英国体面住房计划始末

■ 罗忆宁

一、体面住房计划和体面住房标准的提出

准之上。英国政府的数据显示，2001年4月1日之前，英国有43%、120万户的弱势群体家庭居住在不体面的居所。

体面住房计划是21世纪以来英国最重要的住房更新政策。英国大规模的社会住房建设主要是在20世纪中叶完成的。至20世纪末，随着建筑老化，居住质量下降，亟待更新。作为左翼政党，工党在1997年上台后就着手改善社会住房条件。在工党政府的第一个任期内，英国政府额外投资了40多亿英镑以改善住房条件，使30万套住房、150万居民家庭受益。

2000年，布莱尔工党政府的环境、运输和区域部（the Department for Environment, Transport and the Regions，DETR）发布了住房绿皮书《质量和选择：所有人享有体面的住房》 (Quality and Choice-A Decent Home for All )，引入了体面住房的概念。报告承诺，在2010年前将英国所有的社会住房提高到体面的水准，并估算提高到体面的水准大约需要190亿英镑。该工党政府选择在2001年给出这样的承诺，既是出于社会住房质量普遍不佳急需改善的现实需求，也是出于次年议会换届的政治考虑。

为了评价社会住房的体面与否，英国政府提出了体面住房标准 （Decent Home Standards）。在2001年7月发布的《体面住房指南：定义和实施办法指导》（A Decent Home - the Definition and Guidance for Measurement）中，对体面住房标准进行了专门的定义，它包括4方面内容：（1）必须符合当前法定的最低住房标准。（2） 必须得到合理的维修。（3）必须有合理的现代化设施和服务。（4）必须提供合适的热舒适度。

最初，体面住房标准只是针对地方政府和住房协会这样的注册社会住房房东（Registered Social Landlord）所管理的社会租赁住房。但时任副首相的John Prescott在2002年的扩展备忘录（Spending Review 2002）中，宣布将该标准的适用范围扩展到私人租赁市场中弱势群体的住房，其目标是在2010年前将70%弱势群体居住的住房提高到体面住房标

二、布莱尔工党政府：体面住房计划的开始（2001年～2007年）

2001年，工党在大选中延续了1997年大选的全面胜利，赢得了641个议席中的413个，布莱尔成功连任，大刀阔斧地推进改革。地方当局被要求制定时间表，根据体面住房标准进行评估，对住房进行维修或重建。

（一）中央政府的财政支持

体面住房计划主要是依靠公共资金，特别是中央政府拨款来推动，而非私人市场融资。根据工党的承诺，中央政府将在2001～2010年的十年间拨款190亿英镑推进住房体面计划。

英国中央政府向社会住房提供财政支持的拨款有两种类型：

①体面住房计划专项补缺资金（Gap-Funding Provided Specifically for Decent Homes）。地方政府必须在转让、ALMO或PFI中选择一项才有可能获得该项拨款。

②维修资金补助。例如在住房收入账户补贴系统中的重要维修补助（Major Repairs Allowance），或是区域住房资金袋（Regional Housing Pot）。地方政府不单单可以将这笔经费用于体面住房计划，也可以用于别的维修项目。

（二）地方政府融资的三种方式

中央政府的拨款，不足以覆盖住房更新巨大的成本开支，还需要地方政府筹款。为此，英国政府在2000年的住房绿皮书中，就向地方政府提供了三种实施方式：一是转让（transfers），这一般是通过大规模自愿转移（Large Scale Voluntary Transfer，LSVT）实现的。二是近距离管理组织（Arms Length Management Organisation，ALMO）。三是通过私人主动融资（Private Finance Initiative, PFI）。如果地方政府不选择其中一种方式，则无法获得体面住房计划的拨款，必须依靠自身拨款达到体面住房标准。对于大多数地方政府而言，自持社会住房并完全依靠自身力量完成翻新改造在财政上是不可行的,绝大部分地方政府必须在其他三种方式中选择一种。

