浅议安徽省引江济淮工程立法管理重要意义

顾 雯 陈宏伟 汪振宁

(1.安徽省·水利部淮河水利委员会水利科学研究院,安徽 合肥 230088； 2.水利水资源安徽省重点实验室,安徽 合肥 230088)

引江济淮工程沟通长江与淮河，连接皖江城市带和中原经济区，是一项具有保障城乡供水、发展江淮航运、改善巢湖及淮河水生态环境等综合功能的重大基础性、公益性、战略性工程，是国务院要求加快推进建设的172项重大水利工程之一，也是安徽省基础设施建设“一号工程”。引江济淮工程运行将面临管理体制不协调、保护范围不一致、水环境影响因素多、船舶污染影响大、水生态涉及面广、岸线管理复杂等诸多问题。鉴于工程已经开工建设，且将于2023年投入运行，为切实保障引江济淮工程供水安全、通航安全、生态安全，为保证工程运行的科学性、合理性和可操作性，开展安徽省引江济淮工程管理立法工作非常必要。

1 工程基本情况

1.1 工程概况

引江济淮工程供水范围涵盖安徽省13市和河南省2市，共55个区县。其中，安徽省有亳州、阜阳、宿州、淮北、蚌埠、淮南、六安、滁州、铜陵、合肥、马鞍山、芜湖、安庆13个市46个县(市、区)，河南省有周口、商丘2个市9个县(市、区)，工程规模为300m3/s，工程多年平均引江水量2030年为34.27亿m3、2040年为43亿m3，工程估算总投资912.71亿元，总工期72个月。润泽安徽、惠及河南、造福淮河、辐射中原，引江济淮工程对缓解淮河流域水资源短缺、发展江淮航运、改善巢湖及淮河生态环境、促进长江经济带与中原经济区协调发展具有重要意义。

工程按照地理位置分布，自南向北划分为引江济巢、江淮沟通、江水北送三段，输水线路总长587.40km，其中利用现有河湖255.90km，疏浚扩挖204.90km，新开明渠88.70km，压力管道37.90km。

1.1.1 引江济巢

引江济巢线是引江济淮工程的源头工程，采用双线引江方案，由西兆河输水线路、菜子湖输水线路和过巢湖小合分线组成，线路全长208.43km。其中，西兆河输水线路从凤凰颈泵站引水，利用已疏浚拓宽的西河、兆河输水进入巢湖，线路全长74.45km。菜子湖输水线路自枞阳引江枢纽，经菜子湖调蓄之后，由南向北利用其主源孔城河上溯输水，穿越与巢湖流域的分水岭之后，入巢湖支流罗埠河，再接白石天河入巢湖，线路全长113.18km。过巢湖小合分线自白石天河口至派河口泵站，线路全长20.80km。

1.1.2 江淮沟通

江淮运河是引江济淮工程的重要组成部分，将建设长江至淮河航道354.90km，其中，建设Ⅱ级航道167km，利用合裕线Ⅱ级航道18.90km，建设Ⅱ级航道169km，菜子湖线和西兆河线按通航1000t级船舶的Ⅲ级航道标准建设，其中西兆河线开通兆河段及巢湖湖区航道；江淮运河段考虑按Ⅱ级航道建设，可通航2000t级船舶。

1.1.3 江水北送

引江济淮工程江水北送段主体工程包括泵站、渠道、输水管道、加压站、调节水库等建设内容，是引江济淮工程安徽段的重要组成部分。

1.2 工程主要任务

以城乡供水和发展江淮航运为主，结合灌溉补水和改善巢湖及淮河水生态环境；重点保障沿淮淮北地区城乡生活及工业生产供水安全，改善输水沿线城镇供水和农业灌溉补水条件，退还长期被挤占的农业灌溉水源；结合引江济淮工程，构建江淮大运河，形成平行于京杭大运河的国家第二条南北水运大动脉，促进长江经济带与中原经济区的协调发展；在加强治污基础上，依托工程条件，通过调水引流改善巢湖水质，退还淮河流域被挤占的河道生态用水和被超采的地下水。

1.2.1 保障城乡供水

向安徽省的巢湖周边、沿淮及淮北地区和河南省东南部的周口、商丘部分地区城乡生活及工业生产供水，保障5117万人饮水安全和煤炭、火电等重要行业用水安全。结合改善巢湖周边、沿淮及淮北地区等输水沿线地区的农业灌溉补水条件，退还长期被挤占的农业灌溉用水。

