完善铁路普通旅客列车票价机制的探讨

丰艳林 中国铁路上海局集团有限公司客运部

1 前言

铁路普通旅客列车票价包括客票票价和附加票票价两部分，客票票价分为硬座、软座客票票价，附加票票价分为加快、卧铺、空调票票价。现行铁路普通旅客列车票价是经国务院批准，于1995年10月1日起调整实施的。以200 km以内非空调普通旅客慢车硬座票价率为基准票价率，分别针对不同席别、列车速度等级、车型，并考虑递远递减因素制定具体票价。随着经济社会的快速发展，我国旅客运输市场竞争比价、供求状况和人均可支配收入等均发生了巨大变化，二十多年前制定的基准票价率与新时代人民日益增长的美好生活需要存在较大差距。本文通过对当前铁路普通旅客列车票价体系存在问题的剖析，提出完善票价形成机制的建议。

2 铁路旅客票价政策的发展

随着国民经济社会的发展，我国铁路旅客票价管理政策大致经历了集中管制、放松管制、市场调节三个阶段。

2.1 集中管制阶段

为充分发挥铁路运输对国民经济建设的支撑作用，建国初期至2000年之前，铁路旅客票价处于国家高度集中管制阶段，虽然先后经历了三次较大幅度调整，但铁路旅客票价仍严格属于政府定价范畴。

2.2 放松管制阶段

2001年起，国家有关部委先后下发《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》、《关于公布部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案的通知》，逐步放松铁路旅客票价管制，允许在特定时间和特定线路上，根据市场情况适当浮动铁路票价。

2.3 市场调节阶段

2013年国务院印发的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），要求不断完善铁路运价机制，稳步理顺价格关系。自此，铁路旅客票价逐步开启市场化进程。2015年《铁路法》《中央定价目录》相继修订，铁路运输企业可以自主制定动车组列车票价，2016年国家发展改革委印发《关于完善铁路普通旅客列车软座、软卧票价形成机制有关问题的通知》（发改价格〔2016〕1191号），赋予铁路运输企业自主调整普通旅客列车软席票价的权利。

3 当前铁路普通旅客列车票价体系存在的问题

3.1 不利于运输方式的合理分工

随着社会经济市场化改革的不断深化，铁路、航空、公路对客运市场份额的争夺越来越白热化。前期对上海局集团公司管辖范围内客运市场价格调查结果显示，铁路普通旅客列车平均运价水平约为0.17元/km，公路平均运价水平约为0.3元/km，民航平均运价水平约为0.6元/km。铁路普通旅客列车平均运价仅为公路的56%、民航的28%，从运输方式特点和票价比价关系看，具备安全、舒适、快捷等优势的铁路普通旅客列车票价远低于公路和航空。铁路普通旅客列车票价长期维持在较低的水平，导致部分地区、部分时段出现“铁路运不完、公路吃不饱”的两极分化。这一现状既增加了高峰时期铁路运输企业的运输安全压力，同时也对公路、民航等其他运输方式的健康发展带来不利影响，不利于各种运输方式的合理分工。

3.2 不利于运输产品的升级更新

现行铁路普通旅客列车票价是基于二十多年前的社会环境和经济状况制定的，并未将市场需求、社会发展及各种交通运输方式的分工作为票价制定及调整的参考因素。当前铁路快速旅客列车、特快旅客列车、直达特快旅客列车均执行同一票价标准，未根据不同速度等级、不同设备条件、不同服务标准在列车票价上给予适当区分，运行速度快、设备等级高的列车并未体现优质优价的定价原则，这一做法不利于激发铁路运输企业加快旅客运输产品升级换代的主动性和积极性。另外，旅客票价由客票票价和附加票票价组合构成的结构形式相对复杂，逐项加成的计算方法不利于社会的理解和接受。

3.3 不利于运输企业的健康发展

按照国家发改委和中国铁路总公司铁路普通旅客列车成本监审工作总体部署，上海局集团公司在2016年、2017年分别对铁路普通旅客列车成本进行试算。根据最终结果测算，上海局集团公司铁路普通旅客列车每人公里成本较实际平均运价水平高出22.4%。铁路普通旅客列车票价与成本之间形成倒挂，导致普通旅客列车开行越多铁路运输企业亏损越严重，不利于铁路运输企业的健康可持续发展，与国有资产保值升值的要求相悖。

4 完善铁路普通旅客列车票价形成机制的建议

4.1 提高基础票价率

建议在对铁路普通旅客列车运营成本进行写实和监审的基础上，综合考虑国民经济发展情况，合理平衡铁路与其他交通运输方式之间的价格水平差距，对铁路普通旅客列车的基准票价率进行重新确定和调整，适当提高铁路普通旅客列车票价水平，为铁路运输企业健康可持续发展注入活力。

4.2 优化票价构成和规则

经过六次大提速和列车装备的不断升级，铁路普通旅客列车中新型空调快速列车已经占据主导，据统计上海局集团公司新型空调快速及以上等级列车占全局普通旅客列车开行比例超过96%。建议铁路普通旅客列车票价以新型空调快速列车硬座为标准设定基础票价率，采取“硬座基础票价率×计价里程×席别比价”的票价计算方式，简化票价构成，优化递远递减规则，实施票价尾数进整，形成科学合理又简洁明了的票价计价规则。

4.3 优化产品比价关系

建议根据不同等级旅客列车的运行速度、设备水平、服务质量等，实施列车分档定价，按照优质优价的定价原则，合理确定不同等级列车票价。继续对老少边穷地区开行的公益“慢火车”实施低票价政策支持，为贫困地区打赢脱贫攻坚战贡献力量，同时适当提高特快旅客列车、直达特快旅客列车与快速旅客列车之间的票价差距，使铁路普通旅客列车产品和价格多样化。

4.4 扩大市场调节价范围

随着客运产品的不断丰富和旅客出行需求的多样化，铁路普通旅客列车硬座、硬卧席别的可替代性不断加强，铁路运输企业根据市场供求状况对部分列车进行票价浮动的需求也不断增加。建议国家进一步扩大铁路普通旅客列车市场调节价范围，放开硬席定价权限，在充分考虑市场竞争和客户需求的情况下，对铁路普通旅客列车硬座、硬卧实施市场调节价，赋予铁路运输企业根据市场供求关系、各种交通方式之间的竞争状况实施自主定价的权限。

4.5 建立票价调节机制

综合考虑与铁路运输成本密切相关的市场材料、能源价格变化情况、人工成本增长情况、旅客对票价水平接受度、其他交通工具竞争变化情况等，建立铁路普通旅客列车票价动态调整机制，以三年左右为一个调整周期，保证铁路票价随市场环境调节的活力。

4.6 调整政府补贴方式

为了遵循市场规则、全面真实反映铁路运输企业实际经营成效，同时减少管理成本、方便特殊人群的购票需求，铁路在继续做好学生及残疾人车票预留工作、全力保障出行需求的同时，建议取消学生、残疾军人优惠票价机制，改为由国家财政直接对公益性运输人群进行政策或经济补贴。

5 结束语

铁路普通旅客列车票价机制的完善，不仅有利于各种交通运输方式的合理分工，同时还为铁路运输企业健康可持续发展注入了活力，为下阶段完善站车服务设施，提高旅客乘坐普通列车的获得感和出行体验创造了更好的条件。