“十四五”我国区域经济发展总体战略的基本思路——构建高质量现代化城乡区域经济新体系

李 仙，刘 勇

(1.北京信息科技大学 公共管理和传媒学院， 北京 100192；2.国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部， 北京 100010)

党的“十九大”报告明确提出了新时代建设高质量现代化经济新体系的新要求。2018年1月，习近平总书记在中央政治局第三次集体学习的讲话中，进一步细化了高质量现代化经济新体系的内涵，全面提出构建“6+1”的高质量现代化经济体系，即在生产力方面要建立产业体系、市场体系、收入分配体系、城乡区域发展体系、绿色发展体系和全面开放体系等6个新体系；在生产关系方面，建立现代化经济体制1个新体系。可见，建设高质量现代化经济新体系的新要求，为今后我国全面高质量现代化发展，特别是“十四五”时期，包括城乡区域经济在内的高质量现代化指明了发展方向。

一、现代化城乡区域经济新体系的几个基本概念

先说明一下建设现代化城乡区域经济新体系密切相关的几个基本概念：

一是区域经济由“点线面”3种经济活动的基本空间形态要素构成。从纯粹的区域或空间角度看，所有经济活动在空间上都表现为“点线面”3种基本空间形态要素[1]：“点”指城乡居民点(或聚落)，即城乡居民点体系规划；“线”指连接城乡区域之间的交通通信网络，即综合交通运输体系规划；“面”指农业和生态用地(包括海洋)，即土地利用规划。

二是区域经济的最小空间单元是县域。完整的区域经济单元由经济活动的点线面3种基本空间形态要素构成，缺一不可，由此构成县域、地(市)域、省域和国域等，其中县域是最小的区域经济单元[2]。

三是县域经济发展只有两个最终状态——都市县和现代农业县，这是区域经济发展的顶层设计的基础。一般而言，区域分工合作程度随着区域层次增加而降低，县域作为最小区域经济单元，其分工合作程度也最高，而且县域经济分工合作最终发展状态只有都市县和现代农业县，它们是一切更高层次区域空间分工协作的起点和基础。从美国与中国的对比看，美国共有3 043个县，其中都市县，即都市统计区，相当于我国地级市所在的县，有592个，占20%，其余为现代化农业县，占80%[3]；相比之下，我国地级及以上城市只有338个(仅占10%)，其余均为农业县，其中部分有可能成为未来以制造业或服务业为主的都市县，而大部分将发展为现代农业县。

二、我国城乡区域经济发展面临的主要问题

改革开放40多年和新中国成立70年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，同时也面临着发展“不平衡、不充分”的问题，突出地表现在区域经济和国土空间开发上[4]。从“点线面”3种基本空间形态要素和由此构建的多层次区域体系看，当前我国城乡区域经济发展面临如下主要问题。

(一)区域经济三大形态要素“点线面”存在的主要问题

“点”上的主要问题：一是数量太少，尤其是地级以上城市。美国有大小都市统计区(相当于我国的地级市)600个左右，中国地级市只有不到300个，未来要大力增加地级以上城市数量；二是美国有220万个规模化家庭农场，而我国是有大约320万个自然村；三是结构不合理，包括规模结构和空间结构。

“线”上的主要问题：一是“断头路”和“缺边路”需要消除；二是城乡居民点之间多层次“直线三角形”交通道路网络的建立和完善，其中涉及“缺边路”；三是城市内部小街区(最小到单体建筑)、多层次、高弹性一体化交通网络的建立。

“面”上的主要问题：一是农业要现代化，这是区域高质量发展、实现全面现代化的前提(解决粮食安全和农业现代化问题)；二是生态文明是由经济和环境两个子系统构成的更高层次系统提出的需求，需要得到优先满足(解决生态安全问题)；三是海洋开发(解决海洋安全问题)问题。

(二)多层次区域体系面临的主要问题

“点线面”构成多层次区域体系，面临的主要问题有：

一是从供给侧看，主要是城乡区域分工协作关系不清[5]。城乡区域分工协作关系尚未有效建立，区域点线面结构还不清；由点线面形成的基础区域经济单元也不明，都市县与农业县的分工协作，以及各自发展方向有待进一步明确；在此基础上，形成的城乡区域经济分层体系也还很不完善。

