职位类别。法官则属于综合管理类之外的职位类别。在法官的产生、管理、任职、考察上，也必须坚持党管干部原则。一个法院编制多寡、规格高低、职级配备、工资多少，都由中央和地方的编制办、组织部、人社部等部门规定。就法官的级别来看，一般来说，最高人民法院的院长、首席大法官对应副总理级，常务副院长、一级大法官对应正部长级，其他最高人民法院副院长对应副部长级；省高级人民法院院长、二级大法官对应省部级副职，副院长对应厅局级正职、厅局级副职；中级人民法院院长对应厅局级副职，副院长对应县处级正职、县处级副职；基层人民法院院长对应县处级副职，副院长对应科长、副科长级。也就是法院领导的级别一般比地方行政官员低一级，这就造成了法院领导比同级政府领导地位低的感觉，同时也造成了法院的行政化体制，难免会让人认为法院属于政府的一个职能部门，自然要服从于当地政府的安排。

其次，法院的人事、财政受制于地方党委政府。司法具有地方性因素，这一点是与生俱来的，不是“司法权属于中央事权”一句话可以概括的，如果完全抹杀司法权的地方属性，会给地方治理带来困难。［10］但是司法的地方性也导致司法不可避免地受到地方党委政府的影响，主要体现在以下几点。第一，在法院设置上，省级以下法院均设置在地方。除专门法院和跨行政区法院之外，地方每一级行政区划均设置一级法院。在中国凡是进入法院系统的案件，除了个别案件由最高人民法院审理以外，绝大部分案件均由地方各级人民法院审理判决。在审判管辖问题上，无论是行为发生地、犯罪结果发生地、合同签订地、合同履行地，还是原告所在地或者被告所在地，司法审判必须落实在某一个具体地方所在地法院。［11］第二，在法院人事任命上，地方法院的院长人选由同级党委和上级法院提名建议，上级党委最后确定提名人选，同时征求同级人大、政府、政协以及民主党派的意见，最后，由同级人大选举，地方法院副院长、庭长由同级党委提名、同级人大选举产生。［12］第三，在法院和同级党委关系上，法院内部设置党组，党组必须服从于同级地方党委的领导体制，这一点决定了法院必须接受同级党委的领导。根据我国现有的党政体制，每一级行政机关均设置一级党委会，在同级的人大、政府、政协、法院中均设置相应的党组，党组负责法院内部重要的人事任免以及重大决策事项。党组必须服从于批准设立它的党委会，从而保障党对法院的领导体制。有法院领导坦言，在组织结构上，法院本来应当作为全国司法层级一部分，但是设在各地的法院，因为财政、人事等诸多方面都受制于地方权力，尽管不情愿，也不得不成为“地方衙门”。在某些案件的审判中，难免受到地方权力干预，会以地方利益为重，有的甚至成为地方权力的角力场。

三、法院参与地方政府招商引资的逻辑重塑

通过上述分析，我们可以看出地方政府采用招商责任制，让法院也参与到地方政府招商引资中来，同时采用指标的形式，予以严格考核，这种招商模式是不可取的。但是由于司法具有地方性因素，与当地党委和政府之间有千丝万缕的联系，让法院完全脱离地方，不考虑地方社会经济发展因素也是不现实的。因而法院可以通过审判职能的发挥，创造公平公正的法治环境，从长远角度看，这样能够更好地服务地方社会经济发展。实际上地方法院无论从指导思想上，还是具体行动上，都体现了服务地方经济发展大局的思想。

有法院明确要求法院审判要为当地经济发展服务。如江苏高院要求，全省法院系统需自觉地坚持能动司法，充分发挥审判职能作用，为江苏加快转变经济发展方式，在新的起点上为又好又快推进“两个率先”提供坚强有力的司法保障。还有的法院要求主动适应经济发展新常态，找准依法独立审理案件和保障经济发展的切入点、平衡点、结合点，既保证司法公正，坚守法律的底线，又能帮助企业渡过难关，促进当地社会经济社会发展。［13］许多法院在审理涉及当地企业的案件中，要求在立法、审理、判决、执行过程中对当地企业尽可能地进行照顾。郴州市北湖区法院建立涉及全区重大服务活动案件处理的“绿色通道”，要求打破常规，特事特办，急事急办，做到快立案、快保全、快审理、快执行，并通过巡回审判、简易程序、预约开庭等方式，依法提供更加便捷高效的司法服务。在立案上，可以电话立案、口头立案；在办案程序上，最大限度适用简易程序；在处理方式上，最大限度地调解结案。

