中国提升地区制度性话语权的路径探析

马荣久

习近平主席在2018年6月召开的中央外事工作会议上指出，开创中国特色大国外交的新局面，我们要深入分析世界转型过渡期国际形势的演变规律，准确把握历史交汇期我国外部环境的基本特征[注]习近平：《坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导 努力开创中国特色大国外交新局面》，《人民日报》2018年6月24日，第01版。。新时代中国外交顺应制度框架在地区秩序中的逻辑延展，因势利导、顺势有为，必须把握政策实施的着力点。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报提出：要“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”[注]《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm, 访问日期：2017年1月10日。。我们认为，制度性话语权融合了制度性权力和话语权两个部分，两者相辅相成。制度性权力主要是指通过规则、程序及其所界定的正式或非正式的制度来指引、约束他者的行动(或非行动)的能力[注]Michael Barnett and Raymond Duvall, eds., Power in Global Governance, Cambridge: Cambridge University Press, 2005, p.15.。话语权则意味着一方有能力去影响和塑造他者思考问题或议程的方式，尤其是有能力倡导和传播一套话语和理念作为集体行动的向导，并借助它们对于互动进程中的规范和规则予以解释和再解释。基于上述现实与理论背景，本文旨在探析中国提升地区制度性话语权的三条路径。

一、地区制度框架的参与和构建

冷战结束之后，无论在全球范围还是在地区层面，各行为体之间互动关系的“制度化”进一步巩固[注]Lisa L. Martin, “An Institutionalist View: International Institutions and State Strategies”, in V. Paul and John A. Hall (ed.), International Order and the Future of World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p.78.。在亚洲地区，“亚太经合组织”(APEC)的建立和发展致力于贸易投资自由化和经济技术合作；“东盟地区论坛”(ARF)以其独具特色的“东盟方式”“一轨”“二轨”的相辅相成开启了地区安全问题上的对话；“六方会谈”(SPT)、“上海合作组织”(SCO)等在应对地区热点问题、非传统安全问题中发挥了

重要作用。一系列国际组织和机制的产生和发展，反映了地区结构的新变化，同时承载着地区制度性话语权的再分配。在此基础上，“行为体利用框架来对事件加以定位，对问题进行解释，塑造对世界的共同理解，通过鼓动情绪来动员和指导社会行动，并且对目前的困境提出可能的解决方案”[注]迈克尔·巴尼特、玛莎·芬尼莫尔：《为世界定规则：全球政治中的国际组织》，薄燕译，上海：上海人民出版社，2009年，第46页。。由此推进制度框架的延展，乃是有关行为体拓展影响力的渠道和建构权力竞争的方式。对于中国而言，只有积极地参与地区性国际组织和多边机制，参与制度框架下的互动，才能有机会赢得互动进程中的发言权和影响力，塑造有利于自身发展的、和平稳定的地区环境。

正如我们所看到的，以“亚太经合组织”“东盟+3”“东盟+1”等为代表的地区性国际组织和多边机制的产生和延展，推动了地区各经济体在开放贸易、经济技术和金融等领域的合作，促进了资本、技术、信息等生产要素的流动，从而正在构建起一张日益密集和深入的地区经济合作网络。对于以经济发展和对外开放为第一要务的中国而言，参与多边制度框架下的地区经济一体化进程，成为地区经济一体化网络的重要节点，这既是提升中国国家经济实力的路径选择，也是就原则、规范、规则和决策程序等地区经济合作议题发出声音和发挥自身影响力的联系渠道。

同样值得注意的是，多边安全合作机制在冷战后地区的和平与稳定方面发挥了重要作用。从“东盟地区论坛”到解决朝核问题的“六方会谈”，从“上海五国”机制到“上海合作组织”，这些地区多边安全框架的建立和运行，有助于各方增信释疑、应对地区安全环境的不确定性，有助于解决地区热点问题。尤为关键的是，这些正式或非正式的多边安全组织和机制是对美国主导下的“轴辐”体系的突破，从而成为转型中的地区安全结构的重要组成部分。对于中国而言，积极参与地区多边安全组织和机制，不断对其进行建设性完善，不仅有助于提升中国国家形象，缓解“中国威胁论”的消极影响，保障和平稳定的周边地区环境，而且是获得结构性权力、以影响地区安全事态走向的重要路径。