二是从需求侧看，空间市场互联互通依然不够，包括硬件条件和软件环境。硬件条件指交通通信等基础设施，软件环境指贸易规则、贸易标准和相关社会环保政策等。

三是从市场失灵看，城乡区域差距还很大，生态环境问题很多很严重。从城乡区域差距看，城乡区域差距是矢量，包括城乡差距和东中西、北中南差距等，处于相对差距有所缩小但绝对差距依然在扩大的状态。从生态环境看，包括生态破坏、环境污染、全球性问题，以及自然生态脆弱和灾害问题，仍然处在整体依然严峻、局部有所改善的状态。

四是从运行机制看，面临着不完善的区域经济运行机制[6]。包括市场主体有待明确、市场资源配置机制尚不健全(地方政策对市场要素资源的配置作用还比较明显)、政府干预责任和范围有待进一步规范等。

需要指出的是，这些问题是所有城乡区域经济发展面临的共同问题，解决这些问题也需要遵循共同的规律、实施共同的战略、完成共同的任务。

三、高质量现代化城乡区域经济新体系的基本构想

“十四五”时期和今后进入全面现代化的较长时期，我国城乡区域经济要根据全面建成小康社会和全面现代化的总体要求，针对发展不平衡不充分问题，按照区域经济全面、创新、协调和可持续高质量一体化发展的新思路，以供给侧结构改革为主线，遵循市场在资源配置中起决定性作用的客观规律，以“点线面”3种空间形态、县域基本区域单元和多层次区域空间系统为对象，按照供给侧、需求侧、市场失灵和运行机制等4个方面的理论分析框架，构建现代化城乡区域经济新体系[7]，形成“十四五”城乡区域高质量一体化协调发展的总体战略框架。

(一)在供给侧方面，构建国土空间上的城乡区域分工协作的新体系

基本思路是：在明确经济活动的“点线面”3种基本空间形态和县域最小区域单元的基础上，以城乡分工合作为起点，以都市县和农业县分工合作为主线，以都市圈和城镇群为依托，按照城乡区域分工与协作的基本原则，在国土空间上构建如下多层次城乡区域分工合作新体系[8]。

城乡县域经济。作为最小区域经济单元，县域分工合作的依据是城乡分工合作，可分为现代化都市县和现代化农业县。其中，现代化都市县是指以现代化服务业和以非农产品原材料制造业为主的地级以上城市所在的县域，包括首都都市县(北京中心6城区)、直辖市都市县、省会都市县、地级市都市县等；现代化农业县，指以规模化家庭农场为主的集约高效农业县域，其县城和建制镇主要以从事农产品加工和制造业，以及涉农辅助性服务业为主。全国各县域可通过“双评价”(指国土空间规划的“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”)来确定未来发展的方向，所有的县域都按照区位和比较优势，成功地发展成为最终的现代化服务业制造业都市县或现代农业县，整个国家的区域经济也就实现了高质量协调发展的宏伟目标。

都市圈和城镇群。都市圈指一个地级及以上都市县，与其周边若干产业关系密切农业县构成的城乡分工合作体系，相当于我国的地级市行政区[9]。2017年，中国共有338个地级及以上城市。相比美国拥有近600多个都市统计区，我国地级都市圈数量还严重不足，需要增加一倍的数量，才能确保我国区域经济一体化均衡协调发展。近期，国家出台都市圈发展政策，为其发展提供了更好的条件。城镇群则指3个或以上都市圈构成的都市分工协作体系，主要是城市与城市之间的分工合作。国家“十三五”规划纲要提出了未来建设21个城市群的设想，其中真正意义上的城镇群大约12个。近期，国家也出台了促进城市群发展的有关政策(是新型城市化推进的主要形式，已出台四大城镇群地区规划)，如果能按计划顺利实现，将极大地促进我国城乡区域协调发展的进程。

城镇群绵延带和跨省区综合经济区。城镇群绵延带指3个或以上城镇群构成的都市分工协作体系(包括省内的或跨省区的)。正在规划中的城镇群绵延带，有沿海的以“长三角”为核心的沪苏浙(皖)地区、以“珠三角”为核心的粤闽琼地区、环渤海地区，以及中西部的以武汉为中心的长江中游平原地区和以成渝为中心的四川盆地地区等。跨省区综合经济区(方案众多)：新东部，包括东北三省区、华北京津冀鲁四省区、华东沪苏浙三省区、东南粤闽琼三省区；大中部，包括黄河中游晋豫两省区、长江中游鄂湘皖赣成渝六省区、珠江中上游云贵桂三省区；远西部，包括西北蒙新地区、西南青藏地区等。