1.2.2 发展江淮航运

结合引江济淮工程的实施，按Ⅲ级航道标准，沟通江淮水系，构建淮河水系第二条航运入江主通道，形成平行于京杭运河的我国第二条南北水运大动脉，完善跨区域现代综合运输体系，实现淮河航道网与长江航道网互联互通，促进长江经济带与中原经济区的协调发展。

1.2.3 改善河湖环境

在加强流域水污染防治、显著削减污染负荷的基础上，依托引江济淮工程条件，沟通江湖水系，加快巢湖生态环境综合治理和湖区水质改善。同时依托引江济淮调入水量，退还淮河流域被挤占的河道生态用水和深层地下水开采量，增加补充淮河生态环境用水。

2 工程特殊性分析

引江济淮工程不同于一般性水利工程，具有多方面、多层次特殊要求，涉及社会、经济、文化、环境等诸多领域，保障工程安全、发挥工程效益已成为沿线地区经济社会发展，乃至现代化五大发展美好安徽建设的重大问题。

2.1 具有特殊社会影响，必须保障安全运行

引江济淮工程是安徽省历史上规模最大、投资最多的综合性水利项目，涉及55个县级行政单元，惠及人口五千多万人。工程建成后将成为重要的供水生命线和平行于京杭运河的全国第二条南北水运大通道，是支撑淮河生态经济带、中原经济区发展的重大水资源配置工程，是完善现代综合运输体系、优化皖豫产业布局和促进区域协调发展的重要调水工程。对提升安徽战略地位、构建区域交通枢纽、推进皖北协调发展、优化沿线城镇格局以及促进水生态文明建设等具有重要意义，不仅涉及安徽形象，更是影响巢湖、淮河等国家重要河湖的生态安全，必须确保其安全运行。

2.2 工程影响水质因素众多，必须保证水质达标

引江济淮工程是以城乡供水和发展江淮航运为主，结合灌溉补水和改善巢湖及淮河水生态环境为主要任务的大型跨流域调水工程，对水质要求高，切实保障调水水质是工程能否有效运行的重要前提。现有《安徽省水工程管理和保护条例》《安徽省湖泊管理保护条例》等法律法规，适用于一般的河湖管理，难以满足引江济淮工程对水质更高、更严的要求，有必要实行更为严格的水资源保护和水污染防控措施。

2.3 工程资源配置十分复杂，必须开展科学调度

引江济淮工程涉及调水区与受水区不同区域之间的水资源配置，需要统筹受水区的调水需求与调水区的调水可能，以保证水资源配置的科学合理。且工程涉及新建工程以及大量原有设施，由于新旧标准不同，纳入整个调水系统后难以协调统一。引江济淮工程水量调度既需要统筹防洪、供水、航运、生态等各种功能的要求，又需要与输水涉及的原有湖泊、河道的水量调度相协调，必须建立科学合理的水量调度制度，强化有关的保障措施，确保水量调度顺利实施、各项资源充分配置。

2.4 工程规模大线路长，必须进行有效管护

引江济淮工程不仅开挖、新修长距离的输水河道和渠道以及大量的泵站和水闸，还利用了很多原有的河道、湖泊和水库，其中任何一处河道、工程管理不当、保护不力，都将影响整个引江济淮工程的运行。工程沿线穿(跨)越、邻接输水渠道的公路、铁路、电力、油气等各类建筑物(构筑物)的运营管理，也都直接影响引江济淮工程的运行安全，有必要实行严格的工程管理和工程设施保护制度。

2.5 涉及多方利益主体，必须明晰相关职责

引江济淮工程利益主体多，关系复杂敏感，特别是各区段供水成本差异较大，有必要合理界定政府及相关部门和工程管理单位的责权划分，明确各方责任，建立科学合理的市场机制，采取有效管控措施，落实好用水协议中规定的水量分配指标，保证引江济淮调水调得过来，用得出去。

2.6 现有相关规定难以满足工程管护需要，必须针对性强化保护

引江济淮工程输水线路中压力管道37.90km，而管涵上方的土地并未征收，不适用《中华人民共和国水法》关于河道工程管理范围内的禁止性行为。原环保部关于引江济淮工程环境影响报告书的批复中要求“落实西淝河禁止通航、部分输水河湖禁止新建港口码头”，而引江济淮沿线相关市依据《中华人民共和国港口法》《港口规划管理规定》等已编制了港口总体规划，规划利用引江济淮工程岸线。已有法律法规及相关文件难以有效满足引江济淮工程地下管道、岸线管理保护的需要。