1.大规模自愿转移（LSVT）

LSVT在撒切尔夫人执政的80年代就已经出现，是一种住房私有化的方式。地方政府将其所有的社会住房产权转移给注册社会房东，然后由它们运用贷款或自有资金对住房进行维修。所谓注册社会房东，指的是经租户服务管理局批准和监管的非营利性社会住房供应商，大多数都是住房协会。

2.近距离管理组织（ALMO）

根据住房和社区管理局（HCA）的定义，近距离管理组织是一家由地方政府设立的非营利公司，其目标是管理住房和提升部分或全部存量住房的品质。ALMO受到了英国中央政府的大力支持和地方政府的欢迎。其主要优势在于：可以剥离政府的非核心职能；设立ALMO可以绕过对于政府财政支出的限制，快速推进体面住房计划；在审计中获得2星以上的ALMO可以获得中央体面住房计划拨款，减轻地方政府压力；ALMO不涉及产权的转让，对于反对社会住房私有化的租户而言也较为容易接受。

3.私人主动融资（PFI）

PFI是英国最主要的PPP模式，被广泛运用于公共项目领域。区别于传统的公共项目中承包商的被动式参与，在PFI项目中私营机构组成的联营体积极主动参与项目的全过程，包括融资，设计，建造和后期运营管理等。PFI在1998年被引进到住房领域。在体面住房计划中，地方政府与私人机构签订PFI合约，将住房管理和维修工作外包。当项目需要资金量相对较大，无法适用LSVT 和ALMO时就会采用PFI。中央政府主要承担PFI项目的建设成本和融资成本，而地方政府从每年的收益中拿出一部分来支付运营成本。地方政府需向DCLG 和HCA申报PFI项目，申报批准后，地方政府要负责项目的招投标，项目开始后还要负责管理合同，并且按单位价格支付每年的费用给PFI联营体。

（三）机构改组：社区与地方政府部、住房和社区管理局的由来

体面住房计划的推进过程中，英国的住房管理机构也进行了一系列改组。

社区与地方政府部(Communities and Local Government Department，CLGD)最初成立于2001年，属John Prescott领导的副首相办公室（Office of the Deputy Prime Minister，ODPM）的分支机构。2002年5月，副首相办公室吸收了已停止运作的运输、地方政府与区域部中的部分职能，也承接了体面住房计划的工作。2006年5月内阁改组期间，该部门被重新命名为社区与地方政府部（CLGD），承袭了ODPM的权责，由Ruth Kelly担任首任大臣。

2007年1月，Ruth Kelly宣布计划将房屋公司（Housing Corporation）、英国合作伙伴（English Partnerships）的投资职能和社区与地方政府部的一部分进行整合，组成一家全新的住房和更新机构。此后，社区与地方政府部（CLGD）决定拆分房屋公司，其监管职能由租户服务管理局（Tenant Services Authority，TSA）接管，投资职能由住房和社区管理局（Homes and Communities Agency，HCA）接管。两者均于2008年12月1日开始运作。

住房和社区管理局因具有有投资职能，既负责体面住房计划的资金分配，又要负责可负担住房的建设（根据1990年城镇规划法S106条款），拥有较大权限。需要注意的是，住房和社区管理局只负责除伦敦以外地区的体面住房计划运作，伦敦地区的体面住房计划是由大伦敦市政府（the Greater London Authority，GLA）负责的。

（四）2004年《住房法》和体面住房标准的更新

根据2004年《住房法》的要求，英国2006年在《体面住房：实施的定义和指导》（A Decent Home: Definition and guidance for implementation）中，引入了住房健康和安全评级系统（The Housing Health and Safety Rating System，HHSRS），该系统适用于英格兰和威尔士地区租赁或自有的各类住宅。