在审理时限上，对涉及投资发展环境的各种案件，许多法院坚持快立、快审、快调、快判的原则。有的法院要求，凡侵害投资者合法权益的刑事案件，30日内作出一审判决。凡投资者起诉的民事、经济纠纷案件，符合条件的当日立案，尽快审理，至迟两个月内审结。凡投资者起诉的行政诉讼案件，符合条件的当日立案，一个月审结。凡申请执行的非诉讼行政案件，事实清楚的当日立案，7日内执行完毕。审理时限明显低于《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的要求。

基于司法为地方经济发展大局服务的原则，许多法院要求定点到企业进行调研和帮扶，以服务企业发展。西安新城区法院建立了与行政机关“良性互动”机制，建立健全联系企业机制和上门服务机制，及时掌握企业生产、经营过程中存在的法律问题。如北流市法院领导带领民二庭法官深入到辖区的一些瓷业公司走访调研，主动查找在服务企业方面存在的薄弱环节和急需解决的问题，并就企业涉及的经济纠纷进行分析，提出法律指导意见，适时为企业提供服务，用司法手段维护企业的合法权益，为企业护航，确保服务企业工作取得成效。黎川县人民法院加强对园区企业的诉讼指导，上门走访企业40余家，为园区涉诉企业建立“绿色通道”，积极运用法治手段化解产能过剩、处置“僵尸企业”，审结涉园区企业案件82件。还有媒体报道，廊坊市中级人民法院开通涉企诉讼绿色通道，坚持精准服务，积极营造高质高效的创新发展环境。对于涉及重点企业、危害投资环境及投资者合法权益保护的各类诉讼、执行案件，在立案、送达、保全、排期开庭、庭审、执行等各个环节实行优先原则，在法定期限内优先办理。

我们在极力强调发挥司法的能动作用以形成服务地方社会经济发展大局的同时，也应考虑如何协调司法能动性和法院的被动性的关系；法院在强调涉及外商案件快立、快审、快判的同时，如何保证司法的公正性；法院为企业服务如何保证法院的公信力；法院深入企业，为企业提供法律服务，如何使人们相信法院的公正性。这些都是司法服务地方经济发展大局支持者需要认真考虑解决的问题。

四、结语

总而言之，关于法院参与地方政府招商引资问题，我们认为，一方面，该制度建构明显违反了《法官法》、《人民法院组织法》、《保护司法人员依法履行法定职责规定》等法律法规的规定，超出了法官的职责范围，分散了法官的精力，可能会导致司法不公，因而在现实中必须予以制止。根据控制权力与保障权利的法治基本要求，为地方国家机关工作制度设置“合法”评价指标无疑是必需的。［14］地方法治建设中的制度建构必须接受合法性考验，不能违背国家上位法，这是地方法治建设的一项重要原则，否则就是与法治进程背道而驰，不利于地方法治的发展。

另一方面，由于法院设置在地方，市县一级法院的经费由省级财政统一保障，但是各级法院仍然是同级党委领导下的审判机关，中级、基层法院的主要领导仍然受同级地方党委的领导，因而完全不顾司法的地方性因素也不可能。［15］服务地方社会经济发展的大局应该是法院的一项重要使命，问题在于如何使法院在保障依法独立审判和服务地方社会经济发展大局之间找到平衡点、切入点、结合点和着力点，通过审判职能的发挥来服务于招商引资。许多地方法院也明白，从长远角度看，只有通过发挥审判权机制，营造公平公正的法治环境，才是招商引资的最大优势。通过努力营造一个公平、透明、可预期的营商环境，维护内外资企业、本地和外地企业公平竞争机制，才是招商引资的生命线。而营造公平公正的营商环境，恰恰是法院审判权的最大优势。