探讨大中型水库移民后期扶持思路

朱洪波

（水利部移民管理咨询中心，湖北 宜昌 443000）

1 移民后期扶持政策实施的背景

大中型水库移民搬迁安置后，搬得出的任务基本完成，但是发展生产、提高移民生活水平，使移民能够逐步致富，则需要一个长期努力的过程，更是移民管理机构所关注的重点工作。大中型水库库区和移民安置区一般是山区，存在人多地少的现象，且后靠的坡地土质质量远低于淹没前的河滩地，后靠的坡地保水、保肥能力弱，农田水利设施大多不配套，抵御自然灾害能力弱，生产条件比淹没前差，土地的产出明显不足，移民群众土地收入只能维持温饱。库区和移民安置区一直是典型的农业地区，山高路远、交通不便，本身发展产业的条件薄弱，当地二、三产业规模小，经济效益差，市场竞争能力弱，可吸纳安置移民能力有限。同时库区为了保护水库下游生态环境和水质，关停了许多化工产业和污染产业。库区发展产业困难重重。这些因素的存在严重制约了库区和移民安置区经济社会发展。随着国家经济实力的增强，国家有能力和条件解决大中型水库移民后期扶持问题。2006 年5 月，国务院颁布了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17 号）文，对移民后期扶持政策进行了调整和完善。同年7 月，国务院又印发了重新修订的移民条例。这些政策文件的制定充分体现了以人为本、共同富裕的理念，标志着大中型水库移民后期扶持政策的全面完善。

2 移民后期扶持政策实施的必要性

（1）实施移民后期扶持有利于维护移民的合法权益

大中型水库移民人数多,往往涉及到整村、整乡,甚至整个县城的迁建,淹没损失大。同时,为及时完成移民搬迁任务,保障水库工程按期建设实施,在搬迁任务重,时间紧的情况下,移民安置区或移民安置点只能提供最基本的生活生产条件。库区和移民安置区的供水、供电、道路等基础设施和医院、学校等公共服务基本不完善,往往会导致出现移民群众出行难、用水难、上学难、看病难等民生问题。这些问题的存在影响移民群众的生产生活,损害了移民的利益,妨碍建立和谐稳定的移民安置区的目标。实现移民后期扶持能够解决移民搬迁过程中未解决的遗留问题，完善移民安置区基础设施和公共服务,切实维护移民合法权益。

（2）实施移民后期扶持有利于移民脱贫致富目标的实现

大中型水库移民基本是非自愿移民，移民数量大,搬迁单位多,前期补偿资金不足,而且移民从原居住地搬迁原有的社会关系和生产网络被打破,难以适应搬迁后新的社会环境,部分移民群众因搬迁安置后失去了原有生产资料和发展能力,严重影响移民就业增收和生活水平的提高。而且前期兑付移民的补偿补助资金只能解决移民基本生活问题，要恢复移民生产生活秩序,重新建立新的社会网络和社会关系,提高移民原有生产生活水平,这需要移民、建设单位、地方政府和国家共同长期努力。因此，要实施移民后期扶持政策，逐步完善移民安置区基础设施和公共服务，提高移民群众生产生活条件，为移民发展产业打下良好的基础条件。

（3）实施移民后期扶持政策体现社会公平

大中型水库生态环境保护和沿岸水土保持对水库下游具有至关重要的作用和影响,库区必须减少环境污染和加强对水资源的保护。库区放弃了很多工业及经济建设项目,特别是大中型水库大力推行退耕还林政策,这些因素造成库区经济发展滞后,移民群众土地收入下降明显。为了弥补库区移民牺牲的经济利益,体现社会公平和公正,国家应该大力实施移民后期扶持政策,在移民搬迁安置后加强对移民的资金支持和政策倾斜,保证库区的经济发展和社会进步不低于社会平均水平,使移民的利益和福祉不断提升。

3 移民后期扶持的思路

（1）完善基础设施和公共服务为移民发展创造有利条件

由于大中型水库移民搬迁任务重,时间紧，造成库区和移民安置区普遍存在供水、供电、道路等基础设施和看病、上学等公共服务不完善的问题。逐步完善库区和移民安置区农田水利、供电、道路、供水等基础设施和学校、医院等公共服务条件，不仅能够解决移民群众出行、用电、吃水、上学、就医等生活困难,还能够为移民发展生产创造一个有利的环境。完善的基础设施和公共服务设施可以引导移民调整产业结构,帮扶移民发展适应库区的乡村旅游、特色民宿和生态农业,增强农产品流通,促进库区的农产品进入市场,提高移民增收创收能力。