毋庸置疑，在地区经济一体化和安全框架下对话合作的发展进程中，中国积极参与相关地区组织和机制，并在决策机制以及人员配置等方面拥有一席之地，走出了赢得地区制度性话语权的第一步。伴随着经济实力的提升和综合国力的增强，中国更加自信地推动创设地区性制度框架与合作机制，发起、组织和协调多边行动，这必然是中国赢得地区制度性话语权的第二步。

在地区经济领域，推动现有制度框架下的机制完善和构建有效的合作机制与多边组织，依然大有可为。2013年10月2日，中国领导人提出筹建“亚洲基础设施投资银行”的倡议，以促进本地区互联互通建设和经济一体化进程。历经近两年的谈判，有关各方签署了《亚洲基础设施投资银行协定》。2015年12月25日，亚洲基础设施投资银行正式成立，全球和亚洲地区迎来首个由中国倡议设立的多边金融机构。亚洲基础设施投资银行的建立不仅代表制度框架在地区发展领域的进一步延展，同时是对世界银行(WB)和亚洲开发银行(ADB)的有益补充。

在地区安全领域，一方面，各种力量的消长和实力对比的持续变化、地区热点问题的不时凸显，对于地区安全结构的调整与转型提出了客观需要；另一方面，现有的安全合作机制，如以美国为中心的“轴辐”体系，以东盟为“驾驶员”的多边论坛，以香格里拉对话、香山论坛等为代表的对话机制等，在其运行过程中显示出各自的局限性，难以顺应新的现实和有效应对各类安全挑战。整合并超越现有的地区安全机制，在此基础上，“建立一个符合地区实际、满足各方需要的区域安全架构势在必行”[注]《李克强总理在第八届东亚峰会上的讲话》，http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/11/c_125510930.htm, 访问日期：2016年5月30日。。对于中国而言，作为亚太地区具有举足轻重作用的大国，推动和构建地区安全制度框架，以应对复杂多变的地区安全事态，“塑造一种国家在其中发挥作用的超越其国界的环境”[注]阿诺德·沃尔弗斯：《纷争与协作——国际政治论集》，于铁军译，北京：世界知识出版社，2006年，第64页。，乃是中国周边外交的战略选择，也是提升中国在地区安全领域制度性话语权的必由之路。

着眼于地区安全架构的系统构建，三个具体步骤应该在积极创造条件的基础上不断扎实推进。其一，针对朝核问题和朝鲜半岛安全势态、南海各方“行为准则”(COC)案文磋商等地区热点问题的解决，中国可以主动争取话语权和主导权，打造符合自身目标和各方利益的地区安全规则和程序；其二，依托在亚洲地区独一无二的地理位置、日益提升的国家实力以及双边友好关系的支持，中国需要循序渐进地协调与整合现有地区安全机制，“促进不同安全机制间协调包容、互补合作，不这边搭台、那边拆台，实现普遍安全和共同安全”[注]《习近平博鳌亚洲论坛2018年年会主旨演讲》，http://money.163.com/18/0410/10/DF1AODHK00259AMM.html, 访问日期：2018年4月11日。；其三，在“一带一路”倡议实施进程中，中方推动“‘一带一路’、‘互联互通’与区域安全架构同时并举”[注]王缉思：《亚太地区安全架构：目标、条件与构想》，《国际安全研究》2016年第1期。，推动地区安全架构的共建、安全议题上的共商、安全成果上的共享。