四大板块和三大地带宏观经济区。四大板块指东北、东部、中部和西部，三大地带指东中西三大地带，构建全国宏观区域经济“一盘棋”总体格局。

(二)在需求侧方面，构建空间市场一体化新框架

构建空间市场一体化新框架，在宏观区域上，需要落实“四沿”战略，构建“四纵四横”的大体按照经纬度走向延伸的经济轴带，实现全国“一日经济圈”的宏伟目标，做到各大综合经济区之间的互联互通[10]。具体思路如下：

“四纵”指：沿海纵线，大连、威海、青岛、连云港、上海、福州、汕头、广州、北海等；京哈—京九线；二三线，二连浩特—包西线—西安重庆线—重庆贵阳南宁线—南宁湛江海口线—海口三(亚或沙)线；西部沿边线，阿尔泰—伊犁—喀什—阿里—拉萨线。“四横”指：北方捷道，大连、京津、包头、临河、哈密、乌鲁木齐、阿拉山口口岸(霍尔果斯)等；陇海线—兰西线—西格—格喀线；沿江线，沪汉蓉—成都拉萨线；台湾福州—福州南昌长沙线—长沙贵阳昆明瑞丽线。

在微观区域上，需要构建有效连接所有建制镇以上居民点的“直线三角形”交通网络体系，努力做到“逢山开路、遇水架桥”。同时，要尽量消除各类居民点之间的“断头路”和“直线三角形”交通网络体系中的缺边路(或绕弯路)，实现建制镇以上居民点之间交通网络体系的顶层设计。

(三)在治理市场失灵方面，实施区域协调和可持续发展新政策

——在有效调控区域发展差距方面。一是促进各区域农业现代化的发展。事实证明，区域差距更多地体现在各地区的农业和农村发展上。二是促进各地区城乡区域基础设施建设的均衡发展。公共基础设施的差距直接影响着各地区居民收入的差距。三是促进各地区社会公共服务水平的均衡化。彻底解决贫困人口问题和实现包括区域在内的人均收入均等化，最终还是需要建立完善的全国统筹的社会保障一体化体系，并由中央政府统一负责相关法律、政策和制度的制定和实行；地区之间规范合理的转移支付需要中央政府的统一安排，地区之间缺乏财政转移的法律制度安排和义务(除中央政府规定的以外，事实上这样的政策性安排本质上也是中央政府的行为)。今后，要进一步加大力度，特别是2020年全面建成小康社会之后，继续建立和完善全国统筹的社会保障体系和经常性规范的区域转移支付制度就成为一项紧迫的体制改革任务。

——在区域生态环境可持续发展方面。一是强化资源综合利用(源头治理之一)。使资源的开采和利用“吃干榨净”，将人类活动对生态环境的破坏和冲击降到最低点。二是优化产业布局和结构，大力发展生态环保产业(源头治理之二)。在布局上，要充分利用自然生态环境容量，发挥自然净化功能。在结构上，不仅要做“减法”和“除法”，还可以也应该做一些“加法”和“乘法”。减除法是指限制生态破坏和环境污染企业的发展。加法是指在不实施“关停并转”的情况下，通过生态修复和污染治理实现可持续发展；乘法是指大力发展各种废物循环利用的“静脉产业”。三是政府还负有推销良好生态环境的责任。不仅要让生态环境保护得到转移支付的支持，而且还要让这些地区发展起能增加收入的生态环境友好型产业(旅游观光、农家乐等)。

(四)在运行机制方面，构建市场经济条件下国土空间运行与治理新机制

一是明确市场主体。建立以企业为主体(政府有效引导)的区域经济运行市场机制，从“行政性放权”转向“市场性放权”，让企业成为地方市场经济的主体，也成为国土空间资源使用权的主体。二是构建国土空间市场化配置新机制。建立市场化配置国土空间资源的新体制机制，要按照所有权和使用权“两权分离”原则，使空间资源使用权公开向社会开放，形成市场化配置的新体制机制。建议国家实施统一的全国土地国有制度，保留农村对土地的集体使用权制度，以便为建立全国统一的土地使用权交易市场创造条件。三是确定政府管控的职责和范围。优化国土空间资源分区行政管理和用途管制体系，包括行政区划和土地用途管制(政府征地和使用等)，完善治理体系，提高治理能力。