表1 英国住房健康和安全评级系统（HHSRS）

HHSRS是一种基于风险的评估工具，由环境监控官员（Environmental Health Officers ，EHOs)对健康和安全具有潜在危害的4大类型29种风险进行评估。每种危害被将被单独评估，使用风险评分并根据评分进行风险分类，将长期暴露的风险与可能产生直接后果的危害进行比较。其中，第1类是最严重的风险，可能造成严重伤害或死亡；其他风险则归为第2类。

更新后的体面住房标准，除了以HHSRS来评价第一条“必须符合当前法定的最低住房标准”外,还改进了第四条热舒适度的具体规定。具体内容如下表：

表2 2006年版体面住房标准

根据2006年英国住房调查数据，全国有35%的住房未能达到新的标准。其中，46.8%的私人租赁住房未能达标，34.6%的自有住房未能达标，29%的社会租赁住房未能达标。

表3 体面住房标准更新前后的不体面住房数量和占比

三、布朗工党政府：体面住房计划的推进（2007年～2010年）

2005年，新一届的英国议会选举中，工党赢得了646议席中的355个，布莱尔开启了第三个首相任期，但其个人声望因伊拉克战争受到党内党外的广泛质疑。2007年夏，布莱尔卸任，其最重要的合作伙伴、财政大臣戈登·布朗接任工党党首和首相。尽管受到2008年金融危机影响，工党政府仍按计划推进着体面住房计划。

（一）新的住房绿皮书

2007年，英国发布了新的住房绿皮书《面向未来的住房：更加可负担，更加可持续》（Homes for the future: more affordable, more sustainable），提出了新一届政府的两个主要住房目标：第一，承诺扩大住房供给，计划每年新建24万套住房。第二，重申了2010年95%的社会住房达到体面住房标准的承诺。尽管95%的达标率目标内容没有变化的，但目标的地位比之前降低了，在2007年前，是公共服务目标（Public Service Agreement）；2007年后，降低为部门战略目标（Departmental Strategic Objective）。

（二）对社会住房的影响

根据英国主计长兼审计长（C＆AG）的报告，社会租赁住房的房东在2001年到2011年间，共花费约373.9亿英镑将住宅升级为符合体面住房标准的住房。如前所述，373.9亿英镑中有220亿来自中央政府拨款，中央政府通过体面住房计划专项补缺资金发放了190亿，通过维修资金补助发放了30亿。

表4 社会住房业主在2001～2011年期间体面住房计划的开支单位：亿英镑

为了通过LSVT、ALMO、PFI三种形式推进体面住房计划，社会住房经历了一轮大规模的所有权和管理权转移。截止到2008年12月，在354个地方政府中，只有112个地方政府完全保留了社会住房的所有权和管理权；170个将所有住房所有权转移给住房协会，6个正计划这么做；66个地方政府设立了ALMO，转移其管理权，其中15个除了成立ALMO外，还将部分社会住房的产权转移给了一个或多个住房协会。

1.大规模自愿转移（LSVT）

体面住房计划是21世纪以来推动LSVT的重要动力之一。地方政府拥有的住宅存量从2001年的281万套下降至2012年的169万套，部分是由于购买权（right to buy），部分是由于LSVT。据卫报估算，产权转让为地方政府约带来了140亿的现金用以修缮存量住房。

2.近距离管理组织（ALMO）

ALMO是在体面住房计划中运用最广泛的模式。按照规定，在审计中获得2星以上的ALMO可以获得中央财政的体面住房计划拨款。2009年底，共有30家ALMO获得了2星的评价，另有20家获得了3星的评价，这一比例与住房协会获得2、3星评价的比例相当。ALMO的数量在2010年达到顶峰，有70家ALMO代表66个地方政府，管理着近百万套社会住房，约占地方政府管理社会住房数量的二分之一。

为了推进体面住房计划，ALMO的模式受到了英国政府的大力支持。截止到2009年，ALMO大约筹集了46亿英镑，改造翻新了25万套住房。但从结果看，ALMO的资金使用效率并不高。根据社区和地方政府部的数据，同样改造一套住房，ALMO需要花费10000英镑，而地方政府只需花费6000英镑。有关报告指出，在考虑了ALMO管理的住房比地方政府的住房条件更差、租户要求以更高的标准翻新等因素后，仍不能对ALMO的过高开支进行合理解释。