二、地区制度框架下互动议程的设置

冷战后亚洲地区政治的变化与一系列重大议题的提出与解决是分不开的，而地区性国际组织和多边机制为此提供了主要场所与支撑平台。在此背景下，各行为体在地区多边制度框架中的权力突出体现为议程设置权，即通过采取积极措施使得自己重视或偏好的议题得到充分考虑，从而有机会成为有关各方在制度框架下合作的基点，进而推动确立行动的方向和建立可接受的行动的界限。这样一来，有关行为体的利益诉求和目标偏好就得到有效延伸和体现。可以说，议程设置权实质上能够反映地区国际社会的结构性变化和话语权分配的态势。

中国参与和融入地区多边制度框架的过程，是主动提出和推动解决一系列重大议题的过程，是对现有制度框架下合作议程的丰富与拓展。在APEC框架下的合作议程方面，自其成立以来，逐步实现自由与开放的贸易与投资，一直被列为这一国际组织的首要目标和工作重点。在此基础上，中国大力倡导成员方之间的经济与技术合作，推动经济技术合作和贸易投资自由化的平衡发展，使之成为APEC框架下的互动议程，成为带动亚太经济合作向前发展的两个车轮[注]马荣久：《中国在亚洲地区多边制度框架中的国家角色》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期。。在“上海合作组织”(及其前身“上海五国”机制)框架下的合作议程方面，中国与有关国家首先解决了边界划界问题或者达成了解决边界问题的政治指导原则协议；在此基础上，合作议程转向共同关心的国家安全，尤其是遏制各种形式的恐怖主义、维护边境地区稳定。此后，“上合组织”成员国在合作平台的制度化、经济技术、能源安全、基础设施建设以及社会文化领域的合作，也与中方的大力推动密不可分。在当前形势下，中国理应依托“一带一路”倡议，丰富“上合组织”框架下的合作议程，尤其是在过去以经济贸易、原材料和资源流通为主的基础上，进一步“促进发展战略对接……加快地区贸易便利化进程，加紧落实国际道路运输便利化协定等合作文件”[注]习近平：《弘扬“上海精神”构建命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上的讲话》，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zyjh_683104/t1567432.shtml， 访问日期：2018年6月11日。。

需要指出的是，多边制度框架下的互动在任何给定时期内都会有大量值得关注的议题，但议程本身的承载能力决定了在同一时期内只能有少量的议题能够进入议程；这意味着国际合作议程是多方博弈的产物，议程设置过程充斥妥协、让步与交易，只有那些获得足够支持或引起强烈共鸣的议题才有望最终进入议程[注]韦宗友：《国际议程设置：一种初步分析框架》，《世界经济与政治》2011年第10期。。由此，那些有能力设置合作议程的行为体，通常在国际社会中或某一互动领域内拥有良好的政治关系网络；而这种政治关系网络的形成，需要以健康稳定的周边关系的发展作为前提和保障，需要发挥自身的优势资源，按照对自身利益的重要性排序，动员相关议题上的支持者和追随者。

中国积极寻求在地区多边制度框架下的议程设置权，客观上要求其所提出和推动的互动议题能够吸引足够多的支持者或潜在支持者，即在自身目标与他者的需求相互一致或协调的领域，将潜在的、共享偏好转变为议事日程，从而赢得集体行动中的主动权。中国推动创建亚洲基础设施投资银行，“体现了中国在国际社会中的政治动员能力”[注]李巍：《制度之战：战略竞争时代的中美关系》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第77页。。这种政治动员能力的前提和保障是地区内各行为体在发展和基础设施投资建设领域的共享偏好，同时基于中国在此相关领域业已形成伙伴关系网络，这些合作伙伴愿意支持中国在共享的利益领域内推进合作议程。