总之，要适应引江济淮工程的特殊要求，解决运行管理中可能出现的各类矛盾，妥善处理调水区与受水区以及受水区不同利益主体之间的复杂关系，除了采取行政、经济措施之外，有必要通过立法，在法律制度层面上加以明确和规范。

3 立法重要意义分析

3.1 加强工程管理的需要

引江济淮工程涉及引水调水、防洪排涝、航运调度等多个行业领域，需要建立一套完整的调度运行制度和技术规范规程，特别是要明确工程运行调度主管机构、实施主体以及相关权限职责，针对安徽省实际情况，高度重视淮北地区地下水压采，把节水优先放在突出位置，以实现整体工程的平稳运行和有序调度。

3.2 保障输水水质的需要

水质是引江济淮工程的生命线，受点源、面源和内源等多种因素影响，需要统筹规划、统一管理、综合施策、依法治理，避免出现大调水大浪费、边调水边污染的局面。特别在工程管理范围之外，应当依法划定一定纵深区域，作为工程水质保护范围，设立界桩、界碑等标识，安全警示标志和必要的防护隔离设施，明确相关法定权限和义务。

3.3 实现生态优先绿色发展的需要

引江济淮工程完工后将大大改变原有空间格局，工程沿线城镇化发展、产业布局调整、交通运输变化、生产生活方式转变，合理开发利用岸线资源，打造运河新经济带，创造更多优质生态产品，满足人民日益增长的优美环境需要。坚持共抓大保护、不搞大开发，妥善处理好保障供水、促进航运、改善环境和地方发展之间的关系，推进科学发展、高质量发展，营造一河清泉水、一道风景线、一条经济带美好格局。

3.4 协调地方发展的需要

引江济淮工程将对沿线地区经济社会发展产生重大深远影响，一些地方政府抢抓机遇，正在编制开发利用相关规划，迫切需要加强顶层设计，明确原则方向，依法保障地方各项活动健康有序开展。

3.5 建立投入机制的需要

引江济淮工程具有调水、航运、生态等综合功能，每年需要大量的维护和运行费用，应当建立长期稳定的制度化投入机制，以立法形式明确各方权利、责任和义务，保障工程效益正常发挥。

3.6 借鉴管理经验的需要

从国内看，主要调水工程都制定了条例或办法，如《南水北调工程供用水管理条例》《山东省南水北调条例》《湖北省南水北调工程保护办法》《河北省南水北调配套工程供用水管理规定》《广东省东深供水工程管理办法》《四川省都江堰水利工程管理条例》《山西省万家寨引黄工程保护条例》等。这些条例的执行都取得了较好的管理和保护实效。从国际看，美国伊利运河、欧洲莱茵河等也特别重视制定和完善相应的法律法规，以实现流域的综合整治与开发。

3.7 推行河湖长制的需要

引江济淮工程利用10条既有河道、88.70km新开河渠、3座湖泊、1座调蓄水库和淮河干流等实现调水，涉及众多河长、湖长，一些新开河渠还没有建立河长制，很有必要通过法定条例，明确职责分工，理顺管理体制，协同推进各项工作。

4 结 语

安徽省皖北地区人口众多、资源丰富，是国家重要粮仓和能源基地，也是我国水多、水少、水脏并重的典型流域，工程从长江下游调水，向淮河中游地区跨流域补充水源，解决皖北地区工农业和城乡生活供水不足问题，形成长江与淮河两大流域之间便捷的水运通道，同时依托该工程向巢湖引水，促进江湖水量交换和湖区水体流动，提升湖区水环境容量，改善沿线农业灌溉条件及巢湖和淮河水环境，有利于地区经济社会协调发展和水生态文明建设。

引江济淮工程是一个历经几十年勘测、规划、设计和论证，历经几代人不懈努力的重大水利工程。目前，工程运行管理、供用水管理、岸线管理、航道管理、水污染防治、水生态保护等均未有明确的管理依据。如何切实保障引江济淮工程防洪安全、通航安全、供水安全、生态安全，实现水资源可持续利用，推进沿线地区经济、社会和生态环境可持续发展，将引江济淮工程管理工作纳入法治化轨道，是我们面临的重大而紧迫的任务。