3.私人主动融资（PFI）

PFI项目由住房和社区管理局统一管理。截止到2010年，英国中央政府已经推出了五轮PFI项目，通过PFI投资了43亿英镑，大约50个项目通过审核，25个项目已经签订了协议，预计将提供2.8万套住房。通过PFI模式进行的改造项目并不成功。据统计，PFI项目在前期的招投标阶段耗时过多，平均延时两年才进入签约阶段；PFI项目平均34～75个月的采购周期远超其他类型耗时；在已经签约的25个项目中，21个项目成本超过第一次估算价格，并且有12个项目的价格超过100%。

（三）对私有产权住房的影响

对于私有产权住房而言，中央政府提出了提高住房品质的要求，却没有给予专项的资金支持。地方政府需要想方设法通过各种方式筹集资金。例如，罗奇代尔的地方政府，通过社区新协议（New Deals for Communities）、邻里更新基金（Neighborhood Renewal Funds）、残疾设施补助（Disabled Facilities Grant）、私人主动融资（PFI）等多种渠道筹措资金，将区域内私人产权住房的达标率从2003年的30%提高到2007年的50%。

总体而言，私人产权的住房在体面住房计划中的没有获得专项拨款，能够获得的补助资金少得可怜，品质提升比较有限。社区与地方政府部的主管Richard McCarthy在接受质询时说：“我们认为大约有12亿英镑的拨款在2001～2011年间通过地方政府以补助和贷款的形式，资助了私人住房的改造。”而英国建筑研究院(Building Research Establishment)指出，至少需要176亿英镑的投入，才能使100%的私人产权住房达到体面住房标准。

（四）未能按时完成的体面住房目标

2010年3月，英国下议院公共账户委员会发布的报告称，工党政府基本兑现了2001年的承诺，中央政府通过体面住房计划专项补缺资金提供了190亿英镑的资金，通过维修资金补助发放了30亿英镑，两者合计达220亿英镑。副首相办公室的报告称，至2010年，各级政府对体面住房计划的资金补助合计达400亿英镑，其中社会住房得到约380亿英镑，私人产权住房则获得了约20亿英镑。

在如此巨大的投入下，工党政府仍未能按期完成体面住房计划的目标。在2010年年初，社区和地方政府部宣布92%由地方政府所有的社会住房将在年底达到体面住房标准。普遍认为政府夸大了政绩，如据英国建筑研究院估算，只有70～80%的社会住房达到了标准。

四、卡梅伦保守党政府：体面住房计划的放缓（2010年～2016年）

2010年5月的英国议会大选中，保守党获得291个席位，执政党工党获251席，自民党获52席位。英国迎来1974年以来首个无多数议会。经过艰难谈判，保守党和自民党决定联合执政，右翼的联合政府使体面住房计划的步伐放缓了。

（一）大幅削减的经费

根据政治承诺，联合政府在2010～2015年间将继续推进体面住房计划。截至2011年初，共有21.7万套社会租赁住房没有达标，尚需要进行升级改造。为此，2010～2015年度，英国中央政府对体面住房计划拨款16亿英镑；在2015～2016年度提供1.6亿英镑。在伦敦以外的地区，该计划由住房和社区管理局（HCA）主导，有7.74亿英镑拨付给了31个地方政府，用于维修8万间住房。大伦敦市政府得到了8.2亿英镑的拨款。

在联合政府下，体面住房计划的进程放缓了。例如，2009年英国政府推出了第六轮的PFI项目，计划批准17亿英镑的资金，超过28个地方政府参与项目竞争。但大选后产生的联合政府决定削减开支，第六轮项目被临时叫停。ALMO也同样受到了影响，议员Joan Ruddock 在2010年11月的议会质询时说：“Lewisham Homes是我选区的一家ALMO，工党政府曾承诺他们获得2星评级就能获得1.53亿英镑体面住房的拨款。它在7月成功获得了2星评级，但保守党政府却撤回了拨款承诺。现在Lewisham Homes的租户因为不能像其他租户一样享受到体面住房而感到极度的愤怒、挫败和痛苦。”