制度框架下的议程设置和对潜在议程的控制，同样重要。这不仅意味着什么议题可以进入国际议程，可以获得优先关注；而且意味着哪些议题被排除于谈判进程和决策程序，或者它们将会处于边缘地位。巴克拉克 (Peter Bachrach) 和巴拉兹 (Morton S. Baratz) 就将后者称为“权力的第二层面”[注]Peter Bachrach, Morton S. Baratz, “Two Faces of Power”, The American Political Science Review, 1962(4), p.948.。当前，地区发展和基础设施建设、经济和贸易领域的合作，应该成为中国推进制度框架下议程设置的优先方向；而能够排除既不能满足地区整体利益需要、又不符合自身利益诉求的议题，则是彰显议程设置权的重要维度。比如，南海纷争一直是存在于中国与南海相关国家之间的一个显要性议题，它的核心是主权争议，议题本身与南海区域外国家无关，但无涉南海主权争议的某些大国和本地区内的某些国家出于种种目的，力图使南海问题成为“东盟地区论坛”等多边机制的对话内容。这将使得议题趋于复杂化和国际化，相关议程面临着被区域外大国重新设置和主导的危险。有鉴于此，中国需要主动采取措施，在落实《南海各方行为宣言》(DOC)基础上，与有关各方积极稳妥、富有成效地推进“南海各方行为准则”(COC)的谈判进程。做好这一点，将会有效避免中国在地区多边安全框架内对话议程方面可能出现的被动应对局面。

三、地区制度框架下共享理念的倡导

作为多方互动的平台，国际组织的建立与顺畅运行，需要一整套相应的“原则、规范、规则和决策程序”[注]原则是指对事实、因果关系和公正的信念；规范是指借由权利和义务所确定的行为标准；规则是指对行为的特别规定或禁令；决策程序是指制定和执行集体选择时通行的做法。参阅：Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables”, International Organization, 1982(2), p.186.，这些是在国际关系某一特定问题领域里由各行为体的愿望或偏好汇聚而成的。偏好的汇聚无疑是一个谈判、说服和相互吸引的进程；而在此进程中，各行为体的影响力就会以一种“软”和“拉”的形式更为深刻地显示出来。正如约瑟夫·奈(Joseph S. Nye, Jr)所指出的，我们不需要强迫他人就可以得到自己想要的结果，“你可以通过塑造他人的偏好来影响其行为，而不是在事态变得严重时才依赖胡萝卜和大棒去改变其行为，得到自己想要的结果”[注]约瑟夫·奈：《权力大未来》，王吉美译，北京：中信出版社，2012年，第15页。。

如何卓有成效地倡导集体行动中的共享理念？显然，中国在参与和构建地区制度框架进程中的外交政策和行为，应以明确的地区秩序理念为前提，这个秩序理念的核心是合作共赢，即共事的双方或多方通过政策交换可使各方共克时艰，共同受益，乃至相得益彰。在此前提下，引导原有的地区多边制度框架的健康发展，或者推动构建新的合作框架，并以此为话语平台，倡导和传播互动理念，并借助它们对于互动进程中的规范和规则予以解释和再解释，从而与周边地区和各行为体在贸易和发展、政治和安全等领域建立起共识性的关系，这对于提升中国的制度性话语权尤为重要。

中国倡导和传播共享理念，必须善于利用以地区国际组织和机制为依托的主场外交。比如，博鳌亚洲论坛就为中国外交的“主场秀”提供了话语平台。作为定期、定址、非官方、非营利性的多边对话与合作机制，自2001年成立以来，博鳌亚洲论坛一直支持有关各方就亚洲和世界重大问题表达各具特色的观点和主张，对共同关心的事件加以定位，对不断出现的问题进行解释，塑造对地区和世界的共同理解，推动确立行动的方向，从而承载着中国和亚洲其他行为体在地区与全球治理进程中的“话语权”和影响力。