四、“抓两头、促中间”——实现现代化城乡区域经济新体系的基本路径

我国仍然是发展中国家，“十四五”时期和今后相当长一段时期，在构建现代化城乡区域经济新体系、实现城乡区域经济高质量一体化协调发展中，我国区域经济发展即要做到稳增长又要兼顾促协调，这与西方发达国家区域政策只关注落后地区的做法有极大的不同。因此，实现我国高质量现代化城乡区域经济新体系的基本路径和策略应该是“抓两头、促中间”。

(一)“抓两头”，即抓重点发展区域和特殊发展区域

——抓重点发展区域。就是重点抓好对国家发展起主要推动作用的区域，包括发展条件优越和国家重点支持的地区。

发展条件优越的地区。如沿海三大核心地区的一体化和高质量发展(农业现代化、增加地级城市、直线三角型一体化网络、都市圈和城市群结构、工业化城镇化两个“70%”等)。另外，从国家层面看，可以考虑将以下“七大平原”地区和若干“小平原地区”，作为未来我国国土规划和区域经济的重点地区。“七大平原”地区，指东北平原、华北平原、长江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地区、关中平原和河套平原等；若干“小平原地区”包括汾河河谷平原、北部湾沿海平原、昆明贵阳盆地、鄂尔多斯盆地、天山南北坡地区、“一江两河”流域等[11]。

国家重点支持发展的地区。指经国家及各地区有关部门批准成立的各级各类产业园区和其他政策性区域，如特区、开发区、高新区、新区、自贸区、边贸区和海南自由港等。

——抓特殊发展区域。就是抓好面临发展困难的所谓问题地区，包括“老少边穷衰”地区，其中“衰”是指老工业基础待振兴地区。其中，革命老区，包括17块革命根据地和18块抗日根据地；少数民族地区，包括5个民族自治区、30个民族自治州、117个民族自治县(包括自治旗和自治城区)和自治乡镇；边疆地区，包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、广西和云南等9个省区；贫困地区(消除绝对贫困是全面建成小康社会的三大攻坚战之一)，重点解决“三区三州”深度贫困地区问题(“三区”指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”指甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州)；结构衰退地区，主要指东北地区，也包括其他内地“三线”建设的老工业基地等。

(二)“促中间”，即带动中间地带的区域

中间地带的区域包括发展水平处于中间水平的国土空间地区，以及海洋开发、“一带一路”倡议下对外开放新格局地区和主体功能区等特殊地区和特殊目的而制定的专业性国土空间体系，在“推和拉”的作用下，促其稳定健康发展。

——处于中等收入水平的地区，包括中部地区和大中部地区(指包括现有中部6省和陕甘宁、川渝和云贵桂组成的地区，下同)。中部崛起事关协调发展的全局，是最终解决我国区域发展“不平衡不充分”问题的关键地区[12]。中部地区，特别是大中部地区，是我国人口和城镇最多、人均收入水平最低、发展潜力最大的地区，构成了我国区域经济空间布局的所谓大“V”形或“大中部塌陷”的不均衡分布状态。只有解决了这个我国区域经济空间布局的大“V”形或“新东部(包括东北)和远西部(蒙新地区和青藏高原)高，大中部塌陷”的整体态势，我国国土空间开发和区域经济协调发展的目的才能达到。换句话说，只有我国中部崛起了，大中部地区崛起了，我国区域均衡协调发展的问题才能最终得到解决，总之，中部崛起是实现我国区域经济高质量均衡协调发展的关键所在。

——海洋国土开发。坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国。

——“一带一路”倡议下对外开放新格局地区。对策包括：加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平；建设内陆开放战略支撑带；支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争；等等。

——主体功能区。要强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展；要以县域为基本区域单元，按照都市县、未来都市县和现代化农业县的空间布局，明确各县域未来发展方向和主体功能，做到因地制宜、发挥比较优势，实现国土空间优化的最终格局[13]；国土空间规划和区域经济开发布局要突出生态化，不断优化“三生”空间结构，实现国土空间的可持续发展和美丽国土的宏伟目标[14]。