（二）机构改组：租户服务管理局（TSA）和住房与社区管理局（HCA）的合并

随着体面住房计划的萎缩，分别主管体面住房计划机构和资金的租户服务管理局（TSA）和住房与社区管理局（HCA）也面临了业务萎缩，先后被列入正在考虑关闭的机构名单。最终，新上任的保守党住房大臣Shapps决定将TSA并入HCA。此后，住房与社区管理局（HCA）的职责就既包括了住房投资，也包括了住房监管。

五、特蕾莎·梅保守党政府：体面住房计划的尾声（2016年至今）

2015年的大选中，保守党较为意外地以微弱的优势赢得了绝对多数，即获得了650个议席中的330席位，得以单独组阁。为了兑现大选中的承诺，卡梅伦于次年进行了脱欧公投。在脱欧公投通过后，卡梅伦黯然辞职，特蕾莎·梅接任保守党党首和首相。

2017年年初，新发布的英国住房白皮书的重点着眼于扩大住房供给和提高住房可支付性。其中，未对体面住房计划做出任何新的规划和承诺，该计划在中央层面的资助已经停止。中央层面的资助已经停止，地方政府无法通过ALMO获得更多的经费拨款，在体面住房计划中最受地方政府追捧的ALMO也随之衰落。在合约期满后，地方政府收回了大量的社会住房管理权。截止到2018年10月，全国尚存32家ALMO，管理着约44万套住房，约占地方政府所拥有社会住房的28%。尽管中央停止了资助，地方政府依旧有提升治下社会住房品质的责任，因此在地方层面，提升住房质量的项目仍在进行。

体面住房计划进入收尾阶段，住房管理机构也迎来了新一轮改革。住房与社区管理局（HCA）的职能于2018年被英格兰家园（Homes England）取代。英格兰家园（Homes England）是一个由住房、社区和地方政府部资助的非部门型组织，负责增加土地供应，促进住房建设，吸引私人投资，发展改善社区。

执政党保守党对于体面住房计划不甚热心的同时，在野党工党提出了“体面住房是每个人的权利（A Decent Home is a Right Owed To All）”的口号，在2018年4月发布的住房绿皮书中，提出了2.0版本的体面住房计划（Decent Homes 2 programme），主要做法是：更新体面住房标准，新的标准应首先关注消防安全。有鉴于脱欧带来的不明朗局势和科尔宾治下工党节节攀升的支持率，未来工党执政后重新开启体面住房计划也是极有可能的。

六、体面住房计划的评价

（一）直接提升了社会住房质量

根据英国住房调查，在2006年新版的体面住房标准下，社会租赁中的不体面住房占比，从2006年的28.8%降低到2016年的12.6%。单就体面住房标准而言，社会租赁住房的质量远高于私人租赁市场和自有住房，私人租赁市场和自有住房2016年的不达标率分别为26.8%和19.7%。特别是地方政府所拥有的社会住房，不达标率在10年间降低了一半。

总体而言，体面住房计划的实施，除了大幅提高了社会住房的居住质量，还对私人租赁市场、自有住房的居住质量具有带动作用。英国住房总体的不体面比例，从2006年的34.9%，770万套住房不达标，降低到2016年的19.9%，470万套住房不达标。下议院公共账户委员会报告数据显示，体面住房计划为英国家庭带来了81万个新的厨房，61万个新的卫生间，114万套新的中央取暖设备。

按权属分类的不体面住房占比（2006年标准)