在新的话语体系中，“包容、普惠、联动式发展理念”“合作共赢、创新、可持续发展理念”[注]金立群：《亚投行：国际经济金融合作发展“推进器”》，《人民日报》2016年1月5日，第07版。,将能够保障和提升“亚投行”的吸引力。而在“一带一路”倡议的实施进程中，中国需要兼顾自我和他者的诉求，推动“发展导向”、互联互通、共建共享、“利益共同体”和“命运共同体”等成为各方广泛接受的共享理念。在上述理念的吸引下，其他各方愿意按照符合共享利益的方式来形成自己的偏好或者定义自己的利益诉求和行为方式，这将会使“一带一路”倡议顺利成长为中国向地区乃至国际社会提供的一个重要的公共产品。

对于中国而言，尤为关键和重要的是塑造共享的地区安全秩序理念。自冷战时代以来，美国构建的“轴辐”式的军事同盟体系一直是亚太安全架构的重要组成部分，这样一个以“霸权稳定”“权力制衡”等为理念支撑的安排，既不能适应亚太地区变化的安全形势，也无力解决不时凸显的地区热点问题。新形势、新问题呼唤新的思路和理念。转型中的亚洲地区安全架构需要超越“冷战思维”，这就为中国积极引导和倡导符合时代潮流和适应地区特征的安全理念提出了要求，也提供了机遇。在此背景下，“新安全观”和“亚洲安全观”先后出台，并能成为从规范层面塑造地区安全结构的有利因素。

1997年3月，在北京举行的东盟地区论坛建立信任措施会议上，中国首次提出建立“新型地区安全观”的主张。随后，“新型地区安全观”开始在“上海五国”机制、“上海合作组织”中予以实践并不断完善。在2002年7月举行的东盟地区论坛外长会议期间，中国代表团向大会提交了《中方关于新安全观的立场文件》，全面、系统地阐述了中方在新形势下的安全观念和政策主张[注]《中国向东盟论坛提交新安全观立场文件》，《人民日报》2002年8月2日，第03版。。以“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观，凝聚亚洲经验和东方智慧，更能为地区各方所认同和接受，是对“同盟安全”和“集体安全”理念的一次超越，显示出日益崛起的中国在塑造地区安全行为方面的引领作用和实际话语权。

2014年5月，亚洲相互协作与信任措施会议(“亚信会议”)第四次峰会在上海举办，中方以此为契机倡导“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观。其中，足以引起地区内各方共鸣和认同的理念是：“亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理，亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护。”[注]《习近平谈治国理政》，第356页。随后，在2017年1月中国首次发表的“亚太安全合作政策”白皮书中，亚洲安全观的核心内容再次得到确认和传播[注]国务院新闻办公室：《中国的亚太安全合作政策》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1539907/1539907.htm, 访问日期：2017年1月12日。。

中国倡导的这一安全理念，对于亚太地区安全架构的转型提供了全新的理念支撑和目标指向，为亚太地区安全合作与应对复杂的地区安全事态开辟新的广阔前景。尤显重要的是，这一理念顺应全球化与和平、发展、合作、共赢的时代潮流，汇聚了地区各方的愿望与偏好，反映了各方合作应对安全挑战的实践经验，因而有机会成为引领亚太地区安全架构的主导性理念。这是中国向地区和世界贡献的、具有说服力和吸引力的“中国智慧”和“中国理念”，代表着中国在地区安全事务领域日益提升的话语权和软力量。

四、结论

崛起中的大国通常被认为在国际关系中发挥着无以替代的重要作用，是影响国际和地区秩序建立、维系和变化的关键行为体，但其作用的性质以及影响的大小并非取决于所谓日益提升和凸显的相对实力，尤为紧要的是，它如何将以资源来衡量的潜力和实力转化为以塑造其他行为体预期和行为来衡量的话语权和影响力。

同样重要的是，中国在地区制度框架下的外交政策和行为应以明确的国家角色为核心。当前中国应以“一带一路”倡议、“亚洲基础设施投资银行”“区域全面经济伙伴关系”作为抓手来推进地区制度框架的构建，从而在地区发展、自由贸易、合作安全等领域成为制度框架的构建者、合作议程的设置者、共享理念的倡导者。