（2）发展库区及移民安置区优势特色产业，增加移民经济收入

移民安稳致富的关键在产业发展, 只有库区及移民安置区大力发展产业,才能够解决好移民群众的就业创业问题，提高移民经济收入。库区和移民安置区要从本地实际情况出发，根据市场需求和资源条件，加快农业产业结构调整，大量发展生态农业，加快发展旅游业，不断拓宽移民群众就业创收机会。从发展生产入手以生态农业为支撑，鼓励和引导移民改变传统的耕作模式，把自然资源开发与农村经济的可持续发展结合起来，不断壮大库区经济。优化用地结构,逐步提档升级落后产业。同时结合库区和移民安置区资源禀赋和比较优势,大力发展乡村旅游、生态农业等特色产业，增加移民经济收入。

（3）后期扶持政策坚持依法实施,弱化移民特殊公民心态

当前,部分搬迁移民有“特殊公民”的心态,认为自己为水库建设作出了巨大的牺牲,理所当然应该享受特殊的待遇,需要给予优惠的政策,生产生活都要依靠政府来解决。在实际工作中,这个心态不能有、更不能纵容。移民是特殊人群,国家有后期扶持政策给予扶持和帮助。如果移民有特殊公民的心态,轻者可能违法犯法,重者可能走向国家和社会的对立面。因此,后期扶持政策在实施过程中应始终坚持用同一个政策对待相同条件的移民，坚持政策面前人人平等,引导和消除移民特殊公民的心理，维护库区及移民安置区长治久安。

（4）后期扶持政策要注意和地方区域规划相衔接。

移民后期政策的规划和实施要注意与地方五年规划及统筹城乡发展规划相衔接。后期扶持政策的规划不仅要考虑移民安置的现实情况，反映移民的实际需求，而且要较好地体现不同规划，使后期扶持与地方区域经济发展的相互融合,使各不同规划之间有效衔接，相互促进。在做好移民后期扶持工作前提下，把库区和移民安置区乡村道路建设纳入交通部门的村村通规划，把供电问题纳入电力部门的农网改造规划。通过移民后期扶持政策和地方区域规划相结合，改善库区和移民安置区基础设施和公共服务条件。

（5）后期扶持政策的实施要加强和移民的沟通协商

在后期扶持政策实施过程中各级政府要注意充分体现移民的意愿,体现民主参与。移民管理机构要了解移民群众对后期扶持政策的想法，应广泛征求移民意愿，收集移民对后期扶持资金使用、实施项目的意见建议，建立完善的沟通协商机制。移民管理机构根据收集的后期扶持的意见建议，及时和移民进行沟通协调，制定切实合理实施方案，着力于解决移民搬迁安置后出现的困难和问题，切实维护移民合法权益。只有实施好移民后期扶持政策，维护移民合法权益，移民才能安心生产生活，才能真正维护库区和移民安置区社会稳定。

（6）后期扶持政策和易地扶贫政策结合，促进移民脱贫致富

大中型水库部分就地后靠安置的移民，居住在边远深山、荒漠化、地质灾害多发等生存环境差、不具备基本发展条件的移民，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的移民群众，可以利用政府易地扶贫政策，实施移民二次搬迁。在库区生存环境差、生态环境脆弱的地方，后期扶持政策和易地扶贫政策结合，实行移民易地扶贫措施。通过适当迁出一定数量移民人口，实现下山脱贫、异地致富的目标，促进了人口、资源、生态的协调发展，解决移民生存和发展的问题。

4 结语

大中型水库移民后期扶持政策我作为中国水库移民政策的重要组成部分，为妥善解决水库移民生产生活困难，促进库区和移民安置区经济社会可持续发展，维护库区经济社会稳定发挥了积极的作用。本文从移民后期扶持政策实施的背景和移民后期扶持政策实施的必要性, 探讨了移民后期扶持的思路，给从事大中型水库移民工作的专业人士提供一些有益的参考。做好大中型水库移民工作，逐步改善水库移民群众生产生活条件，提高移民经济收入，完成贫困移民群众脱贫攻坚任务是一项任重道远的工作，需要水库移民工作者长期努力工作。