（二）间接降低了社会福利支出

体面住房计划对于弱势群体的意义重大，居住于社会住房的往往是社会最底层的低收入群体，许多进行更新升级的住房都位于最贫困的地区，通过升级或是重建，居民的生活品质得到了提升，街道的风貌得到了改善，旧的社区注入了新的活力，也拥有了更多的就业机会。

居住条件的改善，还间接降低了社会的整体福利支出。根据英国建筑研究院的报告，恶劣的住房条件造成的健康损害，每年会给国家医疗服务系统(NHS)带来6亿英镑的开支，而在体面住房计划在2001年到2010年执行期间，通过降低事故和疾病发生率，为NHS节省了3.92亿英镑医疗成本。如住房能维持在该标准，每年可节省0.71亿英镑的医疗开支。

（三）工党政府时期：预算不足，ALMO未达预期

根据2001年的测算，体面住房计划共需要190亿英镑的中央财政支持。而随着计划的推进，通货膨胀、成本上升，这一数额远不足以覆盖所有的社会住房，更不用说私人住房了。最终，2001～2011年中央和地方政府在体面住房计划上的总开支达到了400亿英镑。

为了推进体面住房计划而提出的ALMO模式，没有达到快速推进体面住房计划、给予租户更大自治权、提高资金运作效率的预期效果。由于不涉及产权转移，与住房协会相比，ALMO的自主性受到了很大的限制，拨款依赖地方政府，缺乏灵活性，租户自主权更无从谈起；与地方政府相比，ALMO没有免税地位，成员薪资较低，专业性有限。为了谋求生存空间，至2014年，已有半数的ALMO进行多元化经营，提供诸如住房管理、维修、燃气等盈利性服务。

（四）保守党政府时期：资金短缺，监管失灵，品质提升有限

自2010年保守党执政以来，体面住房计划的资金投入大幅降低，社会住房中体面住房的不达标率在7年间只降低了7.3%，不能不说是一种失败。至2016年，英国仍有19.9%、470万套住房不达标。尤其是2017年6月发生在伦敦格伦费尔塔楼(Grenfell Tower)的大火，造成至少80人死亡，其火势快速扩散的重要原因，就是在翻新改造期间，承包商为了以较低的成本达到体面住房标准，选用了极其易燃的外立面材料。

（五）住房私有化的再思考

自撒切尔夫人时期起，无论是保守党还是工党实际上都在推动住房私有化的政策，一方面鼓励私人业主购买社会住房，另一方面鼓励将住房产权转让给住房协会等非营利性组织。40年来，社会住房数量和占比已经大幅下降。其背后的逻辑动因是：一是将社会住房从资产负债表中移除，减轻地方政府的财政负担，改善财政状况。二是地方政府的住房管理水平和效率不高。三是地方政府不再承担住房管理的职能后，能够专注于核心使命。

从运营效率和运营成本上来说，住房私有化不但提高了运营效率，而且为提高住房居住质量提供了必要的维修资金。但随着大规模的住房私有化进程，社会住房的存量减少了，弱势群体不得不在轮候名单上等待数月乃至数年之久。住房协会规模扩大了，但也逐渐失去了其非营利的核心属性。特别是管理着数万套住房的大型住房协会，雇佣了更多的全职人员，越来越强调运营效率，越来越讲究盈亏平衡，越来越像企业。如何在社会住房的运营效率和公共物品属性间寻找到平衡点，是各国都要面临的难题。

住房保障是一个动态而长期的问题。第一，建筑的更新是动态的。必须对建筑物进行全生命周期的管理，在建设房屋之初就要对建筑更新维护进行合理安排。第二，住房保障的需求是动态的，中低收入群体的住房需求和中低收入群体本身是动态变化的，想要通过一次性大规模的保障型住房建设毕其功于一役是不现实的。解决中低收入群体的住房问题，提高弱势群体的住房质量，需要持续的财政投入，并且根据现实需求不断调整公共产品的供给数量和质量。健康、安全、便捷的住房服务，能够降低社会的医疗和安全支出，降低工作者的通勤时间成本，提升社会的幸福指数。